“两会”建言：全国政协委员吴鸿谈湿地保护与生态文明建设

□撰文/林 言

“两会”建言：全国政协委员吴鸿谈湿地保护与生态文明建设

□撰文/林 言

2011年北京“两会”期间，全国政协委员、浙江省林业厅副厅长吴鸿围绕政府工作报告和“十二五”规划纲要草案，针对如何加强湿地保护和推进生态文明建设提出了自己的看法和建议。

湿地是物种“基因库”，保存了大量濒危野生动植物的特有基因，孕育了世界上极为丰富的生物多样性。湿地是淡水的天然“储存库”，储存了我国96%以上的可利用淡水资源。湿地是“地球之肾”，其强大的降解污染和净化水质功能，对于保障人们用上干净的水，维持多种生物的水环境安全具有不可替代的作用。湿地还是降低自然灾害风险的“缓冲器”，具有调洪蓄水、抵御风暴、预防侵蚀、抗御干旱、调节气候等重要功能，对于构建防灾减灾体系、缓解全球气候变暖等发挥着十分独特的作用。

当前，我国单块面积在100公顷以上的自然湿地面积5.43亿亩，自然湿地占国土面积的3.77%。“十一五”期间，在党中央、国务院的高度重视下，我国采取了一系列重大措施，大力加强湿地生态系统和森林生态系统保护和建设，有效发挥了两大生态系统的多种功能，取得了巨大成就。特别是湿地保护与管理工作取得了许多新突破。“十一五”期间，全国每年新增湿地保护面积30多万公顷，恢复湿地1万多公顷，自然湿地保护率从“十五”末的45%增加到“十一五”末的50.3%，平均每年增加1个多百分点。

但全国总体情况来看，由于我国人口密集，随着经济快速发展，对湿地资源的利用需求也大大增加，由此造成对湿地资源人为干扰增加。滩涂围垦与湿地保护矛盾突出，过度围垦趋势加快;湿地环境状况不容乐观，水质污染严重，湿地功能退化;外来生物入侵，对湿地生态系统构成威胁;过度渔猎、栖息地减少和环境污染，湿地生物多样性下降。全社会对湿地保护的认识仍需进一步提高，天然湿地数量减少、功能退化的趋势仍在继续，湿地生态系统仍然面临着严重的威胁，保护湿地的任务仍然十分繁重。

湿地保护与管理存在的主要问题

一是湿地管理多部门，管理分开，各司其职。湿地及其资源类型多样，开发利用与保护管理涉及水利、海洋、渔业、建设、农业、交通、旅游、土地、环保等多个管理部门，各部门往往只重视本部门的利益和自身行业的发展，对湿地资源的保护管理及开发利用，没有站在全社会的生态安全和资源永续利用的高度来进行统筹规划、合理利用。虽然国务院在湿地保护管理上明确了由国家林业局履行全国湿地的组织、协调、指导、监督，但在湿地管理保护方面，目前海洋与渔业、建设、水利、交通和环保等部门都从不同的角度承担履行了湿地生态系统保护的职责，各部门的湿地管理没有归口到统一协调机构，未能形成信息共享、联合行动、分工协作的保护管理体系。

二是法律法规体系尚未健全。与湿地有关的规定虽然不少，但尚缺乏一部具有法律效力的湿地保护与合理利用湿地资源的专门法规。到2011年，全国已有13个省（市）出台了湿地保护条例，但全国的湿地保护条例迟迟没有出台。法规不出台，职责不清，很难解决经济社会发展与湿地资源保护的矛盾，不能对破坏湿地资源的事件进行有效查处和依法制止。

三是湿地生态功能衰退没能有效遏制。目前，在国务院批准《全国湿地保护工程实施规划》后，国家林业局在林业系统组织开展了134个湿地项目，建立湿地自然保护区550多处，国家湿地公园140多处，地方湿地公园120多处，国际重要湿地37处。但湿地生态功能衰退没能有效遏制，主要表现在：湿地生物多样性衰退趋势明显，许多重要湿地部分或者全部丧失作为野生动植物栖息地和繁育地的功能，给生物安全带来威胁；由于湿地面积减少和功能下降，一些内陆湿地丧失了淡水存蓄、调洪蓄洪的功能，加剧了水资源危机并增加了洪水灾害风险；湿地存在的几大主要威胁因素，开垦与改造、污染、泥沙淤积和水资源不合理利用依然严重；大量地改变湿地功能、用途的不合理利用活动不但得不到有效控制，而且在继续加剧加重。沿海省份的滨海湿地等仍然面临着被开垦和围垦的巨大威胁，我国西部地区的许多重要湿地由于上游水资源被转为他用，湿地面积严重萎缩甚至干涸。

