深度解读我国“十二五”规划纲要

深度解读我国“十二五”规划纲要

解读十二五规划纲要之一：财税改革的逻辑

今年两会结束的第二天，新华社就全文播发了《国民经济和社会发展的第十二个五年规划纲要》。这份规划纲要洋洋洒洒5万多字，共16篇62章。可以说，这是一份中国经济和社会发展在未来五年的行动纲领。

由于财政是国家的经济行为，它与各种经济活动主体和社会发展主体无不存在着这样或那样的关系。因此，在这份规划中，到处可以看见财政的影子。至于对财政本身的五年规划，则被纳入改革的顶层设计和总体规划中，在第十一篇的第四十七章，安排了三节内容：一是深化财政体制改革，二是完善预算管理制度，三是改革和完善税收制度。这也是纲要中直接与财税有关的全部内容。

从这三节的内容可以看出，十二五期间在财政改革的时间安排和内容安排上遵循着两条主线进行。一是为这五年的经济全局——转变发展方式服务；二是遵循财政自身的改革逻辑。财政体制、预算制度和税制在这轮改革的具体内容上，是互相关联、互为因果、互相配套的，其目标是逐步健全我国的公共财政体系。

先说深化财政体制改革。这一节内容主要说的是理顺各级政府间的财政分配关系，完善分税制。内容涉及转移支付制度，增加一般性转移支付规模和比例，调减专项转移支付；省以下财政体制改革，推进省直管县改革，加强县级提供公共服务职能的财力保障；探索地方政府发债制度。除了转移支付制度之外，这一节给我们提供了这样的信息：首先体现了在这份纲要提出的“以更大决心和勇气全面推进各领域改革”的精神下，财政体制改革将有一系列动作。其次是我国财税改革正往深度推进。我国实行分税制已经多年，现行的财政分级框架是中央、省、市、县、乡镇五级财政，弊端很多，县乡财力十分困难，多年无解。从纲要里的改革内容出发，联系到 “2012年除民族地区外省直管县覆盖全国”，以及“乡财县管”，一个中央、省、县三级财政框架呼之欲出。而“建立健全地方政府债务管理体系，探索建立地方政府发行债券制度”，则让我们看到了财权和事权相对应中的“一级举债权”正在孕育中。

再说完善预算管理制度。查阅十一五规划，在财税体制改革一章中，预算改革是与财政体制改革放在一个段落的。十二五规划纲要则是把预算管理制度的完善单独放在一个段落，凸显出公共财政预算的重要性。上述财政体制改革只是提供了一个公共财政的体制框架，而实行现代意义上的预算管理体制，才能真正出现一个公共的财政和透明的财政。预算管理改革的目标是建立一个以公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算为内容的政府预算体系。这是一个全口径预算管理，所有政府收支都应纳入预算管理。这项改革在十一五期间已经破题，十二五期间继续完善。

最后说改革和完善税收制度。从税制改革更能清楚地看到财税改革在设计上的“配套”特点。总体上，笔者认为，十二五期间的税制改革把短期的宏观调控与中长期的财税体制改革结合起来，把当前的财税改革与转变发展方式的总体目标结合起来。

比如“全面推进资源税和耕地占用税改革”，体现出转变发展方式的要求，而“研究推进房地产税改革”，短期看是调控房地产的政策；但是从长期看，资源税和房地产税又是为建立地方税体系打下财力基础。个税改革，短期看，是为扭转眼下收入分配不合理的现象，长期看，这又是健全我国税收体系的题中应有之义。

解读十二五规划纲要之二：约束性指标背后的产业机会和风险

“十二五”规划提出，经济增速从“十一五”规划的7.5%降至“十二五”的7.0%。在这一大的约束性指标下，还提出很多具体政策措施，即对有关产业和领域的发展设定了许多细分的约束性指标。这一系列约束性指标为“十二五”经济结构调整指明了方向，同时揭示了未来五年的产业机会和风险。

