我国社区居家养老模式发展探析

张奇林,赵 青

(武汉大学社会保障研究中心,湖北武汉 430072)

从世界范围来看,提供养老服务的社区照顾模式起源于20世纪50年代的英国,随后被许多欧美发达国家所借鉴,成为解决养老问题的良方。养老方式正逐渐从机构养老向社区居家养老转变。一些国家选择居家养老的老年人比例非常高,其中英国为95.5%,美国为96.3%,日本为98.6%,菲律宾为83%,越南为94%,印尼为84%,马来西亚为88%[1]。

20世纪80年代以来,随着我国人口老龄化的发展和经济社会的转型,同时也为适应“社会福利社会化”改革,社区居家养老在全国各地蓬勃发展起来,形成了各具特色的社区居家养老模式。加快发展社区居家养老,对于应对人口老龄化的挑战,实现经济社会的和谐发展有重要意义。

一、社区居家养老模式的使命与定位

1. 人口老龄化与传统养老方式的困境

目前,我国是世界上唯一一个老年人口超过1亿的国家,且正在以每年3%以上的速度快速增长[2]。第六次人口普查的数据显示,全国60岁及以上人口为1.776亿人,占全国总人口的13.26%,其中65岁及以上人口为1.188亿人,占8.87%[3]。在人口老龄化的背景下,传统养老方式面临困境。一方面,家庭规模的缩小和结构的变化正逐渐弱化家庭养老功能。计划生育政策带来的“4-2-1”家庭赡养困局日益明显,空巢家庭不断增多。有关数据显示,目前,我国户均规模3.16人,较改革开放之初的4.61人下降了31.5%;城乡老年空巢家庭比例不断上升,城市老年空巢家庭已达到49.7%,农村老年空巢家庭已达到38.3%[2]。另一方面,我国养老机构床位总体不足,部分由民政部门建立的养老机构又存在设施不齐全、管理落后、护理人才缺乏等问题,这些都使得很多老年人不能或不愿意到机构养老。

2. 社区居家养老政策的演变

1996年施行的我国《老年人权益保障法》强调,要发展社区服务,逐步建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、疾病护理与康复等服务设施和网点;发扬邻里互助的传统,提倡邻里间关心、帮助有困难的老年人,鼓励和支持社会志愿者为老年人服务。在《关于加快实现社会福利社会化的意见》(国办发[2000]19号)文件精神的指导下,《关于加快发展养老服务业的意见》和《关于全面推进居家养老服务工作的意见》分别于2006年和2008年颁布实施,逐步将居家养老服务推上了专业化、规范化的轨道。2011年3月,《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确指出,积极应对人口老龄化,要注重发挥家庭和社区功能,优先发展社会养老服务,培育壮大老龄服务事业和产业。纵观政策的演变历程,社区居家养老已成为应对人口老龄化的重要战略举措。

3. 理论解读

社区居家养老作为一种养老方式(区别于传统的家庭养老和机构养老),与各种形式的收入保障制度(包括基本养老保险、职业年金、个人储蓄等)共同构建起社会养老保障体系(其结构如图1所示)。就其定位而言,社区居家养老是“福利多元化”在老年人福利领域的体现:社区通过整合社区资源、联系基层政府组织、协调家庭与社区之关系,为社区内居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等系列服务。这样一种以社区为依托的养老模式,其最大特点是实现了人本理念和成本效益原则的结合----既使老年人生活在自己熟悉的人际关系网中,又可以避免社区资源的浪费,还能解决部分人群(如“4050”女性)的就业问题。因此,社区居家养老有市场的成分(如购买服务),但福利性是其主要特色。

图1 社会养老保障体系框架

二、我国社区居家养老模式的运行现状

随着养老服务社会化改革的推进,我国已基本形成“以居家养老为基础,社区养老为依托,机构养老为补充”的老年福利服务体系。各地纷纷展开试点,把社区居家养老作为推进养老服务社会化工作的重心,不断加强和完善社区照料的依托功能,形成了各具特色的社区居家养老模式。

1. 主要模式

(1) 上海模式----走服务综合性、管理规范化的发展之路

上海是我国最早进入人口老龄化的城市,也是我国人口老龄化程度最为严重的城市。作为对日益严峻的老龄化危机的回应,上海市在全国较早开展社区居家养老服务,现已初具规模。上海市18个区县共有234家社区助老服务社,283家社区老年人日间照料中心,339家社区老年人助餐服务点,5824家社区老年活动室,3.2万名居家养老工作人员,为21.9万名居家老人提供社区居家养老服务;其中,为20.5万名老人提供上门服务,有12.9万名老人经评估得到服务补贴[4]。

