2010年房地产三波紧缩政策成史上最严厉调控

○ 杨红旭 张秀琴

2010年房地产三波紧缩政策成史上最严厉调控

○ 杨红旭 张秀琴

2010年我国房地产调控呈现“三波”推进形态。第一波为以“国十一条”为代表的紧缩型调控，第二波为以“国十条”为代表的打压型调控，第三波为以“9.29”新政为代表的管制型调控。三波政策，严厉程度不断升级，共同组成了这轮堪称史上最严厉的宏观调控。

从政策出台的机制分析，1月10日，国务院办公厅出台的“国十一条”主要是进一步细化去年12月14日的“国四条”，但与“国四条”“有保有压”相比，“国十一条”明显着重强调“压”的一面，成为我国新一轮房地产紧缩政策的起点。“国十一条”后，我国房贷政策已退回到2008年“131号文”出台之前，也即2007年12月“二套房贷政策”的“补丁文件”出台后的严格程度：所有二套及以上都严格化，且以家庭为界定标准。

4月17日，国务院发布“国十条” ，提出“坚决遏制部分城市房价过快上涨”，政策严厉程度再次升级。“国十条”不仅重申了建立考核问责机制、增加住房有效供给、加快安居工程建设等问题，更进一步紧缩政策，提出了“二套房贷首付不低于50%”、“限制外地人购房”、“推进房产税试点”等从未有过的严厉措施。

9月29日，多部委新政出台。以巩固楼市调控成果为目的，“国十条”中“30%首付款”、“停发第三套及以上住房贷款”、“停发无证明非本地居民住房贷款”等政策被进一步强化，并推广至全国。同时新政还要求“房价过高、上涨过快、供应紧张的城市，要在一定时间内限定居民家庭购房套数”，掀起了我国房地产宏观调控的又一高潮，其严厉程度堪称史上之最。在接连三波的调控下，我国部分城市房价过快上涨势头得到了一定的抑制。

我国部分城市房价过快上涨势头得到了一定的抑制

信贷政策

政策一：1月10日，国务院办公厅出台“国十一条”，要求严格二套房贷款管理，同时对二套房不再区分改善型和非改善型，一概执行40%以上首付；要求央行及银监会加大对金融机构房地产贷款业务的监督管理和窗口指导。

政策二：4月11日，银监会指出，银行业金融机构要增加风险意识，不对投机投资购房贷款，如无法判断，则应大幅度提高贷款首付比例和利率水平。

政策三：4月14日，国务院常务会议发布“新国四条”，进一步紧缩信贷，提出对购买首套自住房且套型建筑面积在90平方米以上的家庭，贷款首付款比例不得低于30%；对贷款购买第二套住房的家庭，贷款首付款比例不得低于50%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍；对贷款购买第三套及以上住房的，要大幅度提高首付款比例和利率水平。

政策四：4月17日，国务院出台“新国十条”，除重申“新国四条”中相关信贷政策外，新政还提出商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张地区，商业银行可根据风险状况，暂停发放购买第三套及以上住房贷款；对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放住房贷款。

政策五：6月4日，住建部、央行、银监会联合发布《关于规范商业性个人住房贷款中第二套住房认定标准的通知》，明确各地商业性个人住房贷款中居民家庭住房套数，应依据拟购房家庭成员名下，包括借款人、配偶及未成年子女，实际拥有成套住房数量进行认定。

政策六：9月29日，多部委出台巩固楼市调控成果措施。其中，央行、银监会决定，将原针对商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张地区的停贷政策扩大至全国，并不再给予各商业银行选择权；将贷款购买商品住房首付款比例全面调整到30%及以上，并要求严格执行二套房贷政策，禁止消费性贷款用于购买住房。同时央行、银监会还要求，继续支持房地产开发企业承担中低价位、中小套型商品住房项目和参与保障性安居工程的贷款需求，对有土地闲置、改变土地用途和性质、拖延开竣工时间、捂盘惜售等违法违规行为的房地产开发企业，各商业银行则要停止对其发放新开发项目贷款和贷款展期。

政策七：11月3日，住建部、财政部、央行、银监会联合印发《关于规范住房公积金个人住房贷款政策有关问题的通知》，强调第二套住房公积金个人住房贷款的发放对象，仅限于现有人均住房建筑面积低于当地平均水平的缴存职工家庭，利率不得低于同期首套住房公积金个人住房贷款利率的1.1倍，首付款比例不得低于50%，并停止向购买第三套及以上住房的缴存职工家庭发放住房公积金个人住房贷款。

政策评析：信贷政策是我国房地产调控政策的重要组成部分，今年该类政策更是成为我国房地产调控的主线。其中，又以个人住房贷款政策为主。政策一至七，充分显现了年初以来我国房地产调控政策的步步紧缩。信贷政策明显细化也更加严格，中央通过抑制投资投机遏制房价过快上涨的意图清晰可见。