一个共识是，“十二五”经济增速降至7%，是为未来五年发展设立的最根本的约束性指标。其表层意义是经济增速的减缓，而深层意义则在于经济增长的内涵已发生根本性变化，即当下中国经济增长的主要矛盾不是速度问题，而是质量和效益问题，是结构调整问题，是转变发展方式问题。

在经济增速下调至7%的基础上，“十二五”规划要求未来五年单位国内生产总值能源消耗降低16%，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%，主要污染物排放总量显著减少，化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8%，氨氮、氮氧化物排放分别减少10%。

这一系列约束性指标的提出，都在指向经济结构的调整和发展方式的转变，其中蕴含的发展观必然构成对传统发展思维的挑战。而对能源利用、节能减排等一系列约束性指标的确立，同样需要我们对经济增长的基本战略思路进行调整，即要从过度依赖投资和出口，转变为消费、投资和出口协调发展，增强消费对经济增长的拉动作用。同时需要着力产业结构的优化升级，建立反映资源禀赋和资源稀缺的现代产业体系。

在未来的发展时空中，我们一手要“按下去”，一手又要“提起来”。“按下去”就是要把一直以来的高投资率降下去，让资源和能源高消耗产业从国家产业体系中逐步减少；“提起来”就是要把内需和新兴产业等对经济增长贡献的潜能挖掘出来。

“提起来”预示着更多的产业机会。譬如，在扩大内需进程中，小城镇建设、中西部基础设施建设、保障房建设等都将使国内消费的巨大量能得到释放，从而为农村消费市场和家电、建材等行业带来机会。另外，产业结构调整的着力点之一在于发展新兴产业，其中的产业机会也相当明显。据测算，未来三年新能源产业产值可望达到4000亿元；2015年环保产业产值可达2万亿元，信息网络及应用市场规模至少达到数万亿元；数字电视终端和服务未来6年将累计带动近2万亿元的产值。

与此同时，在“十二五”新的节能指标的牵引下，一个将迅猛发展的节能产业呼之欲出。据机构测算，未来十年节能目标的参考值应该是年均复合降速至少达到18%左右。若达到20%的中性节能目标，所需资本投入至少约3.4万亿元。在“十二五”期间，中国环保产业将获得更大发展机会，全社会环保投资额预计可达3.1万亿元。

“十二五”规划的约束性指标提供了产业机会，同时提示了相关产业和领域的风险。在新的经济和政策周期里，一些高耗能、低效益的产业和领域将受到极大限制。各地政府和企业都需要厘清这些约束性指标的真正指向，主动调整结构，积极进入新的产业和经济周期。

解读十二五规划纲要之三：民企进入垄断性领域将有实质进展

在《国民经济和社会发展的第十二个五年规划纲要》中可以发现，国家将采取一系列实际举措支持民营企业进入垄断性领域。

发展民营经济，当前最主要的是让民营企业能够真正进入一部分为国有企业垄断的经济领域。这在规划纲要中明确的表述是在第四十五章第三节。虽然只有简单的六句话，却讲了政策对待、进入方式和如何确保政策落实三层意思。而且由于发展民营经济属于我国经济结构转型的一部分，所以在整个第十一篇“改革攻坚 完善社会主义市场经济体制”中，五章内容全部与此相关。

这一节内容首先讲国家将在政策层面力争对国有企业和民营企业一视同仁。具体做法一是提出允许和鼓励民营企业进入的经济领域，包括铁路、盐业、电力、电信、石油、民航、市政公用事业、国有林场和国有林区等。二是提出了完善资源性产品价格形成机制，推进环保收费制度改革。今年“两会”时有政协委员提出，如果不算少缴纳的利息、地租、资源租金和财政补贴，2001年至2008年国有及国有控股企业平均的真实净资产收益率为负。所以这种做法从促进民营经济发展的角度来说，就是让国有企业和民营企业竞争的起跑点尽可能拉近。

其次，提出了进入方式的问题。规划纲要建议民营企业以参与的方式进入垄断行业。应该说这是一种双赢的选择，既可以增强国有企业的活力，也可以为民营企业进入新的领域减少阻力。