在规范化管理方面,上海市对社区居家养老的服务对象、具体补贴范围和标准、资金来源和结算办法以及养老服务需求评估等方面进行了具体规定,并加大养老服务的业务培训力度,加快养老服务信息化、标准化建设进程[5]。在人口老龄化最为严重的静安区,已形成了居家养老管理服务三级网络。

依托社区向老年人提供综合性服务,实行规范化和标准化管理,是上海市社区居家养老模式的主要特点,它对我国社区居家养老的未来发展有一定的引领作用。

(2) 武汉百步亭模式----凸显志愿者作用

目前,武汉60岁以上老年人口已达114万人(其中三成为空巢老人),约占全市总人口的13.77%[6]。在这种背景下,武汉市充分发挥社区志愿者的作用,号召全市67万名社区志愿者与空巢老人结对子,提供以精神慰藉、照料陪护为主的居家型敬老爱老服务。其中,最具特色的是武汉市百步亭花园社区的志愿为老服务项目。

百步亭社区以各居委会为单位,组织志愿者参加“党员一对一关爱服务队”、“小菜篮志愿者服务队”、“情暖空巢服务队”等与空巢老人结对子的社区专项服务活动。各居委会还建立了65岁以上老人的详细信息档案,为开展针对性的结对服务提供依据。志愿者这一社会元素在社区居家养老服务中发挥了巨大的作用,它以邻里关系为纽带,用人性化的关怀带给了空巢和孤寡老人以“家”的温馨。

(3) 昆明模式----融入企业元素

截至2008年底,昆明市60岁以上的户籍老年人口为76.3万余人,占全市总人口的14.45%,且以每年超过3.5%的速度增长。昆明市现有社会化养老机构46所,其中公办6所,民办40所,登记床位共6800个,入住人数共3355人,入住率尚不足50%[7],家庭养老压力巨大。为解决昆明的养老问题,探索为老服务发展新模式,昆明市在老年人相对集中的西山区棕树营街道办事处建立“昆明市社区居家养老服务中心”,支持企业兴办养老服务产业。目前已开展的居家养老服务项目包括设备销售租赁服务以及专业护工服务等。把传统的照料型居家养老方式转变为护理型居家养老方式,将专业的养老护理人员与专业的养老护理设备相结合,昆明市致力于探索全国首个将护理理念纳入养老的专业养老服务平台,走可持续发展的产业化道路。

2. 模式评析

通过比较发现,各地推行的社区居家养老模式虽各具特色,但在实际运行中有一些共同之处。首先,在服务对象方面,基本按照老年人的年龄、收入、健康状况等个体差异区别对待,使得提供的服务更具弹性;其次,在所涉及的项目内容上,基本覆盖了生活照料、精神慰藉、个人发展等方面,符合老年人各方面的福利需求;再次,在服务提供的方式上,实行有偿服务与货币补贴、“服务券”补贴相结合;最后,在资金来源方面,主要通过财政补贴、福利彩票和社会捐赠等方式筹集居家养老服务工作专项资金。

同时也应该看到,虽然我国社区居家养老服务发展迅速,但就目前总体状况而言,社区居家养老模式还处于发展阶段,农村社区建设滞后,专业化的社区服务更显匮乏。制约社区居家养老进一步发展的困难和障碍,主要表现在:

第一,政策法规不健全。目前,我国除京、津、沪等城市外,各地对居家养老服务实施方案都缺乏明确的政策(法规)规定及中长期发展规划。如此一来,政策实施的系统性、连续性、一致性、协调性将受到拷问,居家养老服务发展的持续性面临挑战。另外,现有法规中对非营利组织的优惠政策、民办企业的运作规范等都明显缺失,这也极不利于其进一步发展。

第二,资金短缺。一方面,由于社区养老服务具有社会福利的刚性,社区养老服务支出具有不断上升的趋势;另一方面,随着人口老龄化的加剧,老年人对社区服务资源的需求日益多元化和高水平化。这两方面因素都会导致主要依靠民政部门投入、部分来自福彩资助的传统筹资模式面临困境。不解决资金来源的多元化和可持续性问题,将难以维系社区居家养老的服务提供、人员培训以及基础设施的建设。

