当前我国职业教育投入现状的分析与思考

□刘 晓 石伟平

当前我国职业教育投入现状的分析与思考

□刘 晓 石伟平

教育投入是指一个国家或地区根据教育事业发展的需要，投入教育领域中的人力、物力和财力的总和。近年来我国职业教育经费投入方面取得了显著的成就，但仍存在着职业教育经费占教育总经费的比重不高、内部分配不合理、机制不完善等问题。借鉴国外发达国家的成功经验，我国今后应当从加强职业教育投入、完善职业教育经费投入机制、多渠道争取经费来源、加强职业教育经费的管理等方面寻求对策。

职业教育；经费；投入

教育投入是指一个国家或地区根据教育事业发展的需要，投入教育领域中的人力、物力和财力的总和。它不仅包括资金投入，还包括政策、认知、精神和行为等广义的投入。[1]近年来，我国职业教育发展取得了举世瞩目的成绩，截止到2009年，全国中等职业学校发展到14427所，招生规模达到873万人，在校生达到了2179万人；高等职业院校发展到1215所，招生313万人，在校生达到了965万人，占到我国总体教育规模的“半壁江山”。[2]但与发展规模形成鲜明对比的是，长期以来我国职业教育投入不足的情况依然严重，成为影响职业教育健康持续发展的主要因素和制约职业教育资源效益发挥的瓶颈。因此，借鉴和分析发达国家对职业教育投入的经验和成效，采取有效对策，尽快完善我国职业教育投入机制是提升职业教育发展水平和质量的当务之急。

一、近年来我国职业教育投入的现状

（一）近年来我国对职业教育投入的成绩与经验

1.对职业教育日益重视，经费投入总量逐步提升

在国际上，通常用“国家财政性职业教育经费”、“预算内职业教育经费”、“生均预算内事业费”以及“生均预算内公用经费”来反映政府对教育的重视程度与支持程度，以及可支配财力对教育投入的强度。进入新世纪以来，党和国家不断重视和加强职业教育，由表1可以看出，自2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》颁布以来，我国职业教育进入快速发展阶段，国家对职业教育的投入也开始逐步提升，职业教育经费投入总量、国家财政性职业教育经费和预算内职业教育经费逐年递增，有效保障了职业教育的基本建设经费。由表2可见，2000年以来全国中等职业学校生均预算内事业费和生均预算内公用经费每年均有所增加。中等职业学校生均预算内经费从2000年的1349.45元增长至2008年的3811.34元，增幅达182.43%，而生均预算内公用经费从2000年的214.90元增加到2008年的911.71元，增幅达324.25%。

2.围绕提升职业教育质量的专项投入不断增多

表1 2006-2008年各级职业学校经费投入情况（单位：元）

（数据来源:教育部财务司，国家统计局社科司主编.中国教育经费统计年鉴(2003-2008)，中国统计出版社）

表2 2000-2008年全国中等职业学校生均经费及增幅情况（单位：元）

我国政府对职业教育投入加大的另一个表现，就是越来越多的“真金白银”的专项经费投入到职业教育中来。例如，“十一五”期间，中央财政对职业教育投入100亿元，重点用于支持实训基地建设，充实教学设备，资助贫困家庭学生接受职业教育。这其中就包括了多项职业教育专项建设经费。首先是中等职业学校教师队伍建设专项投入。2006年教育部、财政部联合下发了《关于实施中等职业学校教师素质提高计划的意见》，决定“十一五”期间中央财政安排5亿元专项资金，支持中等职业学校教师队伍建设，这超过了改革开放20多年来中央财政用于这项工作的经费总和。其次是示范性高职建设计划的专项投入。2006年11月，教育部、财政部共同组织实施国家示范性高等职业院校建设计划。“十一五”期间，中央财政至少安排20亿元专项资金，重点支持100所国家示范性高等职业院校建设，这是我国历史上首次为高等职业教育工作划拨专项资金。第三是针对中等职业学校学生学费的系列资助项目。国务院决定，“十一五”期间要至少安排40亿元专门用于资助贫困家庭学生接受中等职业教育。2006年8月，8亿元中央专项经费下拨。《关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》和《中等职业教育国家助学金管理暂行办法》两个重要文件，全面勾画了国家要建立的中等职业教育贫困家庭学生助学制度的基本框架，明确了中央专项经费安排的原则、资助对象和标准、工作程序等。与此同时，经国务院同意，从2009年秋季学期开始，对中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费。