更关键的是，规划纲要提出了确保政策落实的具体思路。事实上，为了促进民营经济发展，国务院在2005年曾出台《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，被称为 “非公经济36条”。然而在执行中，民营企业进入垄断性领域却频频遭遇“玻璃门”和“弹簧门”。于是在2010年5月，又发布了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，被称为“新36条”。

规划纲要中的思路主要体现在两方面。一个是打造服务型政府，为民营企业在进入垄断性领域中遭遇的具体问题提供更好的服务。如在规划纲要中提出要“强化社会管理和公共服务职能”，“减少政府对微观经济活动的干预”。

另一个是增强民企实力。只要民营企业规模、技术达到了一定水平，各方面就会加大重视力度，阻力自然减小。反之，如果企业自身实力不够，即使希望民营经济参与进来，也很难达成愿望。至于如何增强民营企业的实力，主要是通过财税和金融方面的倾斜。另外，规划纲要还强调要对民间投资合法权益进行保护。

解读十二五规划纲要之四：重点在于建设多层次金融市场体系

评价“十一五”期间金融改革的成绩，最浓墨重彩的一笔莫过于国有银行的股改上市。“十二五”期间金融改革的重点，无疑将落在多层次金融市场体系的建设之上。

“十二五”规划纲要虽然在金融体制改革一章着墨不多，但其中的内涵却明显与“十一五”规划纲要有所递进演化“十二五”规划中“深化金融体制改革”一章，包含了“深化金融机构改革”“加快多层次金融市场体系建设”、“完善金融调控机制”和“加强金融监管”四节。而“十一五”规划中“加快发展直接融资”一节，现在被“加快多层次金融市场体系建设”所替代。

这一章节表述的调整，颇具内涵，真实反映了中国金融体制改革的递进深化。对于市场化的金融体系基本要素的描述，教科书上的标准说法是“一般而言，现代金融体系主要包括金融机构、金融产品、金融市场和调控监管机制”。

在前期的金融改革攻坚战中，我们已经初步完成了国有银行的改革。这一改革的完成也为未来的金融产品创新、金融市场体系的丰富完善以及货币市场和资本市场的联通创造了基础。在“十二五”期间，将金融改革重点递进到市场完善和产品创新上是顺其自然之举。

这是因为，经过改革开放30年来的稳步发展，中国已经成为世界第二大经济体，同时又是前五大经济体中储蓄率最高的。如果国内能够实现充分的金融市场化，就有条件形成能相对自我循环、基本自我满足的融资体系。而且，中国经济要在世界上提高话语权、获得定价权，就必须加快推进金融市场体系的建设。

正如专家所呼吁的那样，基本形成产品创新的合理机制，加快多层次金融市场体系建设，使金融体系能基本满足不同的经济主体，能以不同的期限、形式来实现各种筹资与投资需求，这是国内金融改革的最基本目标。

落实到金融市场体系建设的细节，其实“十二五”规划纲要已经给出明确的答案，其中包括“大力发展金融市场，继续鼓励金融创新”，“拓宽货币市场广度和深度”，“深化股票发审制度市场化改革……加快发展场外交易市场，探索建立国际板市场”“积极发展债券市场……推进债券品种创新和多样化，稳步推进资产证券化”“推进期货和金融衍生品市场发展”，“促进创业投资和股权投资健康发展，规范发展私募基金市场”等多个方面。

再仔细研读规划纲要，不难看出，多层次市场建设的新要求为资本形成机制的全方位拓展定下了大基调，其中尤其强调债券市场和产业基金，这将是我国资本市场深入发展的必然取向。但就债市现状而言，解决市场的人为分割成为当务之急。

目前，国内的债券市场包括交易所市场、银行间市场和银行柜台市场。这三个市场在交易方面处于相对分割状态，交易主体也是各自独立、难以互通，发行方面又存在多头监管、市场化程度不高的弊端。可以预期，未来三个市场的融合将是大势所趋。

