高校内部控制制度的建立与完善

郑 庄冯丹妹

高校内部控制制度的建立与完善

郑 庄①冯丹妹①

建立与完善高校内部控制制度，对提高高校的管理水平和风险防范能力、促进高校健康、可持续发展具有重大意义。内部控制制度是一种预防为主的制度，目的在于通过建立和健全相关的制度和程序来遏制舞弊、减少错误的发生，从而降低风险，保证组织目标的实现。文章从高校内部控制制度的建立原则、内控制度的主要内容、内控制度建立过程中要杜绝四种偏向等方面作了初步的探析。

内部控制制度；建立原则；主要内容

1 引言

高等学校内部控制制度（以下简称“内控制度”）作为高校事业活动自我调节、自我约束的内在机制，在管理系统中具有举足轻重的作用。内部控制制度的建立、健全及实施情况的好坏，关系到高校教育事业的健康发展，因此，应建立和完善内控制度并强化其实施。

随着教育事业的发展，高校的主要活动由过去单纯的教学和科研业务发展为教学科研与对外投资、校办产业、房屋租赁等业务齐头并进，资金来源已经从单一的财政拨款转为财、学、研、产、捐、息多渠道筹措资金的办学模式。为使高校各项事业健康有序地发展，资金筹集和使用符合相关规定，国有资产得以保全和增值，需要有完善的内部控制制度作保障，高校建立健全内部控制制度势在必行。

2 高校内控制度建立原则

2.1 相互牵制原则

高校每项完整的事业活动，必须经过具有相互制约关系的2个或2个以上的控制环节方能完成。在横向关系上，至少由彼此独立的2个部门或人员办理以使该部门或人员的工作受另一个部门或人员的监督；在纵向关系上，至少经过2个或2个以上的岗位或环节，对授权、执行、记录、保管、核对等不相容岗位相互分离控制。

2.2 协调配合原则

各职能部门必须相互配合，各岗位和环节应协调同步，各项业务程序和办理手续需要紧密衔接，以保证管理活动的有效性和连续性。协调配合原则是相互牵制原则的深化和补充。贯彻这一原则，尤其要避免只顾牵制而不顾办事效率的机械做法，必须做到既相互牵制又互相协调，从而在保证质量、提高效率的前提下保证学校运行。

2.3 程序定位原则

高校应该按照业务的性质和功能将其教学、科研及经营管理活动划分为若干个具体工作岗位，并根据岗位性质相应地赋予职责权限，规定操作规程，明确检查标准，做到权、责、利统一，形成事事有人管人人有专职、办事有标准、工作有检查，以此定出奖罚制度，增加每个人的事业心和责任感，提高工作效率。

2.4 成本效益原则

实行内部控制的成本要低于由此产生的收益，力争以最小的控制成本取得最大的经济效益。

2.5 层次效益原则

正确处理学校内部控制层次与工作效率的关系，防止以增加层次的“人海战术”来获得较好内控效果的现象。以高效、有用为出发点，合理设置内控层次（或人员），明确各个层次的职责权限，强化各相应层次的责任心，提高高校内部控制的有用性和效率性。

3 高校内控制度的主要内容

3.1 结构控制

内部控制制度的建设及有效运行，有赖于高校内部完善的组织结构。应当推行职务、岗位不兼容制度，杜绝管理人员交叉任职，形成各负其责、协调运转、有效制衡的组织结构，保证高校的正常运转。同时还应设立满足高校监控需要的职能机构如审计部门。

3.2 授权批准控制

授权批准是指高校在处理对外经济业务时，必须以授权批准来进行控制。按照中央关于“重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用的规定，高校的最高决策机构是学校党政联席会，一般是由党政联席会将讨论通过的事项授权给各职能处室，然后再交给有关管理人员。高校每一层的管理人员既是上级管理人员的授权客体，又是对下级管理人员授权的主体。学校内部某个部门或二级单位在处理经济业务时，必须经过授权批准才能进行，否则就无权审批。权利应受到制约，失去制约的权利极易导致腐败。

3.3 会计系统控制

会计系统控制是高校内部控制的核心，高校应依据《会计法》和《内部会计控制规范——基本规范（试行）》，按照《高等学校会计制度》制定适合本校的会计制度，明确会计凭证、会计账簿和会计报表的处理程序，建立和完善会计档案保管和会计交接办法，实行会计人员岗位责任制，以充分发挥会计的监督职能。重点把好3个关口：

