政府主导资源型城市转型的政策途径与政治约束

曹 斐，刘学敏

（北京师范大学资源学院，北京市 100875）

政府主导资源型城市转型的政策途径与政治约束

曹 斐，刘学敏

（北京师范大学资源学院，北京市 100875）

我国资源型城市大多进入了资源开采的成熟期或衰竭期，由于资源枯竭引发了一系列经济和社会问题，面对这些问题，迫切需要在政府的推动下对这些依靠资源而兴的城市进行产业转型。本文以德国鲁尔和法国洛林为主要研究对象，通过对欧洲资源型地区在转型过程中政府作用和政治约束条件的研究，对我国资源型城市的转型提供经验借鉴。

资源型城市；产业转型；政府职能；政治约束

资源型城市因资源而生，也因资源而困。当所依托的资源出现衰竭使开采成本剧增，城市就会出现较严重的经济衰退。由于长期的资源开采、加工而形成的相对单一的经济结构和严重的环境问题，导致这些资源型城市在转型上面临较多的问题和困难。我国目前现有资源型城市118个，其中资源枯竭型城市44个，①其中的绝大多数属于伴矿而生的城市，即随着建国后当地资源的快速开发而形成和发展起来的。经过多年的高强度开发，资源逐渐枯竭，城市竞争力严重削弱，资源采掘、加工行业的下岗人员大幅增加，城市经济和财政举步维艰。为此，如何实现产业和城市转型便备受关注。而由于资源型产业在我国资源型城市产业结构中的特殊地位，单纯依靠市场导向进行资源配置和产业转型难以达到有效的转型目标，因此，政府的干预、推动和政策扶持便起到了尤为重要的作用。

一、国外资源型城市转型中的政府作用

资源型城市转型是一个国际性难题。国外也存在大量资源型城市或资源型地区，如美国的休斯顿，澳大利亚的珀斯，加拿大的萨德伯里，法国的洛林，德国的鲁尔工业区，日本的北九州工业区，英国的南威尔士和伯明翰工业区等等，这些城市或地区在资源枯竭、开采成本剧增或替代资源竞争时也遇到严峻的转型问题。虽然各个城市或地区根据自身的资源条件和资源战略也都采取了不同的转型策略，其转型道路和效果也各不相同，但从一些成功转型的案例中可以看到，不论何种经济制度的国家，其中央政府和地方政府无一例外地在整个转型过程中都扮演了非常重要的角色。

由于各国的经济运行模式和制度安排基础不同，其政府在转型过程中的参与方式、程度也有所差异。欧洲国家如德国、法国虽然立足于市场经济与自由竞争，但在转型问题上更倾向于政府主导，直接干预企业的运营；日本政府在处理城市或地区转型时，却倾向于政府不直接干预，而是通过一些产业政策引导、扶持企业的发展；美国、加拿大、澳大利亚对资源型城市的态度则完全依靠市场的选择，政府的参与程度较低，区位较差的城市在资源枯竭后可能被废弃，而区位较好的城市的转型也完全由市场和企业自主推动，但对于后者，政府往往给予基础设施的投入和建设。

因此，对这些国家在资源型城市转型中政府职能和作用进行研究，将对后发国家在资源枯竭型城市转型中政府在战略制定和政策实施上具有非常重要的借鉴意义。比较而言，欧洲这种立足于市场经济、政府主导的“欧盟模式”②转型路径与我国的经济体制和转型方略现状更为接近，也更加值得关注与研究。

二、欧洲资源型城市转型中政府的主要干预方式——以德法为例

欧洲各国经济运行模式的基本原则是竞争、秩序、社会发展与公平。其大多认为市场的灵魂是竞争，但竞争不能采取完全自由的形式，而是要公平竞争，注重社会保障和社会福利，强调国家对经济的宏观管理。[1]可以说，欧洲经济体制的核心虽是以私有制为基础、充分发挥市场机制作用的市场经济，但需要政府通过法律约束和宏观调控来保证竞争秩序的规范和市场的稳定，尤其体现在一些重要领域，如以煤炭、石油、电力等为代表的资源产业和基础产业领域。政府为这些企业提供良好发展环境的同时，也要求企业运作要考虑整体利益，从而对企业活动进行一定的监督和控制，因此，当资源型产业出现衰落而需要进行转型时，政府在政策的制定和实施上便无疑起到了主导性的作用，其中尤以德国鲁尔工业区和法国洛林地区的转型为代表。