解读十二五规划纲要之五：从制造业大国迈向服务业大国

最近，投资界一个让人瞩目的举动是，上海、宁波等地纷纷成立专门指向现代服务业的私募股权基金。前不久公布的“十二五”规划重笔点出要“加快发展现代服务业”，市场则迅速对此作出敏捷的反应。

纵观全球工业化的进程和产业格局的变迁，一个基本规律是，工业化中后期服务业的迅速发展。最近半个世纪来，先行工业化国家的服务业在就业方面和在增加值方面很快超过了工业，成为国民经济中份额最大的产业。先行工业化国家的经验表明，现代经济增长中效率提高的一个重要源泉，是服务业的发展。这对国民经济的结构调整、经济发展成本降低，特别是交易成本降低起了重要的作用。

在未来十年，我国有可能从现在的人均GDP4000美元提升到1万美元左右，进入发达国家行列。未来我们调整和发展空间在哪里？如果仅仅靠第二产业，这不现实也不应该，因为第二产业是一个高资本投入、高耗能、高耗资源的产业。

数据显示，目前中国三次产业占GDP比例是，第二产业在45%到50%之间，第三产业占40%，第一产业占10%到20%。在发达国家，三产占GDP的比例一般都是70%到80%，美国占77%。我们急迫需要改变经济增长过度依赖第二产业的状况，加快第三产业发展，使一、二、三次产业结构相协调。

目前，关于“十二五”时期服务业发展规划还在制定之中。我们在加快现代服务业的发展方面应该有一些基本的指向，一是要大力发展面向生产的服务业，以发展生产服务业为重点，带动我们整个服务业加快发展。二是要规范提升面向生活的服务业，要大力发展社区卫生、家政服务、养老托幼等社区服务业。三是重视改善面向农村的服务业。

消费性服务主要是针对个人的需求所提供的服务。我国目前正处于工业化后期向后工业化过渡的时期。据美、日等发达国家的经验，随着工业化的推进，社会产品不断丰富，在人民基本需求得以满足之后，服务性需求开始快速增长，这将推动消费性服务领域的整体快速上升，并将维持到后工业化的最初20年。目前，居民的消费结构正在发生变化，我国消费服务行业正在进入发展的快车道。在工业化初期，我国居民的消费性服务支出在整个消费性支出中占比仅20%左右，之后不断上升，目前已达到40%以上。和美日相比，这个比重仍有较大的上升空间，其中主要的动力来自于未来居民消费的整体升级。

另外，现代服务业发展规划要加大对生产性服务业的推进力度，加大对生产性服务业新的模式和增长点的培育力度。我们将生产性服务业提到如此高的地位，是因为在当前中国制造业转型的背景下，发展生产性服务业是增加工业附加值、优化社会资源配置的重要途径，也是实现向技术进步和效率提升驱动的集约式经济增长转型的重要因素。

根据测算，“十二五”期间GDP增速预计为8%，2015年我国服务业占GDP比重将提高到55%，达到印度2009年的水平；生产性服务业占到服务业的55%，达到韩国2007年的水平。到2015年生产性服务业增加值将达到15.8万亿元，未来五年复合增长率达到21%。

新的五年里，我们应该站在推进经济结构调整、发展方式转变的高度，战略性地谋划现代服务业的发展，谋求从制造业大国向服务业大国的转变。

解读十二五规划纲要之六：未来五年是农业投资黄金期

任何现代化的想象都需要支撑，农业现代化也不例外。“十二五”规划纲要提出，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，完善以工促农、以城带乡长效机制，加大强农惠农力度，提高农业现代化水平和农民生活水平。可以预期，农业现代化的过程将是农业投资的黄金期。

农业现代化和工业化、城镇化“三化同步”，这是“十二五”期间“三农”工作的重大战略。在过去很长时间里，农业和农村为工业和城市提取积累，资本、土地、劳动力等要素大量从农业和农村流出。与突飞猛进的工业和日新月异的城市相比，农业现代化进程显得极其缓慢，以至于中国的“城市像欧洲、农村像非洲”。

