“两难”困局下的土地博弈

■本刊记者 吴明华

“两难”困局下的土地博弈

■本刊记者 吴明华

一方面是更严格的土地管理问责制度，一方面是“十二五”更旺盛的用地需求，面对这样的“两难”困局，地方如何缓解双重压力？土地管理制度将何去何从？

今年的“两会”，土地问题注定成为一个焦点，围绕土地的博弈暗流涌动。

1月末，国土资源部公布了2010年土地违法情况。经过几年的“问责风暴”，问题依然严重。继续去年底约谈之后，“15号令”下的首次土地违法问责处分机制已经启动，一场更严厉的“问责风暴”又将到来。

今年是“十二五”开局之年，又是地方党政领导的换届之年，地方上的发展愿望格外强烈。各地“铺摊子、上项目”势头强劲，建设用地供需矛盾更加突出。

一方面是更严格的土地管理问责制度，一方面是更旺盛的用地需求，面对这样的“两难”局面，地方如何缓解双重压力？土地管理制度将何去何从？

地方土地违法的背后

《决策》：从2009年开始，国家启动了全覆盖的土地卫片执法检查。从这两年的检查结果来看，土地违法违规有什么样的特点？

张晓玲：首先是重点工程和重大项目用地违法严重。国家和省级重点工程项目违法用地数量和面积，分别占到一半左右。重点工程包括交通、水利、能源等大型基础设施建设，它在用地过程中从立项到用地报批有很复杂的一套程序。很多人认为，反正国家重点项目肯定会用地，于是未批先用。还有就是为了赶工期，就边批边用。

严金明：中国人民大学公共管理学院副院长、土地规划研究中心主任

张晓玲：国土资源部中国土地勘测规划院土地规划所所长

另外一个特点就是政府违法多。政府违法案件的数量占60%左右，违法用地面积占70%-80%，所以土地违法中绝大部分是政府违法。而问责的目的，其实就是针对政府违法。

《决策》：为什么地方政府土地违法现象会这么严重？

严金明：地方政府土地违法的出发点一般来说是发展经济，有的地方在发展的时候忽视了科学发展，建大马路、大广场这种形象工程。有的地方不顾客观实际，盲目招商引资，招来的都是一些高污染、高耗能、用地量大的低端产业，这就造成地不够用，导致土地违法。

另外，有些地方观念也有偏差。规划跟着项目走，“酒杯一端，政策放宽”。为了一个项目而调整规划，这就容易导致土地违法问题的发生。

张晓玲：政府违法已经成为一种现象，它背后的原因是多种多样的。地方政府要发展，追求GDP，就要招商引资上项目。一个项目好不容易招来了，没有土地项目就落不了地，于是就想办法未批先用或非法占用。

还有就是土地财政问题，地方政府对土地收益高度依赖。现在很多地方，特别是欠发达地区都是吃饭财政，地方要发展经济、政府要过日子、民生工程要支出，钱从哪里来？只有靠招来企业增加税收，靠卖地收入来搞城市建设。

《决策》：“15号令”将问责的利剑，直接对准了地方政府负责人。在此高压下，地方上的土地违法案件为什么仍然居高不下？

张晓玲：2009年，国家第一次实现了全覆盖的卫星遥感监控，对所有县区都进行监控，这个工程很浩大，国家是下了血本的。但是，深层次的问题不解决，尽管查得越来越严，每年的违法用地还会有很多。

我们可以看到，现在地方上发展热气腾腾，“十二五”追求发展热情高涨。发展为了什么？经济是发展了，但资源被消耗没了，环境也被污染了。从另一个方面来讲，为什么地方上把发展看得如此重？因为不发展就没钱，这就涉及到体制机制上的问题了。地方财权和事权不对等，很多事情都需要地方去做，但地方做事又没钱，就必须靠自己去创造收益。

所以，很多土地问题看起来是土地上的事，但根源是在体制上。

严金明：现在违法用地居高不下，甚至在一些地方还有越来越严重的趋势，那么我们就要分析它背后的原因，为什么土地违法会这样量大面广？除了一些地方上的主客观原因外，在国家层面，我们也去分析制度和政策本身，有一些制度需要重新设计，有一些政策需要完善。

