住房公积金风险分析与管理对策

○ 谭臻 刘岩

住房公积金风险分析与管理对策

○ 谭臻 刘岩

住房公积金运营风险的控制和管理，是公积金行业过去、现在乃至将来所面对的重要现实问题。只要进行经营活动，就会有风险存在，特别是从事资金的经营和管理活动，出现风险的几率会更大。美国花旗银行主席沃尔特·威斯顿有一句名言：“事实上银行家从事的是管理风险的行业，简单地说，这就是银行业。”住房公积金运营和管理，从归集角度看带有政策性，从运用、核算、管理角度讲就是一种金融活动。无论是公积金的提取、核算、委托贷款等前台操作业务，还是合同、信用、法规及代办机构等，每个环节都存在着风险。如果不能有效控制风险，将会给上亿职工缴存的数万亿住房公积金造成损失。因此，研究、预防、控制、管理住房公积金风险是当前的迫切需要，对确保住房公积金的安全运营、科学发展和保障职工利益具有重要意义。

一、住房公积金风险分类及表现形式

1、信用风险

信用风险是指因交易对手可能无法履行责任而遭受损失的风险。住房公积金信用风险主要存在三种情况：（1）骗提公积金，即住房公积金缴存人伪造购房材料、贷款材料骗取本人公积金，或伪造证件、假冒他人骗领他人住房公积金；（2）借款人有套取贷款、假手续借款、恶意不还款等；（3）开发商承诺担保最终无法履行等。

2、市场风险

市场风险是指房地产市场价格起伏及国家房地产政策、利率等方面的调整，给公积金行业带来的风险，主要包括：（1）市场价格风险。房地产价格受供求关系、经济形势影响出现大幅度下跌，将导致贷款抵押物贬值，造成住房公积金贷款风险。（2）流动性风险。主要是指公积金管理中心贷款发放过大、公积金提取也随之增大，从而导致的资金头寸紧张，发放的个人住房贷款债权流动性差等产生的风险。（3）政策性风险。主要是指由于受到国家宏观调控对房地产市场和信贷政策、货币政策、利率政策等金融政策的调整，给公积金行业带来的风险。

图1 住房公积金风险分类

图2 全国历年公积金归集、提取和余额增长示图

3、操作性风险

操作性风险是指因不完善或有问题的内部程序、人员及系统或外部事件而造成损失的风险。近几年，公积金行业出现的案件均与操作性风险有关系。主要包括：（1）委托代办风险。由于公积金管理中心不具备金融职能，办理存款、贷款及结算业务等均委托银行代办，时常发生滞留、转移、挪用公积金的情况，给住房公积金造成无法估量的损失。（2）内部管理风险。主要是指中心内部制度不健全、或有制度但执行不到位，为违规提取、贷款和违法犯罪有可乘机会，导致中心蒙受损失的风险。（3）结算风险。是指办理公积金缴存、提取及贷款发放回收等资金核算环节，以及办理公积金划转、资料变更等前台业务（包括来自代办银行方面），由于没有按照规定或操作不当造成的风险。（4）信息系统风险。主要表现为技术软件、硬件可靠性不强而发生的系统风险。（5）员工风险。是指由于员工业务素质、职业道德等方面因素，导致在业务办理过程中没有严格履行业务规定、审批程序而产生的风险。（6）合作伙伴风险。是指合作伙伴不合作或产生纠纷而导致的风险。（7）合同风险。是指中心委托证券公司购买国债，与证券公司签订《国债代购协议》合同而带来的风险。

二、住房公积金行业风险管理现状

（一）住房公积金业务的发展状况

全国现有公积金管理中心343家，截至2010年10月末，全国住房公积金缴存职工达10,231.51万人，公积金缴存总额为31,170亿元，缴存余额达17,107亿元；累计发放住房公积金个人贷款1,330.6万笔，发放金额17,762亿元，个人贷款余额达10,402亿元。图2和图3显示了全国公积金业务增长的情况。从近年来的统计数据看，公积金归集余额以平均每年40%的速度增长，个人贷款余额平均每年增长50%，发展速度远远快于银行业。注：图中反映的2010年数据为预测数。

（二）住房公积金行业风险管理和监管现状

住房和城乡建设部住房公积金监管司是住房公积金的监督管理部门，即负责制定住房公积金缴存、使用、管理和监督制度、拟定公积金政策和发展规划并组织实施，又负责监督全国住房公积金和其他住房资金管理、使用和安全等；下设三个处室，现有编制9人；各省建设厅下设住房公积金监管处，编制基本均为3-5人，部省两级专职监管人员不足100人，尚有20个省（自治区）没有设立独立监管机构。如此薄弱的监管体系和监管队伍，要监管全国343家社区中心、上万亿的资金运营、约3万从业人员的经营活动是不现实的。仅负责日常的业务工作及政策的制定指导等已经是非常不易，行业的风险管理和监督控制根本力所难及。全国现有的城市中心，由于没有行业法规文件可以遵循，内部机构设置不尽相同，大部分中心从成立初就没有内部稽核部门的编制；一部分中心内部至今也没有设立独立的监管部门，缺乏自我制约机制。