与以往的个人房贷政策相比，今年政策有六大特点：首次将信贷差别扩大化，即由“首套、二套及以上”两个等级变为“首套、二套、三套及以上”三个等级；首次将二套房贷首付比例提升至50%；首次明确二套房需认房认贷认调查；首次提出暂停三套及以上住房的房贷；首次提出对没有1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停贷款；首次提出公积金贷款利率差别化，限定第二套住房公积金个人住房贷款发放对象。

从政策效果来看，根据国家统计局数据，在信贷政策紧缩下我国个人按揭贷款增长速度明显放缓，2010年2月以来我国年初累计个人按揭贷款同比增幅快速回落，由1-2月的168.1%降至了1-11月的13.2%。而由于“二套房”不再区分改善型与非改善型，本轮调控中我国改善型住房消费明显被误伤。

在企业信贷方面，政策六提出“一支持”、“一停止”，分别对应安居工程和土地闲置、改变土地用途和性质等违法违规行为，为推进安居工程建设、打击房地产违法违规提供了信贷政策支持，有利于该类工作的推进。然而，今年1-11月开发企业资金来源中的国内开发贷款，却同比增长25%，说明信贷投放量依然很大。

土地政策

政策一：3月10日，国土部出台《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》，提出了包含严格规范商品房用地出让行为、实施住房用地开发利用申报制度、结合出让合同清理制定专项检查方案在内的19条土地调控政策，全方位加强土地监管。通知明确，要合理确定住房用地供应总量和结构，确保保障性住房、棚户改造和自住性中小套型商品房建房用地，不低于住房建设用地供应总量的70%，严格控制大套型住房建设用地，严禁向别墅供地；企业竞买保证金不得低于出让最低价的20%。

政策二：4月17日，“国十条”第五条明确，房价上涨过快的城市，要增加居住用地供应总量；要依法加快处置闲置房地产用地，对收回的闲置土地，要优先安排用于普通住房建设；在坚持和完善土地招拍挂制度的同时，探索“综合评标”、“一次竞价”、“双向竞价”等出让方式，抑制居住用地出让价格非理性上涨。此外，第六条再次强调“三类用地”占比不得低于70%，并明确要求优先供应。

政策三：6月26日，国土部发布《关于进一步做好征地管理工作的通知》，要求通过多种措施来推进征地补偿新标准实施，确保补偿费落实到位，进一步改进和完善征地管理工作。通知对安置补偿费落实工作做了创新规定，如“在用地预审时将征地补偿费足额列入项目概算”、“鼓励推行征地补偿款预存制度”、“征地补偿费直接给到农民个人”等。

政策四：9月8日，国土部、住建部下发《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》，要求贯彻落实“国十条”确定的工作任务。在细化“国十条”相关规定的基础上，通知明确提出因企业原因造成土地闲置一年以上的，禁止竞买人及其控股股东参加土地竞买活动；住宅用地的容积率指标必须大于1；土地交付之日起一年内开工建设，自开工之日起三年内竣工等措施。

政策五：12月19日，国土部下发《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》，从增强责任感、敏锐性，明确对违反政策规定行为的处置方式等角度，提出了增强现有政策执行力度的四项措施。通知明确，对招拍挂出让中溢价率超过50%、成交总价或单价创历史新高的地块要实行上报制，同时在2011年1月中旬前，省(区、市)国土资源主管部门还须将因政府原因闲置土地尚未完成整改处置的市县和具体地块信息、闲置原因向社会公告。

政策评析：土地政策是影响房地产市场发展最重要的政策之一。总体来看，今年我国土地调控政策主要可以分为以下四个方面：

一是，调整土地供应结构，上述政策一、二、四、五均有涉及，其目的在于增加普通住房供应。其中，“三类用地”占比不得低于70%的规定，相当于从源头上重申“70/90”政策，政策五出台有利于提高年底这一规定的执行力度。

二是，加强土地监管，政策一、二、四、五亦均有涉及，其主要措施为加大土地闲置查处力度，设立开竣工申报制度，严格开竣工时间等。从政策出台机制来看，上述政策一可以说是对“国十一条”的细化，政策四则是对“国十条”的细化，其目的均为增加住房有效供给，进而遏制房价过快上涨。当前调整土地供应结构和加强土地监管已经成为了我国土地调控的常态。

三是，完善土地出让制度，如政策二。2009年以来，在“地王”频出的情况下，国土部和部分城市就曾尝试调整土地出让方式，主要是采用评标方式，减少拍卖所占比重。其中，上海走在全国前列，频频使用综合评标、预申请、一次竞价等出让方式。政策二的出台，可以说是对该类尝试的肯定及推广。