随着农业生产面临的变数愈加复杂、城乡居民收入差距依旧很大、消费者对农产品质量要求不断提高，农业的发展方式面临着更大的挑战。在发展现代农业的表述上，“十二五”规划纲要相比“十一五”规划纲要多了“加快”二字，亦表明推动农业现代化到了非常紧迫的阶段。

目前，我国农业中的生产要素难以支撑现代农业的发展，现代农业必须引入现代化的要素，包括现代的资金、科技、服务和劳动力等。“十二五”规划纲要提出四个方面支撑现代农业发展，包括保障粮食生产、完善现代农业产业体系、加快农业科技创新、健全农业社会化服务体系，这些方面都将吸引包括资金在内的各类市场要素大量流入。

据了解，“十一五”期间，中央财政“三农”投入累计近3万亿元，年均增幅超过23%。整个“十二五”期间，中央财政“三农”投入累计金额有望翻一番。农业部的研究机构分析，现代农业需要有大量的资本投入做保障，重点支持的领域包括现代农业科技、现代农民培训、现代农业基础设施、现代农业保险、现代农业市场体系。

现代农业的发展不仅带来大量投资，而且能带动相关产业快速发展。以农业机械化为例，我国自2004年实施农业机械化促进法以来，2004至2010年中央财政共安排补贴资金354.7亿元，带动地方和农民投入约1187亿元。与此同时，全国规模以上农机工业企业产值在“十一五”期间年均增长超过20%，产销率达98%以上，农机作业服务总收入2010年达到3700亿元。2010年，全国农业机械化率达到52%，而且仍有很大的发展潜力。

由于看好未来的发展前景，一些大的企业和投资机构纷纷涉足农业，农业成为了社会资金热捧的对象。有的投资者认为，未来五年甚至十年都是农业投资的黄金期。当农业由政策的外部扶持逐步变为市场的内在推动，现代农业有了更加长效的资金支撑，那么关于农业现代化的想象也就离现实更近了一步。

解读十二五规划纲要之七：中国式“收入倍增计划”开局

“十二五”规划纲要提出，加快城乡居民收入增长；特别是对于城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入，纲要提出了一个明确的量化指标，即增长7%以上。

按照这样的增长速度，10年时间居民可支配收入将翻番，这被不少学者解读为中国的“收入倍增计划”。据专家分析，居民收入倍增，人均GDP也会同步倍增达到8000美元左右。如果考虑人民币升值因素，10年后中国人均GDP在全世界的排名能达到80位左右，将由现在的中等收入国家成为中等偏上收入国家。

事实上，自去年开始，关于“国民收入倍增”的讨论就没有间断，其中日本走过的历程被反复提及。1960年，日本开始实施国民收入倍增计划，把经济发展目标确定在全民收入增长上，国民收入初次分配更倾向于提高居民收入所占的比重。1961年至1970年，日本经济年均增长率达到10%，而劳动报酬的年均增长率超过10%，实现了经济与居民收入同步增长。

从中国的国民收入构成来看，由于政府和企业的收入增幅在过去很长一段时间都大于居民收入增幅，所以更加准确地说，中国需要的是“居民收入倍增计划”。

目前，居民收入占GDP的比重已经降至历史低点；同时，自上世纪90年代以来，居民消费支出占GDP的比重持续下滑，远低于发达国家的水平，也低于其他“金砖国家”。如果居民收入增长过慢，拉动内需、刺激消费则无从谈起，消费这驾马车也难以对经济产生应有的拉动力。

再反观日本的经验，其国民收入倍增计划对消费产生了强大的刺激作用。在计划实施的10多年时间里，日本形成了约1亿人口的中产阶层。而中产阶层背后所蕴藏的正是耐用消费品的巨大市场，日本家庭的彩电、冰箱、洗衣机等耐用消费品普及率由此超过90%。

