对我国社会保障管理体制公共领域的思考——基于科斯定理视角的分析

张光先

(浙江财经学院财政与公共管理学院,浙江杭州310024)

对我国社会保障管理体制公共领域的思考
——基于科斯定理视角的分析

张光先

(浙江财经学院财政与公共管理学院,浙江杭州310024)

从经济学角度用科斯定理分析了我国社会保障管理体制的公共领域,表现在社会保障事务管理政出多门、政事不分,部门分工及其职责不明确、交叉重叠等方面,增加了社会保障管理的交易成本,导致了社会保障资源配置的效率低。借鉴科斯定理有关理论,建议从正确处理政府与市场关系、加大社会保障机构整合力度、理顺社会保障管理机构间关系以及加强社会保障法制建设等方面来完善我国社会保障管理体制。

科斯定理;社会保障管理体制;社会保障资源

随着我国市场经济体制的深化和社会保障事业的发展,现行的社会保障管理体制弊端愈加显露出来。然而,在我国明确提出社会保障管理“大部制”的构想后,虽对其进行了多次不同程度的改革,但并没有从根本上解决我国社会保障管理体制条块分割、政出多门、立法滞后等问题。市场经济越发展,越需要社会保障做支持,就越发需要建立一个高效透明、权责清晰的社会保障管理体制,这对于促进和谐社会建设、充分发挥社会保障功能以及推动社会保障可持续发展都具有十分重要的意义。

一、我国社会保障管理体制公共领域的科斯定理分析框架

康芒斯提出了与正统经济学中与“生产”概念相对应的“交易”的概念,并把它作为经济研究的基本单位,作为一种合法控制权的移转的单位。科斯是在“交易”概念已被创立、界定和使用的基础上,提出了“交易费用”概念,并选择“交易”作为分析的基本单位,把交易费用、产权安排与资源配置效率有机地联系起来,深刻地揭示了产权、制度安排对资源配置的作用。科斯在其《社会成本问题》中,只是通过一系列案例来说明其思想,并没有给这种思想作出定理式的明确说明,这为人们对其思想的不同理解留下了丰富的理解空间。

因此,众多经济学家从各自不同的立场出发,对科斯定理做出了新的发展或对其进行了重新构造。而作为科斯定理影响下的主流学派,新制度经济学家对交易费用的定义则是建立在康芒斯“交易”的概念基础上。康芒斯早已把“交易”分为三种类型:买卖的交易,即平等人之间的交换关系;管理的交易,即上下之间的交换关系;限额的交易,即主要指政府对个人的关系。既然不仅存在市场交易,而且组织内部的活动也是交易(管理的交易和限额的交易实际是组织内部交易),那么组织内部的交易自然也存在费用。例如,菲吕博顿就把交易费用明确分为市场交易成本、管理交易成本和政治性交易成本三种类型。诺思将交易费用界定为:“交易成本是规定和实施构成交易基础的契约成本,因而包含了那些经济从贸易中获取的政治和经济组织的所有成本”。威廉姆森继承其老师阿罗的衣钵,认为交易费用就是:“经济系统运转所要付出的代价或费用”[1]。

按照新制度经济学家对科斯定理的交易费用的重塑与界定,我国政府供给社会保障服务活动可视为交易活动,同样,我国社会保障管理体制下的各种关系也可以界定为交易活动,并产生相应的交易费用。首先,社会保障缴费人缴纳社会保障费,政府利用其费用供给社会保障服务,那么,政府与社会保障缴费人之间的交换关系属于限额交易。其次,不同级别的社会保障管理部门之间存在上下级关系,同级社会保障管理部门之间在管理社会保障资源时也存在着交换关系,那么社会保障管理部门之间的交换关系属于管理的交易。再者,社会保障自愿供给(如社会救济等)的过程是一种平等人之间的交易,即捐助者捐助资金提供社会保障后获得心理满足或税收优惠等的一种交易。总之,社会保障管理过程中的决策、实施活动以及社会保障管理体制下各主体的活动都可以界定为交易,产生交易成本。

因此,本文引入科斯定理的相关理论对我国社会保障管理体制进行分析讨论,分析我国社会保障管理体制现状的“公共领域”及其外部性交易费用,讨论我国社会保障管理体制的弊端,借鉴科斯定理有关降低交易费用的手段,思考降低社会保障管理活动的交易费用,完善我国社会保障管理体制。