四是，加强征地管理，如政策三。该政策可以说是继2004年《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》之后，国土部针对征地管理出台的最为全面的一个文件。与2004年的指导意见相比，政策三在安置补偿、征地程序方面均有所突破，对强化征地管理有积极意义。

从政策效果来看，尽管政策频出，但今年土地调控效果并不理想。从供应总量上看，今年前11个月土地供应总量再创新高，全国房地产用地供应12.82万公顷，同比增加47.8%，其中住宅用地供应9.56万公顷，同比增加50.6%。供应大幅增加，值得肯定，然而与年初制定的规划是全年供应居住用地18.5万公顷相比，1-11月我国居住用地供应量仅达全年目标的52%，完成率偏低。

从供应结构上看，今年前11个月保障性住房用地供应1.34万公顷，同比增加43.5%，占住宅用地比例达14%。供应同比显著增长，取得一定成绩。但1-11月我国保障性住房用地供应面积同比增加43.5%，低于住宅用地50.6%的增长幅度；另外，保障性住房用地比例占住宅用地比例达14%，明显偏低，说明部分地方政府在“保障房、棚改房、中小套型普通住房用地供应须占70%”方面执行得不到位。

从土地价格上看，根据国家统计局数据整理，1-11月我国开发企业土地购置成交均价同比上涨34%，远高于同期新建商品房成交均价7%的涨幅，土地价格上涨仍然偏快。地价高涨，今年以来地王依然频现，非常不利于稳定房价。

从土地违法违规行为查处情况看，今年以来查处力度明显增大。8月19日，国土部房地产用地专项整治工作新闻通气会公布的数据显示， 3月至7月，国土部在全国范围内集中开展房地产用地专项整治，截至5月底，全国共上报房地产违法违规用地宗数3070宗，其中闲置土地宗数2815宗，面积16.95万亩。其中闲置5年以下的占闲置土地总数的48%，闲置5年以上占31%。但是查处率偏低，全国已开展查处的各类房地产违法违规用地共计2208宗，但已查处结案仅826宗，面积约4万亩，只占已公布的16.95万亩的约24%。国土部要求各地务必于10月底前基本完成查处任务，不知进展如何。6月，国土部曾拟定了一个1457宗闲置用地 “黑名单”，并提交给商业银行，作为向开发企业发放贷款的参考资料。12月，国土部依照2008年出台的《违反土地管理规定行为处分办法》，约谈、并可能问责12个县市政府的一把手。就形式而言有所进步，但值得注意的是这12个市县均是不起眼的三、四线城市，查处力度与公众期待差距较大。

税收政策

政策一：3月9日，财政部、国税总局进一步明确首次购买普通住房契税优惠政策，提出对两个或两个以上个人共同购买普通住房，其中有人有购房记录的，该套房产的共同购买人均不适用首次购买普通住房的契税优惠政策。

政策二： 5月19日，国税总局发布《关于土地增值税清算有关问题的通知》，明确了土地增值税清算过程中的若干计税问题。6月3日，《关于加强土地增值税征管工作的通知》出台，通知明确要求各地须对目前的预征税率进行调整，并加强土地增值税的清算管理工作。除保障性住房外，东部地区预征税率不得低于2%，中部和东北地区不得低于1.5%，西部地区不得低于1%。核定征收率原则上不得低于5%。9月29日，多部委新政再次提及土地增值税，明确要重点对定价明显超过周边房价水平的房地产开发项目进行土地增值税的清算和稽查。

与今年出台的其他税收政策不同，房产税改革的启动是完善我国房地产税制的必经之路，其对我国房地产业发展具有长远影响。但由于房产税何时征收、怎样征收尚未确定，当前单纯地启动改革对市场并未造成实质性影响。

政策三：5月31日，《国务院批转发展改革委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》下发，通知明确提出要深化财税体制改革，逐步推进房产税改革。9月29日，多部委新政再次提及房产税，明确要“加快推进房产税改革试点工作，并逐步扩大到全国”。

政策四：9月29日，财政部、国税总局、住建部联合发布《关于调整房地产交易环节契税个人所得税优惠政策的通知》，明确对个人购买普通住房，且该住房属于家庭唯一住房的，减半征收契税；对个人购买90平方米及以下普通住房，且属于家庭唯一住房的，按1%税率征收契税；对出售自有住房并在1年内重新购房的纳税人不再减免个人所得税。