（二）我国职业教育投入面临的问题

1.职业教育经费占教育总经费的比重仍然较低。从国际经验来看，世界多数发达国家教育经费支出一般呈现出宝塔型结构，即在分配教育经费时，优先满足初、中等教育发展的资金需求，在此基础上增加对高等教育的投资。但中国目前在初、中等教育尚未普及的情况下，将本来有限的教育经费大量投入在高等教育领域，使得中国高教投资比重偏高，不仅高于发展中国家，而且高于发达国家，造成教育经费错置，基础教育、职业教育投入不足，经费支出结构也与各类教育事业发展规模和目标极不适应，严重阻碍了中国教育事业的发展。由于经费投入长期严重不足，职业教育的缓解就业危机和降低失业率的功能还没有显现出来，而且经费投入的结构不均衡更制约了职业教育的良性发展。以中等职业教育为例，从2001年到2009年，我国中等职业学校招生从400万人扩大到873万人，增加了一倍有余。但从表1的数据来看，中等职业教育预算内经费占全国预算内教育经费的比例却在不断下滑，从2004年的7.4%下降至2008年的6.54%，没有恢复到历史上15%的最高水平。此外，如果与普通高中相比，中职的生均校舍面积、生均图书数量、生均固定资产值也都在明显下降。普通高中生均校舍面积为14.9平方米，中职校生均校舍面积仅为12.5平方米；普通高中的生师比为16.78∶1，而职业高中和普通中专的生师比则分别为23.47：1和31.27：1。[3]中职校舍拥挤、师资不足，尤其是合格的双师型教师更为缺乏。而在高职方面，尽管随着近年来各种项目经费的增加，高职经费投入的比重逐年增加，但是在整个高等教育经费里面，高职只占普通高等教育的20%，这与高职规模占高等教育“半壁江山”的比重明显不符。

2.职业教育经费内部分配失衡，尚缺乏完善的职业教育经费投入保障、管理机制。首先是职业教育经费内部分配失衡。近年来，国家针对职业教育发展中的一些薄弱环节和问题，相继开展了一系列建设项目，如职业教育实训基地建设项目、高等职业教育示范学校建设项目等。这些项目在一定程度上推动了地方发展职业教育的积极性，拉动了地方对职业教育的投入。但从整体上看，国家项目的建设和投入具有阶段性和突击性特点，且只是部分学校和学生受益。以高等职业教育为例，近年来经费投入往往侧重于示范性高职院校，这种“扶优保重”的政策，致使教育投资出现明显的“马太效应”，人为地加大了部分示范校和一般高职院校之间的差距，一定程度上破坏了完整的学校生态系统。其次，职业教育经费缺乏稳定的经费投入保障机制，且经费管理存在问题。近年来，国家颁布了一系列有关增加职业教育投入的法律法规和政策，但落实得不好，公共财政对职业教育的支持不足，预算内教育经费增长缓慢，政府的投入增长大大低于职业教育规模增长，且财政投入地区差异正逐年扩大。职业教育经费使用存在着使用效益较低的问题，并且管理上存在着重分配轻管理、重数量轻效益、重投入轻产出、重硬件建设轻软件建设的现象。

二、世界发达国家对职业教育投入的经验举要

自上个世纪以来，世界发达国家和地区经济快速发展的经验表明，职业教育与培训是提高社会培训、解决失业人口问题和解决各种经济危机的有效途径。因此，世界发达国家都采取各种措施保障对职业教育投入。

（一）通过直接拨款的方式增加职业教育的经费投入

职业教育经费投入，亦指国家财政性职业教育经费（包括各级财政拨款，城乡教育费附加，校办产业减免税等项目的拨款），以及职业学校社会自筹资金（包括学杂费收入，企业对职业培训的支出或补偿，社会集团及公众的集资或赞助，私募资金，以及银行的固定资产质押贷款的筹集）。例如，芬兰政府宣布增加职业培训经费预算，政府将努力为职业培训预留更多的资金，以使更多学生获得培训机会。其目标是让每个完成义务教育的青年人都能继续他们的教育，并能在他们自己选择的教育机构获得理想的学习机会。[4]同样，受经济危机影响，韩国政府2009年的预算主要用于创造岗位和缓解资金枯竭，创造岗位用的相关预算达4.8655万亿韩元（约266亿元人民币），比2008年增加了41%。在创造岗位的相关预算中，增幅最大的领域是“职业教育”，从1106亿韩元（约6亿元人民币）增至4643亿韩元（约25亿元人民币）。[5]