有机构分析，中国如果成功实施“收入倍增计划”，将引爆未来内需消费：一是在消费总量上，随着由劳动生产率提升带来的收入水平提高，居民有更多的钱来消费，零售业繁荣，内需消费成为推动经济发展的重要动力；二是在消费结构上，食品饮料、衣着服饰等必须消费品占国民收入支出的比重将逐渐降低，而提高居民生活质量的耐用品、丰富居民生活的文化娱乐消费的比重将逐渐提升。

如何使中国城乡居民收入加快增长？“十二五”规划纲要提出，健全初次分配和再分配调节体系，合理调整国家、企业、个人分配关系，努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，明显增加低收入者收入，持续扩大中等收入群体，努力扭转城乡、区域、行业和社会成员之间收入差距扩大趋势。

“十二五”规划纲要在“指导思想”部分还提出，坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向，构建扩大内需长效机制，促进经济增长向依靠消费、投资、出口协调拉动转变。不论是拉动内需、刺激消费，还是带动需求结构进而产业结构的调整，“收入倍增”都与整个国家经济结构“转型”的大主题密切相关。

解读十二五规划纲要之八：社保改革进入制度定型阶段

“十二五”规划纲要提出未来五年加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，透露出决策层即将对制度框架进行总体设计，社保制度从试点趋向定型。

作为国人关注的热点，社会保障在“十二五”规划纲要中着墨甚多，“十一五”规划仅有一节涉及，而“十二五”规划纲要则单辟一章——第三十三章“健全覆盖城乡居民的社会保障体系”，并细分三节，包括社会保险制度、社会救助体系、社会福利和慈善事业。其中，在阐述今后我国社保体系建设总体指导原则时，首次强调“可持续”性，意指探索建立长效机制，将解决现实突出问题、历史遗留问题和解决长远体制机制问题有机结合起来。笔者认为，这表明具有中国特色的社会保障制度在经历了长期试点的探索性阶段后，将进入关键的制度定型阶段，困扰我国社保改革多年的“碎片化”现状有望彻底解决。

我国现行的社会保障制度体系，总体上处于过度分割的状态，这是现阶段这一制度建设面临的最紧迫的问题。从各地的实践来看，我国不仅有城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位退休养老制度，各地还有农民工养老保险、农村养老保险、计划生育夫妇养老保险、失地农民养老保险，以及老年津贴制度、农村五保户制度、优抚制度和城市孤寡老人福利制度等，过度分割的现实格局造成了制度“碎片化”现象。

为解决此问题，国家近年来实施了一系列措施，试图重构当前的制度体系。在农村，“新农保”自2009年底开始试点，目前覆盖人数达1.43亿人，覆盖面为24%，温家宝总理提出到2020年前要基本实现全覆盖。在城市，事业单位养老金改革正在上海、山西等五省市试行；公务员养老金制度改革的方案和征求意见稿也已经过多次讨论；“十二五”规划纲要还强调要完善实施城镇职工和居民养老保险制度，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，直接从源头着手，剑指制度设计，而不仅仅作细枝末节的修补。

在此精神指导下，社会保障有望在2020年形成以完善的公职人员基本养老保险制度、职工基本养老保险制度，农民基本养老保险制度和城乡老人津贴制度等构成的“三险一贴”型制度结构。未来在制度进一步整合的情况下，更有可能建立基于国民身份的单一基本养老保险制度，即全国一个制度，一种规则。

除了制度定型“十二五”规划纲要还透露出这样一个信息，即我国未来五年社保发展的重点将会在农村。这从第三十三章的标题强调“覆盖城乡”四个字，以及第一节开头就提到要实现新型农村社会养老保险制度全覆盖可见一斑。

在过去相当长的时间里，我国社会保障的重点局限于城镇，人口占比最多的农村成为制度盲区。为改变这种现状“十二五”期间社会保障工作的重心和财政投入的重点都将向农村倾斜，以求逐步缩小城乡社保在各方面的差距，新农合、新农保、低保、救助等各项支出都将有较大增长。