德国鲁尔地区位于北威州西部，其经济发展源于第一次工业革命时期和二战之后世界各国加快发展而带来的对能源的巨大需求。据统计，鲁尔区的经济总量在最高峰时曾占全德GDP的1/3，煤炭产量占全德的80%以上，钢铁产量占全德70%以上。[2]位于法国东北部的洛林也是依靠开发矿产资源而发展起来的重要工业基地，其丰富的资源和发达的交通网络成为法国重要的经济支柱，素有法国“工业头巾”（écharpe industrielle）之称，全法90%的钢铁产于此地区。[3]但是随着石油、天然气等替代能源产业的发展和冲击，以煤炭、钢铁为支柱的鲁尔③和洛林④均因主导产业衰落而出现经济滑坡、失业增加等一系列严峻的经济和社会问题。[4]、[5]因此，为了走出困境，欧盟及德、法政府都利用一系列的行政手段进行指导、扶持和干预，以主导这些地区的经济和产业转型。归结起来，其主要的政策干预途径有以下四种：

第一，设立专门机构制定地区发展规划，并主导产业结构调整。北威州政府和德国联邦政府一直将鲁尔地区的经济结构调整作为其工作的重要内容，负责制定具体规划及项目审批、财政资助等事宜，并早在1966年就编制了鲁尔区总体发展规划，并不断依据市场变化进行修改，使鲁尔区在传统的以开采和冶炼为主的工业基础上，拉伸产业链条，拓宽上下游领域，形成以煤—钢—电—化工—机械—轻工—服务为主的多元化工业结构。法国政府也于1963年成立国土整治与地区行动领导办公室（DATAR），优先将洛林作为整治地区，1996年又成立了洛林工业促进与发展协会（APEIL0R），专门负责领导区域规划和产业转型，采用资源告别式的转型战略，完全放弃采掘与冶炼工业，大力发展汽车、电子、塑料加工等新兴行业，使洛林地区重新焕发了生机。

第二，对转型行业和企业进行资金投入和财政补贴。德联邦政府和北威州政府通过设立专项政府资金，对鲁尔区给予高额财政补贴，对生产性基础设施进行投资补助，对高新技术职位予以收入补贴，对企业销售、企业改造和新企业偿还旧企业所欠债务等均给予补助。1966～1977年的十余年中，政府便拨款150亿马克⑤资助鲁尔矿区进行集中改造，促进经济转型。[6]法国政府和欧盟更是通过对洛林地区的直接投入，帮助其迅速摆脱传统产业的束缚，推动新兴产业的发展。法国政府每年用于产业转型的资金高达30亿法郎，欧盟也投入约20亿法郎。[7]另外，法国政府通过签署“国家—地区经济发展合同”的方式，从1984～1988年，按照合同规定项目对资源枯竭地区总投资额达到40亿法郎，其中3/4由法国政府直接承担。[8]

第三，对原资源型产业的职工进行新技术培训，帮助失业人员就业。欧盟各国对就业率的重视，既源于其崇尚竞争与社会公平并重、注重社会保障与社会福利的市场经济模式，也与欧盟国家力量强大的工会组织有关。德国联邦政府和州政府对鲁尔区的企业实施每提供一个就业岗位便补贴5万马克、工人转岗培训费用100%由政府资助等优惠政策。[9]此外，德联邦政府还组建了若干不同层次、类型、专业的培训中心，分门别类地对传统产业从业人员进行新技术培训，提高其职业技能。法国政府在洛林地区扶持创办了100多个新兴企业，并规定每雇佣一个当地劳动力就可获得3万法郎的资助，并兴建16个企业园区，先后帮助了几万人创业，同时也成立了各类培训中心，对职工进行新兴产业的专业化培训，培训费由国家支付，工资由企业支付，经过培训后，培训中心为每个工人至少提供两种职业选择。时至今日，洛林地区75%的钢铁工人和89%的煤炭工人已成功完成转业。[10]

第四，加强老工业区内部环境治理，并根据各自的资源战略创造适合其转型路径的外部环境。资源的大规模开采造成了环境严重破坏和污染，大量因衰落和转型所废弃的矿井和工厂成为重新振兴的障碍。因此，实施环境整治、加强基础设施建设是吸收外部投资、实施战略转型的先决条件。德联邦政府在转型时期共投资50亿马克，对污染严重的矿区进行治理和改造，在鲁尔河上建100多个澄清池净化污水，把风景绿化和土地利用放在首位，进行大规模植树造林，改善交通网络和设备现代化，组成统一的运输系统，使鲁尔区成为欧洲产业区位条件最好的地区之一。[11]法国政府也投入巨资对洛林地区关闭掉的企业进行重新包装，以开辟新的用途或作为新厂厂址，或建居民住宅、娱乐场所，或建公共绿地等等，以创造良好的投资环境。