图1 社会保障管理体制公共领域的科斯定理分析框架

二、我国社会保障管理体制的现状分析

1.我国社会保障管理体制的公共领域

新中国建立以来,我国社会保障管理体制大致历经了建立、调整、破坏、复建、劳动保障部组建以及人力资源和社会保障部成立等6个发展阶段。我国现行社会保障管理体制形成于2008年国务院机构改革,此次改革调整了我国社会保障行政管理体制,但中共十七大提出的社会保障大部制的构想仍没有实现,社会保障管理体制的公共领域仍然存在[2]。社会保障管理体制的公共领域,其实质上是社会保障事务管理政出多门、政事不分,部门分工及其职责不明确、交叉重叠。我国社会保障管理体制的公共领域具体表现在以下几个方面:

(1)从社会保障项目看,我国社会保障管理体制的公共领域表现为同一保障项目分属不同部门主管。我国养老保险呈现出城乡二元结构与“碎片化”态势(我国养老保险可分为城镇企业职工养老保险、机关事业单位职工养老保险、城市农民工养老保险、以及新型农村养老保险),养老保险主要由人力资源和社会保障部下分属不同部门管理,但民政部、发改委亦管理离退休军人和干部的养老问题;医疗保险主要由人力资源和社会保障部(城镇医疗保险)与卫生部(新型农村合作医疗)主管,而民政部也干涉特殊群体的医疗保险;社会福利主要有民政部(老年人、残疾人、儿童福利)和教育部(未成年福利)管理。同一保障项目却隶属于不同部门主管,管理过于分散,在管理过程中难免产生公共领域。

(2)从社会保障职权划分看,我国社会保障管理体制的公共领域表现为一种分散、多元的管理体制。社会保障的一些保障项目是在国务院领导下,由多个主管部门(人力资源和社会保障部、民政部、财政部、发改委、卫生部等)、地区和基层单位实行多头分工管理。如人力资源和社会保障部的政策研究司、发改委的就业和收入分配司、财政部的社会保障司等都有参加制定社会保障法规政策的权利。社会保障相关监督检查机构更是复杂多元,人力资源和社会保障部的社会保险基金监督司和劳动监察局、财政部的社会保障司、审计署的社会保障审计司等都拥有社会保障监督权力,各机构没有一个具体的监督权限和范围。又如我国社会保障费的征缴体制,目前有15个省份和3个单列市的社会保障费是全部由社会保险经办机构征收,1个省和2个计划单列市实行的是由税务部门征收,而其余15个省的社会保障费依险种或行政区域的不同,既有社会保险经办机构征收,也有税务征收[3]。

(3)从社会保障职能性质划分看,我国社会保障管理体制的公共领域表现为各相关职能部门的管理重叠。我国社会保障的立法机构、主管机构、经办机构、基金经营机构以及监督机构的管理范围和领域彼此重合、混乱,进而形成管理上的公共领域。其中,最为典型就是我国社会保障未能真正实现监管与经办的分离,如在社会福利和社会救助管理方面,一直都是实行管办合一机制,从未建立过专门的经办机构。虽然组建了人力资源和社会保障部,各地也建立了相应的机构,但是原有的各级地方社会保障机构并没有及时改变或减少其社会保障项目管理,或新建立的管理体制实际上还局限于管理社会保险,社会保障所包含的社会救济、社会福利和优抚安置等内容仍由民政部等其他部门管理。

(4)从社会保障机构权限划分看,我国社会保障管理体制的公共领域表现为中央与地方政府间(或高中低权限管理层间)的权责划分不清。现行的社会保障管理体制,各个管理部门都是从中央政府一直延伸到地方各级政府甚至乡镇一级,中央和地方政府在社会保障管理、实施和监督运行机制方面,缺乏相互配合和有效协作,无法分清哪是中央管哪是地方管,从而形成了管理公共领域的真空。中央社会保障管理机构、地方各级社会保障管理机构(包括省、县、市)和基层社会保障管理机构的社会保障职责与权限是不同,倘若其职责和权限划分不明确,必然会导致社会保障管理体制公共领域的产生。造成无效劳动多、征收成本高、效率低下,又不利于加强和规范社会保险费征收管理。