（二）通过硬件设备的投入加强基础能力建设

投入大量资金进行硬件的更新，提升基础能力建设，保障职业教育与培训的顺利进行，同样也是发达国家和地区投入职业教育的重要方面。加拿大安大略省政府宣布，从2008年开始将在3年内为24个职业学院投资6000万加元，支持其购置新书、实验设施及其他相关设备设施。其培训、学院和大学部部长John Milloy表示，为了适应全球经济竞争，今天的学生必须在最现代、最新的设备和软件条件下接受培训，对学生的投资就是对安大略省未来的投资。[6]此外，澳大利亚陆克文政府也宣布加强中等后教育基本设施发展。政府将在今后10年内对大学、职业教育机构基本设施的更新和维护提供110亿澳元的“教育投资拨款”（Education Investment Fund，EIF)。该拨款的重要领域是大学和职业教育机构的基本建设费用支出及其设施、设备的维护和更新。这笔经费没有最高限额，意味着教育机构可以进行更加充分的投资。

（三）通过灵活多样的渠道增加职业学校的经费来源

除了增加政府公共投资外，多渠道扩充职业教育经费来源，提高经费利用效率，增加对学生的经费补助也成为很多国家职业教育政策关注的重点。[7]2008年5月，欧盟职业培训发展中心在希腊萨洛尼卡召开了主题为“职业教育与培训投资策略”的国际会议。会议指出，精心设计的成本分担政策能够提高培训机构的效率，并减轻人们获得培训机会的不平等性。不断变化的劳动力市场需求、企业承担培训经费的大量减少以及努力改善职业教育与培训的投资策略应该置于各成员国职业教育与培训发展的重要议程中。对职业教育与培训投资是全社会的共同责任，包括政府、企业、社会团体、金融机构和个人等。而在德国，职业教育是由社会众多部门参与的多元多层次管理体制，除联邦和州政府外，经济部门、行业协会、联邦劳动局、各类公共部门和教会均是直接参与者。由此，决定了其经费来源的多途径性。在众多教育承担机构中，国家（联邦和州）和企业是主要的经费承担者。其他参与者主要在职业继续教育和转岗或转业培训方面提供部分经费。[8]

（四）通过制定法律、法规来保障职业教育的资金投入

在职业教育较为发达的国家，如德国、英国和法国等国政府都颁布了职业教育经费方面的有关法律，通过制定系列法律、法规的方式保障职业教育的经费运营。德国《联邦劳动促进法》第50条规定，德国联邦劳动局可向各种职业教育机构和设施提供资助或津贴，用于建造和扩建各种跨企业、跨行业的职业教学设施，其目的在于促使各职业教育机构在教学场所和教学设备方面不断适应劳务市场的变化和职业的技术更新。[9]2009年4月24日，法国政府宣布实施一项“青年培训与就业计划”，计划的内容是，政府从2009年4月到2010年6月间，斥资13亿欧元，向50万名法国年轻人提供就业或培训方面的资助，培训的重点放在见习上，那些接收见习生和将实习员工提升为长期合约员工的企业将获得税赋减免及其他奖励，整个援助计划的资金由法国新成立的社会投资基金提供。萨科齐政府希望通过这一计划，到2010年6月可以为32万名法国青年找到见习工作岗位。[10]此外，为了抑制经济危机带来的失业人数的上升，英国政府近期出台了一项“国家实习计划”，向大学毕业生提供带薪实习的机会，这也是英国政府振兴经济的一项重要举措。[11]