当然，尽管干预政策大同小异，但鲁尔和洛林基于自身的资源基础和地区特点，其转型的路径并不完全一致。鲁尔更强调在原有资源型产业链条延伸的基础上扶持新兴产业，实施“渐进式”转型方略，在创造外部环境上更注重对国有企业的私有化改造和对中小企业的吸引，主要实施资金扶持与技术转让政策；洛林则实施的是较为“激进式”的资源型产业整体退出、完全引入新兴产业的转型方略，因而在创造外部环境上除了重视中小企业的培育外，还更加重视对外部投资的引进，主要通过地价优惠、投资补贴和税收减免来吸引新兴产业进入。

三、“欧盟模式”下转型的政治约束及其启示

欧盟国家的资源型城市或地区与我国资源型城市颇多相似之处，大多开采历史久远，多数矿区或老工业区处于开发的成熟或衰退期，资源型城市发展已初具规模，无法像美国、加拿大那样轻易放弃，任由其衰亡。虽然欧洲与我国制度安排的基础有所差异，但在政府对资源型城市转型的主导作用方面却有许多共同之处，因此不论是鲁尔式的渐进式转型、分阶段改革，还是洛林式的激进式转型、全面性改革，对我国都有着重要借鉴意义。

值得注意的是，欧洲各国政治制度和政治约束条件更多地由选民来决定，因此在决定资源型城市转型的过程中，要考虑到事前政治约束和事后政治约束两方面。假定政府决定转型，则对于民众所面对的转型收益的事前概率是P，收益的净现值为G（G>0），而从改革中受到损失的概率为1-P，收益的净现值是L（L<0）。因不确定性完全针对民众个人，在总体民众数量足够大时，根据大数定理，则可以认为P也就是转型的事后收益者的百分比。因此在决定转型时，政府往往要衡量两个约束条件：

事前约束：PG+（1-P）L>0

事后约束：P>1/2

即在风险中性的情况下，政府既要衡量转型之后总体收益的期望值是否为正，也要预估转型之后受益民众的比例是否会超过半数。导致社会总体福利降低（即PG+（1-P）L<0的情况）或是致使多数人受到损失（即P<1/2的情况）的转型方案都会在政治约束条件下无法获得通过，前者在转型之初就会受到政府和民众的否决，而后者在转型之后也会被民众要求逆转。当然，不同的转型路径或许受事前、事后两种约束的程度不同，法国对洛林地区实施的资源型产业全面退出的激进式、全面化的转型由于逆转成本非常之高（甚至可能远大于转型失败时的损失L），因此更为注重事前的约束条件，即要仔细地考虑与计算转型成功的概率与收益，并保证最终会实现整个社会的帕累托改进。而德国对鲁尔地区采取的渐进式、分阶段的转型策略，注重的则是阶段性改革完成后，民众不会要求逆转（此种类型的转型逆转成本较低），即要保证民众获益的百分比大于所有选民的1/2，从而获得选民的支持以继续进行后续阶段的转型。

当实施多项政府干预政策或改革时，情况则要复杂的多。简单起见，我们假定为了对资源型城市进行转型而需要实施两项改革时，成功的概率分别为P1、P2，获得的收益是G1、G2，而失败的概率是（1-P1）、（1-P2），承担的损失是L1、L2（L1<0，L2<0），β1、β2为逆转成本。那么当两项改革都要求进行实施时，不论是洛林式的全面性转型，还是鲁尔式的分阶段转型，收益和损失的分布均如表1所示。

表1

这时，对于法国洛林式的城市转型来说，政府在主导转型时所考虑的政治约束条件即变为：

即在转型之初，政府要衡量全部改革同时进行之后的预期收益，只有保证最终的总收益为正，改革才会进行；同时，为了确保半数以上的选民在转型中受益（转型不会被逆转），还要预估转型之后的P1+（1-P1）P2是否超过1/2，即第一项改革受益的人数与第一项改革受损但第二项改革受益的人数之和，是否超过所有选民的半数以上。只有这两个约束条件同时实现，这种全面性的转型才会得以顺利实施。

而对于德国鲁尔式的城市转型来说，两项改革分阶段实施，那么政府的政治约束条件便分为事前、事中（一项改革实施后而另一项尚未实施）和事后三部分。我们假设改革1先于改革2实施，则：

