看香港土地如何出让

刘威 满燕云

看香港土地如何出让

刘威 满燕云

编者按

国土部数据显示，2010年，全国土地出让成交总价款2.7万亿元，同比增加70.4%。这个数字，在2004年是6000亿，2009年达到了1.5万亿，且2009年的全国土地出让金占当年地方财政收入比重达到48.8%。

自2002年以来我国进行的土地交易制度改革，主要借鉴的是香港的土地批租制。香港虽然拥有世界数一数二的高地价高房价，但是其房地产市场却十分规范和有序，这与香港的土地批租制政策密切相关，值得我们借鉴。

在香港，政府出让土地的方式叫做“土地批租制”，顾名思义就是一次性将一定期限的土地使用权出租给使用者，使用者一次性缴纳整个出让期的地租。香港的土地批租制度始于英国对香港的殖民统治时期，回归后这一制度得到了延续。

香港始终采用土地公有制，由香港政府负责行使土地管理、使用、开发、出让等权利。香港实行的是混合年租制，获得批租土地使用权的受让人除了要一次性缴纳土地出让金外，每年还要缴纳地租。

香港的土地批租工作由香港地政总署负责执行。土地批租的方式分三种：拍卖、招标和协议。拍卖方式取得的土地使用权可以转移，而协议方式取得的土地在用途和使用权转让方面都有严格的限制。

土地批租过程中，特区政府通过与受让人签订土地契约的方式转移一定年期的土地使用权。土地的地理位置、面积、租约期限、土地用途、利用限制条件等都会在土地契约中明确规定，以规范土地利用。但在不违反城市规划的前提下，通过向政府提出申请，受让人可以在获得政府批准和补缴出让金后改变土地用途。

在香港回归之前，土地按照是否可以续租分为两类，第一类土地的批租期为固定年期，包括75年、99年、150年和999年，没有续租权利；另一类土地则享有可再续租相同年期的权利，包括75年、99年和150年。1984年《中英联合声明》中规定，在1985年5月27日至1997年6月30日之间批租的土地，租期不得超过2047年6月30日。而对于1997年6月30日之前到期的不可续租的土地，如果承租人愿意，也可以续期至2047年6月30日。回归后新批租的土地，除特殊用途用地，租期一律为50年。

为了更好地使用土地出让收入，香港还设立了专门的土地基金。每年约一半的土地出让收入会进入土地基金。通过基金的运作，土地基金为土地储备、基础建设提供了必要的资金支持。

在香港，每年缴纳的地租也是根据土地契约的不同而有不同的类型。第一类是象征性地租，根据土地契约规定的金额缴纳，这一类地租通常针对新界原居村民，数额很小，例如每年1港元（不分面积大小）。第二类是定额地租，根据批租时点或者改变用途时点的土地应课差饷租值3%确定，固定不变，每半年缴纳一次。第三类是浮动地租，地租为年应课差饷租值的3%，每年重估，按季度缴纳。

财产税在香港被称作“差饷”，至今已有160多年的历史了，它是与土地批租制度密切相关的税收。“差饷”名称的由来，是因为最初是用于支付社区警察（差役）工资，但后来其用途也逐步扩展为社区的路灯、上下水、消防等市政设施开支。如今，差饷收入作为一般政府收入纳入政府预算体系。差饷的纳税人为全体房屋的所有人或使用人（具体由所有人和使用人双方合同为准），计税依据是通过评估得到的评税价值，称为应课差饷租值。差饷的税率为5%上下，每年由香港立法会确定。

差饷与地租都是根据不动产应课差饷租值的一定比例征收，但在具体的管理上有所差异。缴纳责任方面，差饷的纳税人是不动产所有者或者使用者，而地租的缴纳人只能是土地所有者。税率方面，差饷的税率由立法会每年根据财政预算确定，而地租则是根据《中英联合声明》确定，固定为3%。优惠方面，政府有权对某些不动产进行差饷的减免，而地租则没有任何减免。

香港土地制度与中国大陆基本相同，政府通过出让一定年期的土地使用权获得收入，用于基础设施建设等领域。在出让方式上，中国大陆的土地出让制度很大程度上借鉴了香港的做法，通过拍卖、招标和协议的方式出让土地。对于商业等营利性用地，通常采用拍卖方式，而对于公共事业用地、公共住宅等用地则采用协议方式。但是中国大陆的土地出让制度中没有每年缴纳的地租以及“差饷”。而这正是中国大陆目前高地价、高房价的一个重要原因。

香港土地批租采用混合制度，即在批租时缴纳土地出让金，在使用土地期间每年缴纳地租。这样的做法降低了拍卖时一次性支付的土地出让金。由于在土地出让期限内土地使用者会按年缴纳地租，因此在拍卖竞价中，出价方会降低出价预期，从而降低土地出让金数额。对于政府而言，每年按照评估价值征收的地租能够使政府获得土地的增值收益。

香港建立了一套比较完善的土地批租制度，配合相关的税收政策、住房政策和金融政策，促进了土地高效利用，建立了有序的房地产市场

由于香港政府每年对房屋所有者或者使用者征收差饷，购房者也就会降低其对房屋的出价。保有环节的税收还能够有效降低投资性和投机性需求，从而使得房屋价格低于未征收保有环节税收的情况。同时，每年按照评估价值征收的差饷也能够使政府获得房屋的增值收益。

香港政府制定了非常严格和细致的土地规划，来限制以及保证批租土地严格按照规划开发和使用。在土地批租公告上，会明确描述土地的位置、建筑要求、规划要求等信息，且在土地契约中也会明确这些限制条件，确保土地按照城市规划进行开发和建设。

同时，香港政府还建立了完善的住房保障等配套政策。香港批租制度的好处在于通过将一部分地价分摊到土地持有期缴纳，降低了一次性支付的土地出让金。而房地产市场价格的上涨速度以及幅度则要通过其他手段来调节。香港土地资源稀缺，与此相对应的是巨大的土地需求，所以香港的土地价格和房屋价格居世界前列。香港虽然拥有世界数一数二的高地价高房价，但是其房地产市场却十分规范和有序，这与香港政府制定的相关政策密切相关。

例如，香港政府通过土地出让计划，保证足够数量的土地用于公共住宅的建设。每个财政年度开始时，政府会公布未来五年的土地出让和土地开发计划，其中包括房屋用地。对于兴建租住公屋以及资助自置居所，地政总署则会安排以较低或象征性的地价向房屋委员会提供土地。同时，香港政府还制定了多种住房计划满足不同类型的中低收入群体，如“居者有其屋计划”，“租者置其屋计划”等等。所以即便在高地价的香港，中低收入阶层依然可以“住有所居”。

香港地价、差饷和地租（仅包括根据应课差饷租值3%征收的地租）收入占政府总收入比重

从图中可以看到，地价收入波动较大，但是其所占收入比例也最大，约为政府总收入的12%。地租收入和差饷收入都是根据物业评估价值的一定比例征收的，会受到市场波动影响，但是影响比较小，所占比例分别约为1.8%和4%。可以说，这三项收入是香港政府重要的收入来源。

刘威 北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心分析员

满燕云 北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任 北京大学城市与环境学院教授