（三）存在的主要问题

目前，公积金行业的资金规模相当于资产总规模排名前十位的招商银行，远高于非银行金融机构和小规模股份制银行。长期以来，如此大规模的资金一直由事业单位以行政化手段管理，在安全性、流动性、保值增值及管理运营等方面存在着诸多问题，尤其是住房公积金行业由于监督管理体系、风险管理制度的不健全，仅靠各地中心主任及领导班子成员的工作责任心、对事业的责任感，靠干部员工的道德品行、法制观念来控制资金运作风险。

与国内外银行业风险管理相比，公积金行业存在的主要问题是：（1）公积金宏观监管体系薄弱，监管法规制度不健全。监管的机构不健全，监管队伍严重不足，公积金决策、监督、约束和激励等法规制度缺乏。（2）公积金管理中心尚未建立科学有效风险管理机制。缺少科学、有效的控制风险的组织结构；在决策层、业务操作层、支持保障层和监督层等各个层面尚未形成有效制衡，风险管理基本属于初级阶段。（3）全员风险管理意识比较薄弱。缺少风险管理文化建设和全员风险管理意识教育培训，部分中心领导及业务人员对风险的管理认识严重不足。（4）内部稽核和内部控制体系尚不健全。多数中心尚未设立独立的内部稽核审计部门，尚未建立有效的内部控制管理体制，内部控制核心的五个方面：内控环境、风险评估、控制活动、信息和沟通、监督等在中心目前的管理体制中难以执行到位。（5）尚未建立现代风险管理工具体系。对业务数据掌握不完备，缺乏信息化系统，对交易系统基本无法控制，缺少内部评级系统、风险监控系统、覆盖各种业务的全面风险管理评价体系。（6）绩效和风险管理激励机制尚属空白。

（四）启示

与国内外银行业风险管理模式相比，对公积金行业的启示是：（1）公司治理结构是确保银行的风险管理、有效控制的基础平台。公司治理是现代企业制度中最重要的组织架构。股份制商业银行公司治理结构规范了银行应建立股东大会、董事会、监事会、高级管理层等机构为主体的组织架构和保证各机构独力运作、有效制衡的监督约束体制。这是确保各项风险控制措施是否有效发挥的基础平台。有了这个基础，才能谈得上真正意义的风险管理、风险控制，确保银行经营高效运营。（2）公积金行业是以事业单位的行政手段管理公积金的存款、贷款及结算业务，即以行政职能管理金融业务，从制度定位上就缺少风险管理及监管；由于没有金融功能，公积金业务只能依附委托银行及代办机构，使得公积金业务的风险管理、控制环节错综复杂，风险隐患较多。（3）研究住房公积金行业风险防范与监管，首先应明确住房公积金的管理体制、营运模式以及机构的定位，两者是相对应的。在现行事业单位的定位下，只能采用行政手段监管；在现行的委托代办体制下，任何有效的监管方法、手段都是无法监管到位的。所以，加强住房公积金的风险防范、风险监管，必须改革创新住房公积金的管理体制和运营模式，以顺应经济社会发展和住房公积金事业发展的需要。

三、住房公积金风险防范与监管对策

（一）住房公积金制度新的定位设想

住房公积金制度建立之初定位是服务于住房制度改革，建立长期稳定的住房资金来源，解决城镇住房建设资金短缺、居民住房消费能力不足的问题，推进住房制度从实物福利分配向货币化分配转换，逐步建立住房市场化机制。经过近20年的发展和努力，我国新旧住房分配体制转换已经完成，市场化机制已经确立，标志着住房公积金制度初期目标任务业已基本完成，在这一转换过程中，住房公积金发挥了重大的作用。然而，随着我国经济社会快速发展和城市化进程不断加快，住房保障已成为中央和地方政府关注的主要社会问题，而资金短缺一直是制约住房保障建设的关键因素，单凭财政性资金，是杯水车薪，而商业信贷资金受资本逐利驱动，不可能投放到不赚钱或微利的住房保障领域，这也正为住房公积金发挥政策性作用提供了有利时机。

据测算，到“十二五”期末，全国住房公积金归集总额将达到6.68万亿元，归集余额达到3.5万亿元，比目前国内排行第五位的交通银行资产总量还要大。如果把如此庞大、稳定的低成本的资金，通过灵活的信贷政策和差别利率政策，为社会中低收入群体解决住房资金问题提供多方位支持，将对我国的住房保障建设起到重大的推进作用。作者认为，这就是住房公积金制度现在和今后一定时期内的新定位。