三、国际视野下优化我国职业教育投入的对策分析

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）在保障经费投入部分强调：教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，是教育事业的物质基础，是公共财政的重要职能。《纲要》在强调“加大教育投入”、“完善投入机制”、“加强经费管理”的同时，还特别提出“实行政府、行业和企业及其他社会力量等多渠道依法筹集经费投入的机制”。因此，我们必须结合世界发达国家对职业教育投入的有效经验，进一步优化我国职业教育的投入机制。

（一）加大教育经费投入，增加职业教育所占配额

首先，不断增加教育经费总体投入，提升教育投入在国民生产总值所占比例。政府教育投入占国民生产总值（GDP）比例，往往是衡量一个国家政府支持教育努力程度的重要指标。根据世界银行测算，教育经费占国民生产总值的比例2000年全世界平均为4.4%,其中高收入国家平均为5.3%，中等收入国家平均为4.5%，低收入国家平均为2.8%。[12]《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出到2012年教育经费将达到GDP的4%，这将成为体现教育优先发展的重要指标。这就要求政府今后一段时间内加大教育投入，在各级财政预算中，中央和地方各级财政教育支出增长幅度都要明显高于财政经常性支出的幅度。其次，合理分配教育经费，适当对职业教育经费投入有所侧重，保障当前职业教育由于规模发展到内涵建设过程中的基本经费建设。尤其是加大对中等职业教育的资金投入，提高中等职业教育经费在国民收入和财政支出中的比重，使扩招的速度和教育经费增长的速度相协调，达到法律规定的“三个增长”的要求。强化各地政府发展中等职业教育的责任，借鉴义务教育经费保障机制的做法，逐步建立中等职业教育经费保障机制，使中等职业教育能够获得稳定的经费来源，为以后普及高中阶段教育做好准备。

（二）以生均经费为标准，完善职业教育投入机制

实践证明，由于生产实习过程中大量原材料的消耗，加上特殊的实习、训练场地，高昂的设备，以及较低的生师比，因此职业教育往往需要比普通教育更高的投入。[13]根据世界银行一项研究表明，发展中国家职业技术学校生均成本通常比普通中学要高153%。[14]因此，以生均经费指数取代专项投入拨款作为衡量国家职业教育投入指标应当更为合理。所谓生均经费指数，即各级教育生均经费占人均GDP的比例，它可以衡量各国教育经费的充分性和合理性，它是反映教育投入的一个重要指标，[15]能够更加准确地反映国家对某类教育投入程度。在此，笔者认为今后的职业教育投入应当尽量改变以往的以专项投入这种容易导致失衡的投入方式，变为均衡的以生均经费为投入标准的拨付方式。对此，国务院应当首先组织财政部和教育部等有关部委，提出制定职业院校生均经费标准的制定原则，规定生均经费标准的构成内容，并根据我国东部、中部、西部地区经济社会发展水平和专业教学成本差异，规定各区域、各专业大类生均经费最低控制标准，以此作为各省市区制订本地区职业院校生均经费标准的指导意见。同时，各地政府要依照标准，足额拨付经费，保证生均经费和生均公用经费稳定增长，改善职业学校的办学条件，加强职业学校的基础能力建设，为职业院校今后的可持续发展创造条件。

（三）加强经费管理，提高职业教育经费投入效益

首先，要从制度上保证对职业教育的投入，调整目前教育发展中存在的某些错位现象。有必要在国家相应教育发展规划中对职业教育认真研究，从制度上保证对职业教育的投入。另外，应建立职业教育和职业培训的统一、协调管理机制；同时应重视加强职业教育服务体系建设。只有发挥好中央财政投入的主体引导作用，才能督促各地方政府加大职业教育基础设施建设的经费投入。其次，深化职业教育改革，提高经费使用效益。在进一步加大职业教育投入的同时，还应该看到，不少学校和教育机构臃肿，冗员较多，学校规模过小，布局布点不尽合理，学校的专业重复设置，实验室重复建设，设备重复购置，教学科研设施利用率不高，因此，教育经费的使用效益有待进一步提高。今后，各级教育部门必须采取各种措施深化教育改革，完善管理制度，精简机构和冗员，提高经费使用效益。第三，加强对职业教育经费的审计与监督，各级财政部门应该公布每一财政年度职业教育经费的构成及细节，如中央政府、地方政府和其他财源分别拨付多少钱，拨到哪个部门，该部门如何分配这些钱，最终用到哪里等，并且要求每个使用或分配教育经费的机构都要逐级公布，使有限的、来之不易的教育经费发挥更大的效益。

