新型农村社会养老保险财政补贴存在的问题及原因

西华大学 何卓晔

新型农村社会养老保险财政补贴存在的问题及原因

西华大学 何卓晔

农民也是直接的纳税人，他们为国家建设积累了大量的资金，为工业和城市的发展作出了巨大的牺牲，农民和城市居民一样是社会资产（主要指国有资产）的所有者，他们有权通过社会保障获得社会资产的收益。建立农村社会保障制度是农民应有的权利和应得到的利益，也是社会公平的体现。在新型农村社会养老保险运行过程中，政府、农村集体组织为参保者缴纳一部分费用十分关键，尤其是国家财政补贴，这将会大大鼓励农民参加养老保险的积极性。但是，当前，由于财政补贴的激励作用尚未充分发挥、财政补贴效率较低等原因，使新型农村社会养老保险财政补贴还存在着激励机制缺乏、公平缺失、效率不高、资金保障机制缺失等突出问题。

一、新型农村社会养老保险财政补贴存在的问题

1.财政补贴激励机制缺乏。

（1）政府财政补贴尚未充分发挥其激励作用。目前的新型农村社会养老保险财政补贴制度仍属于低保障的制度设计，缺乏足够的吸引力和激励作用。在当前100元至500元5个标准下，国家财政补贴均为30元/年·人，省财政补贴均为25元/年·人。即不同标准的缴费获得的补贴均相同，这在一定程度上影响了农民参保的积极性。

（2）财政补贴扶持下的农村社会养老保险基金管理体制缺乏吸引力。目前所收缴的农村养老保险基金，一般只存入银行，无其他任何投资计划。也就是说，农民存入的资金除了获取一定数额的财政补贴和银行存款利息之外，并没有其他额外的收益。笔者在调研过程中了解到，经济状况一般和贫困的家庭，在政策引导下会缴纳100元的养老保险金；而经济状况良好的家庭，则认为同样的资金可以通过一些经济投资获取更多回报，因而，养老保险金的缴纳状况并不是很理想。

2.财政补贴公平性缺失。

（1）城乡养老不公平。当前，我国在城乡养老制度上有着很大的差距。养老保障水平严重受限于当地的经济发展水平。城乡在对残疾人、双女户、独生子女户等弱势群体上，不管是养老保险金的缴费档次还是缴费方式，以及养老金水平之间的差距都是令人瞠目结舌的。

（2）不同年龄阶段群体的不公平。不同年龄层次下的农民群体有不同的养老需求和参保意愿，对青年、中年和老年群体实施相同的缴费标准和补贴标准是不合适的。

3.财政补贴效率不高。

（1）统筹层次低，资金违规使用现象严重。目前，全国新型农村社会养老保险制度大部分的试点都是实行县级管理。统筹层次低，风险分散，互惠共济性受到限制，抵御风险能力差，而且极易发生挤占、挪用等违规低效的状况，这就直接降低了财政补贴的利用效率。

（2）养老金投资渠道窄，整体运营效率低下。社会性的养老保险基金除了银行存款之外，不允许任何形式的基金运作方式存在，包括购买国债，所以更不用说将基金投入大型公共建设项目乃至交与部分够资质的私营基金运作部门进行投资从而获取收益了。也就是说，各地区养老保险基金的运作方式，还是最保守的。但是与此形成对比的是，随着国家经济逐步发展，新型农村社会养老保险财政补贴标准肯定会随之提高，行政成本会越来越高。而财政补贴利用效率的低下，会加重其财政负担。

（3）管理机构人才匮乏，经费入不敷出。由于新型农村社会养老保险实行县级统筹，受各地社会经济发展等因素的制约，社保管理部门专业管理人才较少，管理专业化程度低下。同时，在调查过程中，笔者了解到，各地社会保障所管理经费严重不足，工作人员的积极性不高，也导致国家财政补贴效率低下。

4.财政补贴资金保障机制缺失。

（1）政策宣传不足，法律建设滞后。作为一项社会制度，新型农村社会养老保险制度具有强制性，但在实际经办过程中却无法实现，自愿参保占了相当大的比重。农民存在对政策的担心、恐惧和疑惑心理，害怕将来保险资金不能兑现，这直接关系到农民参保的积极性，也关系到农民对政府的信任。

（2）管理财政补贴专门机构缺失。目前，新型农村社会养老保险制度实施过程中一个较为严重的问题就是养老保险财政补贴管理中漏洞诸多，如没有专门的管理机构，多头管理，出现“群龙无首”的状况；资金被挤占、挪用，管理费提取超标准问题严重；增值保值难；等等。目前，这样的问题在全国许多地方都存在。

（3）财政监管不到位。当前，我国的基金运行监管与审计体系以及基金风险预测和防范系统，均没有建立必要的完善的体制，也没有与此相对应的应急机制。监管体制对管理人员的监督主要还是停留在保障业务操作的规范、服务水平的良好以及严查和杜绝各类违规违纪、徇私舞弊现象的较低层面上，并没有上升至具体的法律层次，这导致在国家财政补贴以及社会养老保险基金运作过程中一些非法活动的滋长。

二、产生以上问题的原因

当前，我国城乡经济发展的差距并不是因为资源的不同，而是由于制度的不公平。制度上的不公平必然导致城乡发展中的诸多方面都存在严重的分配不均现象，尤其是在国家财政投入方面，更加直观地体现了这一点。与日益完善的城镇养老保险制度相比，农村养老保险制度相对落后。作为公共财政支出的对象之一，农村养老保险应该与城镇养老保险制度享受到同等的甚至更多的财政支持，以体现出公共财政的公平性。