第三,志愿者队伍及专业人员缺乏。从数量上看,虽然部分城市的社区志愿者十分活跃,在为老上门服务中起到了关键性作用,但就全国而言,社区志愿服务队伍普遍缺乏,有的社区甚至根本没有建立志愿服务站。从志愿服务的管理上看,大多数社区缺乏量化的评估体系和长效激励机制,志愿者更多是基于道德的考虑而进行无偿服务。至于从业人员的专业性,“我国目前从事社区养老工作的绝大部分是没有受过专业训练、不具备专业知识或者下岗和再就业的工作人员”[8]。

三、社区居家养老模式的可持续发展之路

经过近二十年的发展,我国的社区养老服务已初具规模,但是,从整体上看,我国的社区养老社会化服务水平还比较低,发展很不平衡,尚不能完全满足老年人不断提高的生活需要。因此,为化解老龄化风险,保障老年人安享晚年,还须探索社区居家养老模式的可持续发展路径。

1. 责任建构国家、社会、家庭和个人在社区居家养老模式中的责任定位

责任定位的准确性与合理性是社区居家养老模式可持续发展的关键。根据Litwak和Sussman等学者提出的“平衡理论”和“责任分担理论”[9],我们认为,在该制度模式中,政府、各种专业组织、家庭(个人)、社区应当基于各自的功能特点对老年人照顾进行责任分担,实现老年人照顾系统的均衡与稳定。政府的主要职责是:制定和完善社区居家养老相关法律法规,落实有关优惠政策,实施有效监管;各种专业组织(如医院、护理机构和专业服务机构)因其具备技术、信息、人力优势,应致力于为老年人提供高水平的专业护理和医疗保健;作为非正规照顾系统的家庭和邻里,要充分发挥其在老年人的情感交流、精神慰藉,以及处理突发事件等方面的优势和功能;社区作为联系正规照顾系统和非正规照顾系统的纽带,理应在社区居家养老模式中发挥关键性作用,如依托社区居委会等中介组织,整合社区内人财物资源,一方面支持家庭对老人的照料,另一方面提升社区养老综合服务能力。

2. 制度设计分层与配套

为实现可持续发展,社区居家养老模式在制度设计上,还必须对自身进行合理的分层与定位,以适应不同层次老年人群的需要。同时,还要完善其他配套性社会保障制度(如收入保障、医疗保障等),以充分整合、利用有限资源,发挥居家养老服务的最大社会效益。

(1) 分层

社区居家养老模式的分层设计体现在两个方面。从宏观上看,在居家养老模式发展尚不成熟的条件下,应注意社区居家养老与家庭养老、机构养老的层次性衔接,以便顺利实现从家庭养老向社区居家养老的过渡。从微观上看,在社区居家养老方式内部,应根据年龄、身体状况、收入水平、文化程度等因素对老年人进行分类,以满足其不同层次的需要。图2展示了不同养老方式之间的层次结构。

图2 不同养老方式的层次结构

(2) 配套

作为一种长期项目,养老是一项对资源(资金和服务)依赖性很强的系统工程。要想维持社区居家养老服务持续而有效的运行,稳定的资金保障和服务供给至关重要。而这些资源的获取,仅仅靠社区或志愿者的努力是难以为继的,需要从制度层面予以确认。发展社区居家养老所需的配套措施主要包括收入保障制度(养老保险、社会救助等)、医疗保健制度(医疗卫生服务、医疗保险、医疗救助等)和相关服务等。图3展示了社会保障制度对社区居家养老服务的支持作用。我国目前正致力于建设覆盖城乡居民的社会保障体系,这为社区居家养老的持续发展提供了强有力的支撑。它同时也说明了一个道理,包括社区居家养老在内的福利性社会的发展需要基本的制度建设。

图3 社区居家养老与社会保障制度的关系

3. 技术层面的完善

(1) 健全法律法规,整合各类资源

首先,统一和完善相关法律法规与政策,减少和消除彼此不一致的情况。如我国的《老年人权益保障法》以家庭养老为基本理念,“而各项居家养老的政策是以社会福利社会化思想体系为指导而制定的”[10],这难免会造成操作中的矛盾,因而,政策与法律法规亟待统一。其次,各级政府应形成一个完整的社区居家养老服务政策体系,综合覆盖社区养老服务设施建设、服务收费、社区管理、民间组织参与的优惠项目等内容,使该项制度的发展步入规范化、法制化轨道。最后,逐步打破各部门间条块分割的利益格局,整合民政、国土规划、卫生及社会保障部门的资源,落实对老年人权益和老年社区建设的保障措施。

(2) 拓宽资金来源渠道,形成多元化筹集机制

针对目前资金筹集渠道单一的状况,“国家通过发行社会保障基金福利彩票,来增加社保基金”[11];地方上可以建立居家养老基金,鼓励企业、社会团体和个人捐助。同时,吸纳民间资本,开拓社区居家养老服务产业化之路,根据老年人的实际承受能力,制定不同档次的服务标准,实行有偿服务和低偿服务,丰富资金来源。