（四）拓宽投入渠道，健全公共财政投入机制

从国际经验来看，对职业教育的投入，仅仅依靠国家和政府的投入是远远不够的，应当进一步拓宽投入的渠道。世界职业教育发达国家经费来源大致分为两个部分：一是由纳税人纳税形成的公共财政经费；二是由企业、社会捐赠投资，家庭个人交纳学费，学校服务性收入所形成的多渠道教育投入。[16]具体到我国，应当从如下几个渠道加大职业教育投入：一是政府财政投入，包括国家财政性投入和各级地方政府征收的用于教育的税费所形成的地方财政拨款。这些政府财政经费主要是用于职业教育的事业费和基本建设投资。二是社会力量投入，包括:（1）社会团体和个人投资办学以及企业或行业对职业教育的投资，通过委托培养的方式使企业或行业交付一定的人才培养成本。（2）社会团体、海外侨胞、港澳同胞及国际友好人士或组织的捐赠。三是个人投入。这里的个人投入指受教育者的个人投入。职业教育属于公共产品中的准公共产品，按照“谁受益谁负担”的公平原则，国家、社会和受教育者都应承担教育投入的责任，受教育者作为职业教育的受益者，分担职业教育经费成本是必然的。四是校办企业，包括职业学校的校办工厂、科技服务创收以及通过校企合作获取企业各种形式的支持等。

总之，现阶段我国职业教育投入状况并不十分乐观，职业教育经费短缺及引发的系列问题有待解决。加大职业教育投入，完善职业教育经费投入机制，多渠道争取经费来源，加强职业教育经费的管理，不仅能够在一定程度上缓和职业教育经费紧张的状况，而且有利于职业院校的改革与发展，使职业教育能够更好地满足我国社会主义市场经济建设的需要。

[1]胡弼成，王莎.论教育投入的结构及基本特征[J].黑龙江高教研究，2006（10）：4-7.

[2]黄尧.中国职业教育发展将更加关注的若干问题[J].职业技术教育,2010（22）：11-14.

[3]教育部.2008年教育统计数据.www.moe.edu.cn.

[4]本刊编辑部.芬兰、美国、南非、澳大利亚、新西兰五国加强对教育与培训投资[J].职业技术教育,2009(24):13.

[5]本刊编辑部.韩国大幅增加职业教育投入[J].职业技术教育,2009(9):12.

[6]本刊编辑部.职教发达国家掀起职业教育与培训投资热[J].职业技术教育,2008(15):14.

[7]Keith Drake,Jean-Fran?ois Germe.Financing continuing training:what are the lessons from internationalcomparison?[R].Published by:CEDEFOP–European Centre for the DevelopmentofVocational Training,1994:32.

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[10]本刊编辑部.法国将斥13亿欧元实施青年培训与就业计划[J].职业技术教育,2009（15）：12.

[11]本刊编辑部.英国出台“国家实习计划”帮助学生提升就业技能[J].职业技术教育,2009（15）：12.

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[15]转型期中国重大教育政策案例研究课题组.缩小差距：中国教育政策的重大问题[M].北京：人民教育出版社，2005：118.

[16]Winfried Heidemann.A European Comparison of Financing Arrangements for Vocational Training[J].published in:Joachim Münch(Hrsg.)(1996):?konomie betrieblicher Bildungsarbeit(The economics of on-the-job training work),Berlin:5.

责任编辑 韩云鹏

G710

A

1001－7518（2011）04－0004－05

刘晓（1982-），男，山东淄博人，浙江工业大学教育科学与技术学院讲师，华东师范大学职业教育与成人教育研究所博士研究生，主要研究方向为高等职业教育、职业教育基本理论；石伟平（1957-），男，上海人，华东师范大学职业教育与成人教育研究所所长，博士，教授，博士生导师，主要研究方向为高等职业教育、比较职业教育。

2010年国家社科基金一般项目“职业教育国家制度与国家政策比较研究”（项目编号：BJA100091）阶段性成果，主持人：石伟平；上海市重点学科“职业技术教育学”建设项目阶段性成果（项目编号：79003009），主持人：石伟平。