1.贫富差距大，制定均衡的缴费政策较困难，公平性和多缴多补之间难以权衡。若实行多缴多补的政策，可以在很大程度上激励农民多缴费，在日后领取养老保险金时，较多补贴，对农民的养老负担也有很大的缓解作用。然而对于贫困家庭的农民来说，这样会使其处于以后的养老需求和当前生活状况的矛盾之中。如果不同缴费标准之间补贴的金额差距过大，那么新型农村社会养老保险会出现“保富不保贫”的现象，收入较高的村民可以缴纳较高标准的费用，甚至可以超过缴纳标准的30%～50%，真正需要财政补贴的农村居民却因为缴费少而保障不了自己的养老，这样会体现不出农村养老保险的福利性和公平性，严重的话还会引起一定的社会矛盾。

2.养老金运营收益低，难以吸引农民入保。目前，全国管理运营养老基金只有一种方法，就是存入银行。既不购买国债，也不投资大型公共建设项目，更不用说利用其他存在一定风险的投资渠道了，但是当前的通货膨胀率高降息次数多，新型农村社会养老保险个人账户资金即便按照一年期储蓄存款的利率来计息，若没有办法跑赢CPI，也难以实现基金的增值保值。在现今农民参保意识不强烈的情况下，许多农民宁肯利用此部分资金投资生意或者购买国债、基金或者投资股市等，这样做多数情况下获取的收益都高于银行存款利息。

3.不同年龄阶段群体的养老需求情况复杂。自古以来，农村都是以传统的土地—家庭养老保障方式为主，但是随着社会经济的发展，出现土地流失和劳动力缺失的现象，这使得传统养老模式的养老保障功能开始弱化，农民对农村养老保险制度的需求明显增加，参加社会养老保险已经仅次于“增加农民收入”成为农民最想解决的现实问题。然而，不同年龄阶段群体的养老需求和支付养老金额的能力之间却不是正相关的，主要体现在：随着年龄的增长，农民的养老需求显著增强，但是其参保意愿却有所下降，主要因为不同年龄阶段农民群体的经济能力有所差异，中年群体收入最高，老年群体收入最低，因此政策的制定要充分考虑到实际情况，否则就会出现不同年龄阶段群体之间的不公平现象。

4.财政补贴效率较低。为了实现社会养老保险制度的全面覆盖，现阶段我国实行“普惠制”的养老保险模式，即政府财政承担养老保险兜底责任，给予农民每人每月55元的养老补贴。在2010年春节前，全国27个省的320个县和4个直辖市的部分县共计1 500多万60岁以上的农村参保人首先领到了基础养老金，基金完全来自于中央财政。按照以上标准计算，每人每年需660元，1 500万人一年就是100亿元，这笔数目，中央政府是可以承受的，但是对于中西部未纳入国家新型农村社会养老保险试点地区的城市而言，其养老保险财政补贴完全来自于地方财政，如此高的财政补贴是经济相对落后地区无力承担的。同时，财政补贴效率低下，加上老龄化问题加剧，将会加重地方财政的负担，进而影响到农村养老保险全覆盖目标的实现及可持续发展。

5.保值增值能力差，政策缺乏创新性。首先，政策规定，为了养老保险基金的安全性，杜绝任何形式的基金运作。将基金存入银行自然生息，虽符合基金运营的安全性与流动性原则，但是收益较低，再加上物价上涨和通货膨胀等因素，基金贬值的风险大，很难带来真正意义上的收益。其次，随着老龄化状况的加剧，维持养老保险收支平衡很难，但是为保障农村居民的养老生活，必须加大国家的财政补贴力度，如此一来财政负担会更重，进而影响了政策的持续性与稳定性。德国、美国等一些社会保障体系已经比较完善的国家依旧在探索如何完善社会保障体系，更何况新型农村社会养老保险在我国刚起步，各方面的制度规则存在很大的不足，而且我国社会保障方面的人才缺乏。再者，我国的资本市场还不够成熟，较低统筹的养老保险基金分散管理反而会带来较大的风险。政策制度的不完善会导致一些专业素质不高的基层管理人员挤占或者挪用农民缴纳的养老金以及国家发放的财政补贴。按照规定执行尚有欠缺，更何况想在提高国家财政投入的效率上实施一些创新性的做法了，困难更大。

6.养老基金—社会储蓄—社会投资—经济增长的这一经济循环路径不畅通。目前，我国农村的金融市场不容乐观，为了追求规模经济，31 000多个国有银行网点撤出农村区域，就连农行也逐步脱离农村金融体系，不再向农户和乡村中小型企业借贷；邮政储蓄也将几千亿的农村资金转向城市；作为支农主力军的35 544家农村信用社，因追求规模经济每年也将3 000多亿资金输出农村。如果农村养老保险基金投资债券或存入银行，作为农村发展主体的个体农户得不到资金支持，社会储蓄就无法转换为社会投资，也就无法实现农村经济的增长。农村养老保险基金在银行的投资方式只有存款，没有适合农村的金融创新，没有形成养老基金与金融市场的良性互动，就不能促进金融深化和经济增长，国家的财政投入效率也得不到提高，农村养老保险基金就陷入了一个经济运行不良的“怪圈”。