长期以来，如此大规模的资金一直由事业单位以行政化手段管理，在安全性、公平性、流动性、保值增值及管理运营效率、监管等方面存在着诸多无法解决的问题，究其原因大多应归属制度和体制所固有的问题，也是住房公积金管理者后天所无法改变的。这既不符合资金运营与管理的内在要求，也严重阻碍了行业的生存与发展。如若提升住房公积金在住房保障上的作用，就必须遵循资金运作的客观规律，对现行的管理体制和运营模式进行改革，保留其政策性特色，赋予管理机构相应的金融职能，实行完全的独立运作与管理，推动管理机构从行政化向企业化转变；同时建立行业融资平台，并与人民银行资金市场相连接，拓宽融资渠道，提高资金的使用效率；建立健全与之相适应的独立的监管体系，方能确保住房公积金的高效、安全运营。

（二）建立住房公积金统一监管架构体系

建立全国统一的住房公积金决策监管架构体系，从国家宏观层面上设立全国住房公积金决策管理委员会，其下设立“国家住房公积金监管局”，在各省设立住房公积金监管分局，监管分局是监管总局的直属机构，行政、人事实行自上而下的垂直管理，配备与业务发展相适应的监管队伍，全面负责对全国住房公积金政策、业务、法规、高管人员等进行直接监管。

（三）健全完善住房公积金行业风险管理制度体系

当前，迫切需要制定“住房公积金行业监督管理法”，通过立法，规范住房公积金监督管理行为，防范和化解公积金行业风险。建立健全“住房公积金行业行政许可事项” 、“住房公积金高级管理人员任职资格许可” 、“风险责任追究”、“风险管理激励机制”等规章制度，明确各级职责和权限，提高风险管理意识。同时，借鉴银行公司治理结构的理念，规范社区中心内部机构设置，使其更加科学、规范，有效防范风险。

（四）住房公积金管理中心建立风险管理自我约束机制

1、建立科学、有效的风险管理组织体系。决策层、业务操作层、支持保障层、监督管理层相互制约，各机构或部门独立运作、相互制衡，实现三道防线的风险管理。建立中心首席风险官制度，协助中心负责人主抓风险管理等。

2、建立内部控制管理机制。根据公积金业务特点，建立内部控制管理制度及评价标准，制定业务控制操作流程、风险控制点；对重要风险岗位实行必要的分离政策。定期开展内部控制执行情况的稽核评价，并将评价结果纳入绩效考核分配。

3、建立内部稽核审计部门，赋予其独立监督职能。明确稽核部门的职责定位，制定稽核审计作业流程，建立稽核审计报告垂直路径，稽核报告直接上报中心主任。开展专项业务稽核、重要岗位经济责任审计、内部控制审计稽核评价等，查找中心内部制度、体制方面存在的风险隐患和漏洞。

（五）建立计算机风险管理系统

全国住房公积金总量将不断壮大

公积金风险管理计算机系统设置三个层面：（1）属于交易和操作的风险管理层面（前台业务）。如贷款发放金额系统最高额的限制、公积金卡使用可作为办理各种业务时有效身份的识别，均可有效控制操作风险；（2）风险应用的层面。通过把第一层面各种数据、信息进行加工、处理、分析，来形成对公积金信用风险、市场风险和操作风险管理具体的应用，如贷款风险预警系统等；（3）更高层面。通过在第二个层面各种数据的分析、评估，形成风险管理的报告，掌握各种风险的苗头和变化趋势，以便于中心管理层采取有效的管理措施。

（六）营造住房公积金行业风险管理文化

提高公积金风险意识和加强风险文化建设是风险管理的根本。因此，应加强公积金行业全体员工的职业道德教育，强化中高级管理人员尤其是中心主任的风险管理意识和风险控制能力，正确认识公积金业务发展和风险管理的辨证关系，切忌忽视风险的新业务开发和操作。风险管理人员要在研究市场、研究业务的过程中研究风险及风险管理，树立为更好地促进发展的风险管理理念。通过各种途径和方式，培育与业务发展相协调、相促进的公积金行业的风险管理文化。

随着时间的推移，全国住房公积金总量将不断壮大，若继续保持公积金行业现有事业单位定性、现有行政手段、现有行业功能、现有监管机构、监管人员、监管模式和手段，在国内及国际金融和房地产业跌宕起伏的多变环境中，不可能不出现风险。一旦出现风险就将是系统风险，且风险将无法控制，最终结果使成千上亿职工的住房公积金面临损失。如何监管好住房公积金的风险，不仅应引起公积金行业的各级监管领导、中心主任、从业人员的深思，也是公积金人不可推卸的历史使命！（本文作者系大连市住房公积金管理中心主任、教授研究员级高级会计师、经济学博士；大连市住房公积金管理中心稽核处处长）■