浅谈如何进一步完善“乡财县管”

中牟县财政国库集中收付中心 贺翠娥

浅谈如何进一步完善“乡财县管”

中牟县财政国库集中收付中心 贺翠娥

自2003年起，我国为了加强乡镇的财政管理，规范乡镇的收支行为，防范乡镇债务风险，各地都陆续开展了“乡财县管”财政管理模式的改革。“乡财县管”财政管理模式的实施，对基层政权正常运转，促进社会事业与经济健康发展方面起到了一定的积极作用。不过，“乡财县管”财政管理模式经过几年的运行，在运行中也暴露出一些较为突出的问题，需要得到高度重视，必须加强研究逐步加以完善。本文主要针对目前“乡财县管”运行当中存在的问题进行了讨论，并提出了一些完善的措施。

“乡财县管”完善

一、前言

近年来我国财政管理改革中出现了“乡财县管”这个新名词。“乡财县管”是指以现行财政管理体制与现行财政管理政策不变为前提，坚持乡镇作为独立的核算主体，做到资金使用权、资金的所有权和资金的监督权、资金的管理权相分离，乡镇的财政由县级财政直接管理并监督乡镇的财政收支，硬化预算约束力。

单就从某一层面上看，推行“乡财县管”改革缘于乡镇财政困境。我国在1994年分税制改革之后，各县乡财政也陆续开始运行“分灶吃饭”的财政管理体制，使得乡镇财政可支配的实际财力减少，导致一部分乡镇“寅吃卯粮”，工资欠发严重，负债累累。与此同时，乡镇政府职能存在缩小、弱化的趋势，使得乡镇财政出现了“空壳化”、虚化的现象，导致越来越多的乡镇步履维艰。

乡镇级财政处于我国五级财政体系当中的最薄弱、最底层。我国多年来，因为体制改革、税制改革和机构改革等原因，再加上乡镇事权和财权不配套，事权不明晰，乡镇预算外收入不断萎缩，转移支付方式不明细，收支矛盾越来越突出，使得乡镇财政运转变得越来越困难。为了能有效的解决乡镇财政的困难，我国自2006年起，不少县市都在运行“乡财县管”的管理模式，“乡财县管”模式的运行对加强乡镇财政监督规范财政管理，提高会计基础工作水平等都起到了相应的积极作用，但是实际的实施过程中也暴露了一些不容忽视的问题，值得我们研究与探讨。

二、“乡财县管”在运行中存在的一些问题

目前我国“乡财县管”财政管理模式在运行中主要存在以下的几个突出问题：

1、预算体制不够实际，导致支出难以执行

根据“乡财县管”财政管理模式的要求，我国各县乡都结合自身的实际情况，重新测算收支基数，从而确定了新的县乡财政体制。但新确定的县乡财政体制存在着诸多弊端，主要存在以下的几个方面的问题：

（1）历年欠县往来，导致乡镇当年的预算支出不能实现。因为历史原因，一些乡镇欠县级的农发资金、世行贷款、政府再贷款、周转金等数额比较大，每年县财政年终和乡镇结算财力的时候都会适当扣减，从而导致乡镇结算后到手的资金变得寥寥无几，进而使得乡镇当年预算支出不能实现。

(2)人为减少支出标准，导致难以保证乡镇的需要。实施“乡财县管”财政管理模式后，省里要求保证“财力下移、缺口上移”，乡镇缺口上移之后，县级财政多年赤字，压力大，缺口不能保证，从而在调整新的财政体制时人为的减少支出标准。县级在重新测算收支基数时，乡镇财政供养人员的养老金、误餐补贴、住房公积金等都未纳入支出基数，而乡镇又没有钱去安排，导致基层人员苦不堪言。

(3)行政干预，使得预算收支不能执行。行政干预主要表现在一是收入方面，县级政府下达的收入任务急速上升，下达的收入任务与乡镇实际税源存在较大的差距，如果乡镇当年的收入任务没有完成，则预算支出很难得到保证；二是突发性支出干扰了预算的正常执行。预算的调整必须通过法定的程序，但是突发性的支出必须及时的安排，例如抗洪防汛、重大疫情等急需支出，这时就不可能按预算按序时进度列支，从而干扰了预算的正常执行。