(1)加强对原始凭证的审核监督。原始凭证是记录和反映经济业务的最基本证据。取得和审核原始凭证是会计核算工作的起点，也是保证会计数据的合法、真实、准确、完整的关键。因此对原始凭证的审核监督，是各单位经济活动依法进行的重要环节。会计机构、会计人员对不真实、不合法的原始凭证不予受理；对记载不准确、不完整的原始凭证予以退回，要求其进行更正、补充。在实际工作中人们往往忽略对不真实、不合法的原始凭证的审核监督，在审核原始凭证时应着重注意以下几点：一是，大项经济业务和大额资金支付要审核监督审批程序，是否经过单位负责人或经费负责人批准，是否是单位正常业务工作的需要，有无超出单位业务范围之外的经济活动。二是，《会计法》第四条明确规定了单位负责人对会计资料的合法、真实、准确、完整性负有责任，这对于审核原始凭证起到至关重要的作用。三是，对不真实、不合法的原始凭证不予受理，是法律赋予会计机构、会计人员的一项重要权力，要明确权力与责任的关系，不能讲情面或有后顾之忧，应坚决依法制止和纠正不真实、不合法的经济业务活动。

（2）加强对财务收支的审核监督。对财务收支监督的内容包括：资金来源、资金管理渠道、资金支出管理范围和支出标准项目等，监督的重点是合法性问题。在对收入监督审核时应注意有否超越国家批准的收费项目，巧立名目收费的；是否不按国家规定的标准收费，提高收费标准的；是否使用正确的发票和票据；有否收入不按国家规定管理，挪用、截留、转变资金性质、设账外账和设“小金库”的。在对支出审核监督时应注意审核财务支出的内容是否符合法律、法规、规章和制度；审核行政事业性收费有无挪用、截留或改变资金使用性质的问题；审核财务支出的内容有无变通、虚报冒领的问题；审核是否有扩大开支范围、提高开支标准的问题；审核领取劳务费、报销国际交流费用是否有预算；审核支出金额与实际需要量是否相符。只有这样才能堵塞漏洞，防止违法违纪现象的发生。

（3）预算控制。预算控制是保证内部控制结构运行质量的监督手段。预算管理是将高校的事业发展目标及其资源的配置方式以预算方式加以量化，并使之得以实现的高校内部控制活动或过程的总称。预算管理由预算编制、预算执行、预算控制、预算考评等环节构成，内容可以涵盖高校教学科研活动的全过程，包括教学活动、科研活动、教辅活动、行政管理、后勤保障等诸多方面，也可以就某些方面实行预算控制。预算方案由学校党政联席会批准，组织实施由分管财务领导执行。但在实践中，大多数高校的预算是由学校预算小组或财务部门组织编制，报学校党政联席批准后实施的，由于信息不对称，学校党政联席不可能对预算提出实质性意见，预算编制过程中容易出现各单位夸大预算，漫天要价的情况，针对上述问题，应该进行预算的制订、协调、监控、评价、考核等工作；预算的执行层由各预算单位组织实施，并辅之以对等的权、责、利，预算内资金实行责任人限额审批，限额以上的资金实行集体审批，严格控制无预算的资金支出。高校在实行预算管理时要注意：预算编制必须体现学校事业发展目标； 预算在执行中，要严格执行“一支笔”审批制度，并明确责任；应当严格控制预算的执行并及时或定期反馈预算的执行情况。

3.4 资产保护控制

资产保护控制就是对设备、家具、图书等各类用品的采购、保管等各个环节进行记录保护、账实核对、定期盘点、财产保险等控制。在实际工作中，现金、银行存款、其他货币资金、有价证券等变现能力较强的资产必须由财务部门指定专人管理，限制无关人员直接接触，货币资金的收支管理只能限于特定的出纳员，支票等重要票据的签发，必须是单位财务部门指定人员负责，必须设置职能部门对房屋、设备、家具和图书等固定资产的进行专职管理，对一些特殊的资产还应采取一些必要的其他保护措施，达到保护国有资产的安全完整性，防止资产流失。

3.5 风险控制

高校针对每个控制点建立有效的风险管理系统，通过风险预警、风险识别、风险评估、风险分析、风险报告等措施，对风险进行全面的防范与控制。主要包括：

（1）财务风险控制。近年来随着高校扩招、合并，高校教育经费的供给与需求之间存在巨大的缺口，高校为了弥补这一缺口改变了传统的单靠财政拨款收入、学费收入的资金来源，纷纷通过银行贷款来扩大规模建设投资。因此给高校带来的财务风险不容忽视。

（2）投资风险控制。无论是对校办产业投资还是其他长短期投资，高校都要进行可行性研究并根据项目和金额大小确定审批权限，预计可能出现的负面影响及对策。

（3）合同风险控制。建立合同起草、审批、签订、履行监督和违约措施的控制程序，防止因发生法律纠纷而导致的高校诉讼。

（4）其他风险控制。随着高校社会化程度的提高，高校还面临各类风险，如后勤保障风险，学生招生就业风险，教学科研风险，校园安全风险等等。学校应该针对每个风险点落实防范措施。