(3) 建立一支专业人员与志愿者相结合的社区居家养老服务队伍

解决老年人的护理问题尤其需要一支人员稳定、素质较高的专业化队伍。专业化队伍的打造需要时间、政策和创新。目前我国正在进行医药卫生体制改革,充实和发展社区卫生服务中心为培养专业的社区居家养老服务队伍提供了契机。另外,专业养老平台机制的介入也能提高社区居家养老服务的专业化水平,昆明模式就是一个很好的例子。在志愿者队伍建设方面不仅要扩展队伍数量,更要注重管理的科学性和规范化,诸如 “道德银行”、“时间储蓄”(Time Bank)和“老年生活互助”,都是可资借鉴的管理方式,它们的突出特点在于能够量化评估志愿者服务的时间和绩效,并以此激励和吸纳更多志愿者参与服务。这种通过社会信誉来保障的志愿服务机制比单纯依靠个人道德来维系的机制更具可持续发展的潜力。

(4) 实现社区居家养老信息化、人性化和个性化服务

西方发达国家发展社区居家养老的一个重要经验是实现了老年人基本信息建设电子化、为老服务信息化。我国社区居家养老服务业的不断发展也提出了全方位的网络信息化覆盖的要求,亟待建立和完善社区网络呼叫、电话求助等服务系统,使居家老人在需要帮助时,只需按呼叫系统就能得到及时的服务。“保障老年人享受有尊严的老年生活”是人性化关怀的体现,我国社区居家养老在服务项目的设计上应更加注重对老年人的精神关爱,以及他们对于自我实现和个性发展的需求,不断丰富服务的内容和形式,使老年人不仅“老有所养、老有所医”,更要达到“老有所为、老有所学、老有所乐”的目标。

在人口老龄化背景下,传统的养老模式已无能为力,社区居家养老模式因其固有的经济成本低、社会效益显著、人文关怀性强的特点,成为化解人口老龄化风险的一剂良方。针对现行社区居家养老模式在城市运行过程中出现的种种弊端以及在农村发展滞后的现象,我们认为,这一养老模式的可持续发展之路在于,在老年发展目标的指引下,明确相关主体的责任分担,对制度进行科学的分层与配套设计,充分利用覆盖全民社会保障制度建立的有利条件,整合资源,规范管理,完善技术手段,实现社区居家养老模式的可持续发展。

参考文献:

[1] 许义平,何晓玲. 现代社区制度实证研究[M]. 北京:中国社会出版社, 2008:192.

[2] 社会养老服务体系建设“十二五”规划(征求意见稿)[EB/OL]. (2011-02-11)[2011-04-09]. http:∥www.gov.cn/gzdt/2011-02/11/content-1801673.htm.

[3] 2010年第六次全国人口普查主要数据公报[EB/OL]. (2011-04-28)[2011-06-06]. http:∥www.stats.gov.cn/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/t20110428-402722232.htm.

[4] 2009年上海市老龄事业发展报告书[EB/OL]. [2011-04-09]. http:∥www.shrca.org.cn/3754.html.

[5] 上海市民政局关于进一步规范本市社区居家养老服务工作的通知[EB/OL]. (2009-06-22)[2011-04-09]. http:∥www.shmzj.gov.cn/gb/shmzj/node8/node15/node55/node230/node278/userobject1ai22799.html.

[6] “老有所养”成今年市人大重要议题[EB/OL]. (2010-01-18)[2011-04-09]. http:∥www.hb.xinhuanet.com/zhuanti/2010-01/18/content-18798967.htm.

[7] “昆明模式”融入中国特色[EB/OL]. (2009-10-23)[2011-04-09].http:∥daily.clzg.cn/html/2009-10/23/content-91164.htm.

[8] 邬沧萍,周俊山. 我国社区养老的现状、问题和对策[M]∥于燕燕. 中国社区发展报告(2008—2009). 北京:社会科学文献出版社, 2009:319-320.

[9] 熊跃根. 需要、互惠和责任分担----中国城市老人照顾的政策与实践[M]. 上海:格致出版社, 2008:20,22.

[10] 张春艳. 居家养老研究综述[J]. 武汉科技大学学报:社会科学版, 2007,9(1):63.

[11] 祁峰. 一种新型社会养老模式:居家养老[J]. 辽宁师范大学学报:社会科学版, 2005,28(3):18.