即在第一项改革之初，政府需要对第一项改革的结果进行估计，由于面临着逆转的风险，所以要确保第一项改革的期望值为正，且要大于逆转成本；在第一项改革完成之后，改革成果已成既定的事实，如果受益民众的比例超过半数，则可以顺利实施第二项改革，而如果受益民众的比例不到半数，那么只要能够保证L1+P2G2+（1-P2）L2>β2>0，即受第一项改革损失的多数人（1-P1）如果预期第二项改革给他们带来的收益会超出第一项改革所带来的损失，那么第二项还是会顺利进行；最后，在所有的改革完成之后，如同洛林式的转型一样，民众也要根据最终受益者的比重来衡量是否支持改革或是决定逆转。

四、结语

综上述，尽管我国在实施经济体制转型的时候采用了渐进式的转型路径，但其并不等同于城市发展模式的转型。作为资源型城市的转型来说，在旧有发展路径依赖的基础上，可能在经济、产业、环境、社会发展等一系列方面都需要进行转型。因此，不论是德国鲁尔式的转型模式还是法国洛林式的转型模式，对我国资源型城市转型都具有极高的借鉴价值和参考意义。

当然，由于我国的政治体制与欧洲不同，在政府主导转型时或许事前和事后的约束程度都弱于欧洲各国，即政治的约束条件往往会在某种程度上失去效应，因而在现有的制度体系安排下，更需要我们的政府在主导转型时不能盲目实施改革，需要通过仔细研究城市或地区的前期资源基础、发展模式和未来发展方略，在转型之前尽量对转型的成本、投入、收益、损失等有清晰的认识和估计，并对地区利益与民众利益的分配进行合理的博弈，结合国外转型中政府的作用与职能，以及制定政策的倾向性和有效性，选择一条适合个案城市或地区自身特点的转型之路。

注释：

①为了落实《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发[2007]38号），促进资源型城市可持续发展和区域经济协调发展，2008年3月，国家发改委确定了阜新、伊春等12个城市为首批资源枯竭型城市，2009年3月，国家发改委又确定了枣庄、黄石等32个城市为第二批资源枯竭型城市。本文作者之一刘学敏主持了第二批资源型城市中的河北省承德市鹰手营子矿区和河南省灵宝市转型规划的编制工作。

②之所以将其称之为“欧盟模式”而不是“欧洲模式”，则是为了将英国的转型模式与之相区别，英国的制度基础与欧盟国家有所差异，其政府在转型中并不直接进行完全干预，其转型理念与美国类似，但政府的参与程度却高于美国，总体而言介于美国与欧盟之间。

③1958～1971年间，鲁尔区开工矿井由140口降至55口，职工人数从48.9万人减少到19.7万人，煤产量由1.22亿吨降至0.91亿吨。1960～1980年间，鲁尔区内居民数下降了3.5%（同期全国人口增长了10.6%），千人中的就业人数从442.4人降至303.1人，失业率上升造成社会矛盾激化，1979年因罢工而损失的工作日为36.96万天，占当年全国工作日损失数的91.2%。1980年鲁尔区所在的北威州每千名居民中接受救济的人数由29.7人升至36.6人，负债额占全国的比重也由6.4%上升到31.1%。

④从1975年到1992年，法国洛林地区的煤矿和铁矿6.9万个工作岗位消失了88%，工人超过500人的冶金企业由25家减少为7家，铁矿产量由年5000万吨到完全停产。

⑤由于鲁尔区煤矿主要面临的问题是采煤成本高于市场价格的问题（当时鲁尔区每吨煤生产成本为260-280马克，而市场售价仅70马克左右），德国政府给予鲁尔地区的主要资助方式为价格补贴，每吨煤大约补贴200马克。

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责任编辑：敖华

Abstract:Resources exploitation in most of China's resource-dependant cities has entered into the stage of maturity or exhaustion.There are a lot of economic and social problems have been incurred by resource exhaustion.So，the industrial transformation is the pressing task with the help of government promotion.Taking Ruhr,Germany and Lorraine，French as the object of research，making research on the role government plays in the transformation of European resource-dependant cities and the political constraints can provide the transformation of resource-dependant cities in China with experience and lessons.

Key words:resource-dependant cities；industrial transformation；government function；political constraints

The Policy Route and Political Constraints for the Transformation of Government Leading Resource-Dependant Cities

CAO Fei and LIU Xue-min
(Beijing Normal University，Beijing100875，China)

F127

A

1007－8266（2011）02－0058－05

＊本文系国家“十一五”科技支撑重点项目“滨海新区可持续发展模式研究”（项目编号：2006BAC18B02）阶段性研究成果。

曹斐（1980-），男，辽宁省本溪市人，北京师范大学资源学院博士生，研究方向为资源与环境经济；刘学敏（1963-），男，山西省襄汾县人，北京师范大学资源学院教授，博士生导师，主要研究方向为自然资源与环境经济学。