2、经济纠纷在增加，“乡财县管”运转难以得到保证

根据“乡财县管”财政管理模式的规定，各事业单位、乡镇财政所原在各金融机构开设的所有账户都必须得取消，只能在各乡镇网点的农村信用社开设 “支出专户”和“结算分户”两个分账户，这两个账户一个是核算乡镇的所有资金支出提取，另一个是专门核算乡镇所有预算内外以及往来资金的收入的上划。不过这两个账户在实际的运行当中，存在着一些不可回避的难题，一是根据相关文件规定，运行“乡财县管”财政管理模式后，必须撤销单位所有的账户，乡镇政府及所有的单位都共用一个“支出专户”账户。虽然这样能够严肃纪律，能够规范流程，但也使得乡镇的预算内、外及往来资金在“支出专户”中无法区分，法院在执行过程中总是“眉毛胡子一把抓”，致使乡镇的预算内人员工资、民政优抚、公用经费、专项指标等都无法及时的支出，进而预算内的资金安全得不到保证；二是因为改革之后部门关系的下移，部门的账务合并，单位的债务纠纷变得多了起来，债权人在起诉之后，法院总是只有执行财政所 “结算分户”或者“支出专户”，导致乡镇资金支出与收入上划业务不能开展，从而很难保证政府与单位的正常运转。

3、乡镇资金供需仍然存在矛盾

乡镇的公教人员工资实行市统一发放之后，使得乡镇的运转经费所剩无几，保必办、保开门的经费也是捉襟见肘，导致不能安排教育、乡村道路、计生等公益性支出，进而使得加大新农村建设的投入与加快推进小康社会进程显得举步为艰，“乡财县管”财政管理模式虽然在进行预算与支出顺序执行方面加强了控制，但是财务支出属于事后监督，在现在加大农村基础设施投入的形势前显得很难控制。“乡财县管”在收入的组织方面并没有使收入总量增加，纵观我国近几年的财政形势，收支矛盾仍然存在。

4、缺乏统一管理，软件操作系统设计的不规范

“乡财县管”财政管理模式的运行需要建立有效的工作平台，设计相应的软件设施，实行网络化监督管理。但我国一些地方应用软件的使用并不统一，有的甚至一个省内各市（县）的应用软件的使用都不一样。虽然自主设计软件适用性比较强，但是也有片面性，有的自主设计软件过于简单。从现在所了解的情况来看，我国目前有些地方程序设计较为简单、操作不便，少数地方的“乡财县管”财政管理模式的运行只是流于形式，数据资料的传递任然采用手工传递并没有通过网络操作，财政结算会计常常往返于县乡间，这不仅影响了工作效率，同时也增加了费用。

三、如何进一步完善“乡财县管”

1、提高法制意识，降低财政风险

提过法制意识，降低财政风险首先应该规范乡镇支出与收入。如果支出不规范，支出需求将会无限膨胀，从而会导致“以支促收、无收也支”的不良现象的发生。只有严格了财政支出，控制了财供人员，规范了收入征管，遏制了乡镇债务，才能真正有效的保证工资及时拨付和发放到手，进而才能保证政府正常运转。然后应该规范乡镇的收支行为，规范乡镇的收支行为可以从堵塞乡镇乱支出、乱进人、乱举债的漏洞着手，通过规范乡镇的收支行为才能有希望使县乡财政走出困境。

2、加强对乡镇非税收入的管理，明确票据使用范围

加强对乡镇非税收收入的管理必须做到统一非税票据管理，将所有的票据归财政扎口管理，实行以票管收、票款同行，将各项收入纳入乡镇财政综合预算，严禁隐匿与转移各项收入，严禁坐收坐支，只有这样才能真正实现收入上的源头监管，从而才能从根本上杜绝乱收费、乱摊派现象的发生。

3、明确乡镇财权与事权

明确乡镇财权与事权必须做到确定乡镇财政支出范围，完善转移支付方式与财政体制，提高乡镇财政的保障水平，加大对乡镇社会保障、计划生育、乡村道路、农田水利等社会公益事业发展的转移支付力度，让“乡财县管”财政管理模式的运行真正有利于广大的老百姓。

4、设计科学合理的乡财县管软件，进一步完善操作流程

要做到进一步完善操作流程，一是必须将“金财工程”延伸到我国的各乡镇，使的乡镇财政业务能在统一的工作平台上进行操作，统一设计软件，完善业务流程，进而提高乡镇财政精细化、信息化、科学化的管理水平。二是必须科学合理的设计乡财县管软件，应该以大量调研作为基础，设计适用性强与操作性强的财务软件，在运行过程中要不断完善操作程序。

四、总结

基层财政困难及怎样解决基层财政困难，特别是怎样解决乡镇级财政困难，是我国现在行政管理工作的一大难点与重点。积极寻求乡镇财政解困之路，对和谐社会的构建有着非常重要的现实意义。“乡财县管”财政管理模式对解决乡镇财政困难起到了积极的作用。本文主要对目前“乡财县管”当中存在的一些问题进行了讨论，提出了一些完善的意见，希望通过本文能引起更多的相关人员关注“乡财县管”。