政策评析：税收是房地产宏观调控的重要工具之一。2005年至今，我国基本走过了提高税负稳定房价、降低税负应对危机、再次提高税负遏制房价过快上涨的一个轮回。围绕“遏制部分城市房价过快上涨”的调控目标，今年我国房地产税收政策总体趋紧。调控措施既有涉及交易环节的税种，如：政策一、政策四所提及的契税，政策二所提及的土地增值税，也有涉及持有环节的税种，如政策三所提及的房产税。其中，房产税的提出，可以说是今年我国房地产税收政策的一大亮点。

从具体调控措施来看，政策一、四基本为对先前优惠政策的紧缩性调整，其目的在于抑制需求，调整后改善型购房将难以享受契税优惠。政策二为对土地增值税的从严征收，其中房价高、上涨快的东部省份清算力度明显大于中西部省份，定价明显超过周边房价水平的房地产开发项目清算力度明显大于其他项目，其抑制高房价目的明显，但开发商存在转嫁税负的可能性，因此对市场影响尚不明晰。政策三则为房产税改革的启动，这是房产税首次出现在发改委的年度工作计划中，充分证明国家层面确实在积极推动房产税改革。与今年出台的其他税收政策不同，房产税改革的启动是完善我国房地产税制的必经之路，其对我国房地产业发展具有长远影响。但由于房产税何时征收、怎样征收尚未确定，当前单纯地启动改革对市场并未造成实质性影响。

住房政策

政策一：1月10日，国务院办公厅出台“国十一条”，提出要适当提高对中西部地区廉租住房建设的补助标准，改进和完善中央补助资金的下达方式，调动地方积极性，确保资金使用效果。

政策二：4月17日，“国十条”第三条提出，地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数；9月29日，多部委新政再次强调限购，明确房价过高、上涨过快城市必须限定家庭购房套数。

政策三：4月22日、5月4日，住建部分别下发《关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》和《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》，要求各相关部门加强对经济适用住房和廉租住房的建设与管理。

政策四：6月8日，住建部等七部委联合制定《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，正式将“公共租赁住房”纳入我国住房保障政策体系中。同时明确要求，各地区要制定公共租赁住房发展规划和年度计划，并纳入2010-2012年保障性住房建设规划和“十二五”住房保障规划，分年度组织实施。

政策五：6月18日，住建部等七部委联合下发《关于做好住房保障规划编制工作的通知》，对2010-2012年保障性住房建设规划和“十二五”住房保障规划编制工作的指导思想、基本原则、规划重点、基本目标等均予以了明确规定。通知规定，到2015年末，我国需力争人均住房建筑面积13平方米以下低收入住房困难家庭基本得到保障，基本建立全国住房保障基础信息管理平台。

政策六：8月6日，住建部在公布了28个城市为利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点城市之后，又与财政部等五部委联合印发《关于做好利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的通知》，从政府责任等四个方面对做好试点工作提出明确要求。

政策七：11月16日，财政部、发改委、住建部联合下发《关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》，明确从2010年起，各地在确保完成当年廉租住房保障任务的前提下，可将现行从土地出让净收益中安排不低于10%的廉租住房保障资金和住房公积金增值收益中计提的廉租住房保障资金，统筹用于发展公共租赁住房。各地可以采取贴息方式，支持市场主体和社会机构从商业银行融资用于发展公共租赁住房。

政策评析：总体来看，今年我国住房政策可以概括为一手抑制投资投机性购房需求，一手促进住房保障建设。其中，抑制购房需求主要通过强化差异化信贷、紧缩税收优惠，以及政策二中的限购。截至年底，我国已有北京、深圳、广州等16个城市应中央要求出台了限购政策，其调控力度可谓空前绝后，有利于抑制房产投机。但值得注意的是，限购这类行政干预式调控，往往弊大于利。过长时间严格执行，将极大打击住房需求，不利于房地产市场的健康持续发展。

而促进住房保障，则主要通过完善制度。上述政策中，政策一、六、七着重为住房保障发展提供资金支持，政策三着重完善经济适用住房和廉租住房管理，政策四着重建立公共租赁住房制度完善住房保障体系。随着政策四的出台，我国基本形成以廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、棚改房为主的分层次、成系统的住房保障体系。而从政策七来看，公共租赁住房大有赶超廉租住房、经济适用住房，成为我国住房保障体系中的“新宠”之势。此外，2010年是我国“十二五”规划的编制年，政策五的出台可以说既是对规划编制的指导，也是对未来我国住房保障发展思路的明确。

从政策效果来看，在多方政策的支持下，今年我国住房保障建设顺利进行。8月底，中央财政投向保障性住房的资金792亿元就已全部下达。根据住建部数据，1-9月我国保障性住房和各类棚户区改造已开工520万套，累计开工率达90%。同时，根据12月26日温总理在媒体上谈话的数据，今年我国建成的保障性住房达370万套，建设速度较往年大幅提升。（本文作者系上海易居房地产研究院综合研究部）■