(2)社会保障管理中央与地方的产权划分不清,致使社会保障资源管理的混乱与低效。我国社会保障管理体制中央与地方政府间的权责划分不清,中央和地方政府在社会保障管理、实施和监督运行机制方面,缺乏相互配合和有效协作。这种局面造成了中央管不胜管与地方无法自决,该地方管的中央也管,该中央管的地方也有涉足。这样在管理与配置社会保障资源时,由于权责划分不清,而导致社会保障事务管理混乱,甚至会出现中央与地方争利避难而致使社会保障资源配置不合理、管理效率低下,降低社会保障政策效益。

(3)社会保障相关职能部门的产权不清,导致社会保障资源管理与配置的混乱和低效。社会保障立法机构、主管机构、经办机构、基金经营机构以及监督机构管理的范围和领域不清,立法、资金、执行、监督四种功能的关系处于混乱状态。我国社会保障整个管理体系没有清晰的轮廓,法制建设、政策制定、管理经办职能的发挥与业务及资金运作的监督等没有一个清晰的循环路径,政法不分、政事不分、政资不分、执监不分,社会保障项目的行政权、财权、事权由某一部门统一行使,缺乏有效的监督制衡机制。这些产权不清、管理混乱的现象,必然造成增加社会保障资源管理与配置交易费用,造成社会保障资源管理与配置的效率低。

2.我国社会保障管理体制公共领域下的弊端

科斯定理有关权力重组与合并理论中的“公共领域”是用于说明产权的初始界定不能保证完全清晰的一个概念,而产权界定不清就会置产权于“公共领域”,造成外部性,致使产权主体摩擦,增加交易费用,降低效率。我国社会保障管理体制中的公共领域实际上就是对社会保障资源产权界定的不完全清晰,导致社会保障事务管理混乱、繁琐和低效,导致政府主管部门政策不一、政事不分、执行中相互掣肘,导致各级社会保障管理机构管理中从易避难、拖拖拉拉效率低下,从而造成了人力、物力、财力的浪费和社会保障资源管理配置中交易费用的增加,最终使得社会保障制度运行不畅、管理体制运行的低效率。从科斯定理角度去分析我国社会保障管理体制,其弊端有:

(1)社会保障管理各部门的产权不清,造成社会保障资源管理与配置的低效和交易成本的加大。同一保障项目由不同管理部门制定政策、管理与实施,主管部门多而散,管理机构庞杂和相互独立,彼此间缺乏有机联系和统一协调,管理过程中相互推诿,运作的随意性大,工作程序和管理上的重复,社会保障基金条块壁垒、被划块管理、运营。这种社会保障资源产权界定不清的多头社会保障管理体制,一方面导致各管理部门在配置管理社会保障时交易成本的增加;另一方面,由于管理机构重叠、冗员过多,造成保障资源管理与配置的高成本、低效率。如社会保障费征缴体制的两个部门分别执法,存在把握政策尺度不一、执法力度不一、征管制度不一等现象,既

三、对我国社会保障管理体制的思考

1.正确处理政府与市场关系,建立政府主导型的社会保障管理模式

科斯定理认为资源配置存在市场配置与政府、法律配置的边界,在配置资源时应当界定其产权,比较其配置资源的交易费用,产权不清则会增加交易费用,导致低效率。所以,一方面应当比较政府配置社会保障资源的行政管理费及配置效益与市场配置社会保障资源成本及效率,使政府有选择地行使行政权,并让市场在社会保障的管理中发挥补充作用;另一方面,由于受历史文化影响,我国政府具有较高权威,社会大众对政府认同度也高,由政府来负责社会保障制度的具体实施,阻力少,效率高,加之我国政府规模比较庞大,成本也较低。因此,我国应建立政府主导型的社会保障管理模式,并适当引入市场竞争机制和监督机制,用市场的力量来推进政府提高工作效率、督促政府提高管理水平。例如,在管理社会保障事务的政府机构内部确立节约成本、提高办事效率的激励机制,让市场因素对政府社会保障工作的绩效进行有效地评估,甚至可以把社会保障部分事务或环节交由市场去经办、管理。这些做法既有理论依据,又有助于提高政府社会保障资源管理与配置的效率与效益。