四是湿地保护资金严重缺乏。资金投入不足是湿地保护管理面临的一个重大问题。虽然“十一五”期间中央累计投入14亿元，用于开展湿地保护、湿地恢复、可持续利用示范和能力建设等四方面建设，与保护需求仍有较大缺口。在湿地调查与动态监测、保护区及示范区建设、污染治理、湿地科研与宣教、能力建设等方面尚缺乏专门的资金支持，投入依然严重不足，制约了湿地保护管理事业的健康发展。

五是科学研究和技术支撑体系落后。对湿地保护的基础研究处于起步阶段，特别对湿地的结构、功能、演替规律、效益评价等方面缺乏系统、深入的研究，对湿地的开发利用缺乏评价机制。同时，湿地的资源调查体系不够完善，监测体系更不健全，部门之间缺乏统一的协调监测机制，导致对湿地生态、生物多样性的系统调查及动态监测等工作明显滞后，难以为各级政府制定湿地保护和利用决策提供科学依据。

六是公众的湿地保护意识淡薄。当前，湿地保护与合理利用的宣传教育相对滞后，宣传教育工作的广度、深度不够，力度不强。公众对湿地的概念不甚清楚，对湿地的价值缺乏认识，对湿地对人类社会的生存发展的重要性不甚了解，湿地的保护意识普遍淡薄。尤其是少数地方政府，为了追求一时的政绩，不能正确处理当前和长远、局部和整体利益的关系，重开发、轻保护思想严重。

加强湿地保护的对策与建议

为了加强湿地资源保护，改善生态状况，维护湿地生态平衡，促进湿地资源可持续利用，推进我国生态文明建设，吴鸿提出了如下建议：

湿地管理归口到统一协调机构。湿地资源保护与合理利用管理涉及多个部门与行业，关系多方的利益，建立有效的湿地保护管理协调机制是涉及湿地保护和利用发展目标顺利实现的关键因素，也是湿地保护事业发展的重要保障条件之一。实行湿地保护区与湿地公园统一审批管理，有利于统一掌握湿地保护工程进展情况和湿地资源保护利用现状，便于保护资金统一管理，切实加强湿地保护与管理工作。

完善湿地资源保护管理的有关政策和法制体系。尽快将湿地保护条例列入国家立法计划，通过立法，明确湿地的综合协调管理部门，明确各级、各行业的管理权限，确定湿地开发利用的方针、原则和行为规范，规定管理程序及对违法行为的处理，依法管理湿地；对现有政策中制约、阻碍湿地保护与合理利用的内容进行修改，及时增补、修订不完善内容；制定鼓励节约利用湿地自然资源和在部门发展中优先考虑保护湿地的政策；加强管理执法人员培训，提高人员素质；加强执法力度，严格执法；建立联合执法机制。

大力加强湿地自然保护区与湿地公园的建设。天然湿地大量丧失，湿地野生动植物物种数量减少，是湿地生物多样性保护的主要威胁之一。建立湿地自然保护区是保护湿地环境和生物资源的有效途径。一是建立湿地保护基金，以政府投入为主，将湿地保护纳入国民经济发展规划，鼓励社会各界捐资，积极争取国际援助，多渠道筹集保护经费。二是加强现有湿地保护区与湿地公园的基础设施建设，提高管理水平，增强保护功能。通过资源和管理现状评估，编制湿地自然保护区与湿地公园的管理规划，确定目标，努力提高保护区与湿地公园的规范化、科学化管理水平；加强管理人员素质教育，提高保护与监测技术、宣传教育、科研和执法水平；科学有序地开展主要保护对象栖息地的改造工程；采取有效措施，协调周边的关系，缓解区域发展对湿地保护区域资源与环境的威胁与压力，提高现有湿地保护区域的可持续发展能力。三是以保护湿地的生态类型多样性和抢救湿地野生动植物物种多样性为重点，建设一批有推广示范意义的湿地自然保护区和合理示范利用区，逐步建立起布局合理、类型齐全、层次清楚、重点突出、面积适宜的湿地自然保护区网络体系。

建立湿地资源与环境综合监测体系。建立由国家湿地监测中心、省湿地资源监测总站、部门或地市湿地资源监测站、重点湿地监测点构成的湿地资源与环境综合监测网络体系。编制湿地监测规划，建立湿地监测制度；加强对监测技术人员的培训教育，实行湿地监测站、点的规范化建设，采用统一的监测指标和先进的技术方法与手段，定期对湿地资源与环境进行监测；建立湿地资源信息、数据的共享机制。

加强湿地的科学研究。重视湿地基础研究，包括湿地发生学、演化规律、湿地过程、分布和分类系统的研究，湿地对环境的调节功能与生物多样性价值的研究，外来物种引种安全性评价研究，以及自然湿地和人工湿地生态系统结构与功能研究。加强应用技术研究，包括湿地保护技术，现有被破坏和已退化湿地生态系统的整治、恢复及重建技术研究，湿地资源持续利用技术及管理技术研究，湿地效益评价体系等。