3.6 审计控制

审计控制主要是指内部审计，内部审计是对会计的控制和再监督。对会计资料进行内部审计，既是内部控制的一个组成部分，又是内部控制的一种特殊形式。内部审计是在一个组织内部对各种经营活动与控制系统的独立评价，以确定既定政策是否得到有效贯彻，建立的标准是否遵循资源的利用规定以及单位的目标是否达到。内部审计的内容十分广泛，一般包括内部财务审计和内部管理审计。内部审计对会计资料的监督、审查，不仅是内部控制的有效手段，也是保证会计资料真实、完整的重要措施。根据内部控制的基本原理和我国会计工作实际情况，新《会计法》规定，各单位应当在内部会计监督制度中明确“对会计资料定期进行内部审计的办法和程序”，以便内部审计机构或内部审计人员对会计资料的审计工作制度化和程序化。

3.7 职工素质控制

高校内控制度落实好坏与否，取决于执行者，职工素质控制是执行高校内部控制制度的保证，单位在招聘、使用、培养、奖惩等方面对职工素质要进行控制。招聘是重要环节，单位的人事部门和用人部门应共同对应聘人员的素质、水平、能力等有关情况进行全面的测试、调查，以确保受聘人员能够适应工作的要求。同时应注重人力资源的合理配置，打破平均主义的分配制度，推行优胜劣汰的用人机制，充分调动职工的积极性，使高校充满生机和活力。

4 高校内控要杜绝4种偏向

（1）在内部控制机构的设置上，克服重眼前利益，轻专职机构建立的偏向。尽快建立健全高校内部控制机构，以从组织上强化高校内部控制；

（2）在内部控制制度的建立上，克服重内部管理制度建立，轻内部会计控制制度建立的偏向。建立健全可靠的内部凭证制度、完整的簿记制度、严格的核对制度、合理的会计程序制度、科学的预算制度、定期的资产盘点制度等比较完善的高校内部会计控制制度；

（3）在内部控制制度的执行上，克服重非经常性发生事项控制，轻经常性发生事项控制的偏向。进一步强化责任管理、制度管理，规范控制行为，建立健全集良好的控制环境、完善的会计体系和可靠充分的控制程序为一体的高校内部控制管理机制；

(4) 在高校内部控制的监督上，克服重程序监督，轻对“内部人”监督的偏向。真正做到“3个加强”。一是，加强对高校各级领导的内部控制监督，建立高校重大决策集体审批等制度，以杜绝各级领导独断专行；二是，加强对高校部门管理的控制监督，建立部门之间相互牵制的制度，以杜绝部门权力过大或集体徇私舞弊；三是，加强对关键岗位管理人员的控制监督，建立关键岗位轮岗和定期稽查制度，以杜绝高校中层干部和人、财、物等重要岗位人员以权谋私或串通作案，从而建立健全高校内部控制监督机制。

[1]郑洪涛.企业内部控制精要—整体框架、制度设计、测试评价[M]．北京：中国财政出版社,2003.

[2]张春富,张莎.COSO报告在高校内部控制中的应用[J].教育财会研究,2010(3):60.

[3]国家教育委员会.教财[1994]64号关于当前国家教委委属高校财经工作中几点意见的通知[S].1994-11-17.

[4]财政部.财会（2001）41号内部会计控制规范——基本规范（试行）[S].2001-06-22.

[5]何海栋.高校内部控制及其构建[J].中北大学学报(社会科学版）,2005,21(3):83-84.

Establishment and improvement of university internal control system/

ZHENG Zhuang, FENG Dan-mei// China Medical Equipment,2011,8(4):38-41.

Internal control system strengthening is of great significance for improvement of university management and risk prevention, as well as for promoting healthy and sustainable development. Internal control system is a prevention-oriented system. Through establishing and improving relevant regulations and procedures to curb corruption and avoid errors, it aims at reducing the risks in achieving organizational goals. The article discussed and analyzed the principles of establishment of the university internal control system, the main contents of internal control, and the four sorts of deviation that should be avoided in establishing internal control system.

Internal control system; Establishment of principle; Main content

Director of Financial Office, Peking University Health Science Center, Beijing 100191, China.

1672-8270(2011)04-0038-04

R 197

B

2011-01-12

郑庄,女,(1964- ),硕士研究生，副研究员。北京大学医学部计划财务处处长，主要研究方向高等教育财会。

①北京大学医学部计划财务处 北京 100191