2.加大机构整合力度,实行社会保障管理职能有机统一的大部门体制

产权合并是科斯定理提出了降低交易费用的重要手段,在交易费用大于零时,产权主体存在摩擦,通过重新界定产权,建立社会保障大部门体制,使交易费用内部化,减少产权主体摩擦进而减少社会保障资源管理与配置的交易费用。中共十七大明确提出了“大部制”的构想,且2008年政府机构改革组建了人力资源和社会保障部,出于更长远的考量,暂时在名义上保留一个“统一”的社会保障管理机构的基础框架。然而,目前对“社会保障”内涵的理解歧义甚多,《“七五”建议》、1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》、2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会的决定》以及中共十七大报告里,对于社会保障内涵的界定仍没有一个明确、统一的说法和规定[4]。因此,建立统一的社会保障大部制前必须确定我国社会保障的基本内涵。就长期而言,我国社会保障管理的大部制,应统筹管理社会保险、社会福利、社会救助和社会优抚等。职能,协调好人力资源和社会保障部、财政部的社会保障司以及审计署有关社会保障监督事务,协调好人力资源和社会保障部、民政部、卫生部有关医疗保险相关事务,协调好民政部与教育部有关社会福利事务等;还必须界定清社会保障立法机构、主管机构、经办机构、基金经营机构以及监督机构管理的范围和领域,清晰立法、资金、执行、监督四种功能的关系。

4.加强社会保障的法制建设,建立完备的社会保障法律体系

科斯定理认为,界定产权或者明晰产权是以相关法律为依据的,而不是个体行为,否则不同的市场行为主体在行使自己认定的财产权利时,就可能因无法律依据导致交易成本升高。社会保障管理体制运行应有相应的法律保证,没有明确而有力的法律法规,必然导致社会保障管理体制运行不畅和社会保障资源配置的低效率。目前我国社会保障法律法规尚不成体系,且有关社会保障法律法规多属于“软法”,缺乏权威性,执行时又缺少坚决性。因此,应加快社会管理体制社会化、一体化的立法,制定并完善有关法律法规,用法律规范社会保障相关管理体制,明确社会保障管理机构、各职能以及中央与地方社会保障机构的职责和权限,规定基金筹集模式、来源渠道及各方负担比例、保值和增值的途径,明确社会保障管理实施的监督等,这些都必须有具体的法律规定。

3.理顺社会保障管理机构间关系,明晰中央与地方机构的权限

科斯定理认为明晰产权是减少交易费用的必要条件,因此在社会保障资源管理与配置中,明细各机构间的职责、各社会保障职能的关系以及中央与地方的职权,将是解决我国社会保障管理体制弊端、提高社会保障资源配置效率的必由之路。就目前我国社会保障管理体制现状,当务之急就是理顺社会保障中央相关机构关系,协调好人力资源和社会保障部、发改委以及财政部的制定社会保障法规政策的

[1]胡乐明,刘 刚.新制度经济学[M].北京:中国经济出版社,2009:23-25.

[2]岳宗福.新中国60年社会保障行政管理体制的变迁[J].安徽史学,2009(5):27-33.

[3]蓝剑平.公共行政精神与社会保障管理体制的完善[J].中共福建省委党校学报,2010(1):30-34.

[4]林瑜胜.论我国社会保障管理体制的改革与创新[J].山东社会科学,2007(9):36-40.

Thoughts on the Public Domain of China’s Social Security Management System-Based On the Analysis of Coase Theorem

ZHANG Guang-xian
(Finance and Public Management College,Zhejiang University of FinanceEconomics,Hangzhou 310024,China)

The paper analyzes the public domain of China’s social security management system by Coase Theorem.It shows that duties of the social security management are not clear and it leads to low work efficiency.With the help of the Theorem,this paper puts forward some suggestions in the aspects of the relation between governments and markets and the improve-ment of social security management system etc..

Coase Theorem;social security management system;the social security resources

D632,F062.6

A

1008-4738(2011)01-0032-04

2010-12-10

张光先(1982-),男,浙江财经学院财政与公共管理学院公共管理系研究生,研究方向:社会保障理论与政策。