所以，当土地违法违规持续很多、很难解决的时候，就要换一个角度来思考问题。我觉得“十二五”期间，怎样来完善现行土地有关的政策法规，是我们要着重考虑的。

“既处理事，又处理人”

《决策》：此次问责引起了社会各界的高度关注，对于处理结果大家也很期待。“15号令”下的首次问责跟以往有什么不同？

张晓玲：“15号令”的前身是“9号令”，当时还没有这么严格。后来在土地违法案件查处过程中发现，事件当事人很好处理，但对政府的领导责任人老是处理不下去。因为国土部门执法人员没有处理权，人还要靠地方处理。政府违法如果不动乌纱帽是很难管住它的，而“15号令”正是“既处理事，又处理人”。

严金明：这次问责应该说比以往更坚决一些，力度更大一些，地方上的压力也比较大。过去仅靠国土部门问责达不到预期效果，通过国土部、监察部和人社部等部门的联合参与，加大监管力度，才不会使问责流于形式。

过去没有对土地离任进行审计，而地方政府官员调动频繁，任期结束后一走了之。甚至在某个地方被处理了，到另一个地方又得到提升。现在将任期以及离任后都纳入审计考核范围，考察有连续性，这对土地问责具有重要意义。

《决策》：从约谈之后反映的情况来看，问责似乎也有争议的地方。

张晓玲：“15号令”中规定了15%的问责红线，这里有值得探讨的地方。例如，有些欠发达地区一年用不了几块地，正好赶上一块地违法，那比例就很高。而有些地方用地量很大，即使违法用地量多，它的比例也不一定会达到15%。

另外，有的地方用地量不大，因为国家重点建设项目违法用地，使得违法用地比例超过红线，而这些大项目用地县里是管不了的。现在重点项目违法情况多，如果是重点项目违法违规，那么项目所在地的违法用地比例就很高。

所以，问责情况很复杂，不同地方情况不一样，容易造成不公平。问责的目的主要是让违法者承担责任，但处理会根据实际的情况来具体对待。现在问责还是刚起步，有些不合理的地方还需要逐步完善。

《决策》：这几年，土地方面不断有文件出台，在土地管理改革上也是动作频频。总的来看，宏观政策走向是怎样的？

张晓玲：2004年以来国家出台了很多土地管理的文件，目的之一就是加大地方政府的责任。这几年，国土资源部也在推行耕地目标责任考核，对地方行政长官责任履行情况进行考核。

所以这几年一个重要政策走向，就是加大地方政府的责任。与此同时，下放土地审批权力。将土地审批权限下放到了省级政府，实现权责一致。而中央政府则加强监管督察。

严金明：总体来看，土地管理是在向审批和监督的共同管理方式转型。过去都是审批式管理，土地审批出去就不管了，现在就要加强监管。从地方上来说，过去只要争取土地指标就行了，现在怎么用好土地就要引起重视。

从宏观上来看，产业发展和土地是相关连的，产业的结构反映的是土地的利用结构。在中央强调转变经济发展方式的大方向下，土地利用结构也要进行调整，要节约、集约利用土地。所以，此次问责与当前中央调整产业结构、强力转变经济发展方式，是紧密相关的。

经济发展与土地资源保护两者如何协调，这是个大课题。

集约用地与政策创新

《决策》：“十二五”大部分省市把增长速度都定在两位数以上，有的甚至提出GDP要翻一番。在这种情况下，开局之年不可避免地要“铺摊子、上项目”，就需要大量的建设用地。而很多地方的土地指标早已超支，甚至已经用到2020年了。面对这种困局，下一步该怎么办？

严金明：经济发展与土地资源保护两者如何协调，这是个大课题。发展是硬道理，在保护好耕地的前提下，科学节约利用土地，挖掘土地资源潜能，是地方政府官员今后长期要思考的问题。

在集约用地的时候，我们可以采取一些措施来开源节流。可以把集约用地和“三个集中”结合起来，实行旧村改造、旧厂房改造等。我们不能一味地扩张城市规模，要把原有的潜力都挖出来。

张晓玲：据测算，全国一年正常用地量为600万亩，而实际的用地量要更多。也就是说支撑这么高速的经济发展，没有这个量不行。所以，矛盾确实很尖锐，最重要的还是要节约用地。

《决策》：这几年越来越强调集约用地，对于地方上来说，如何才能做好集约用地？

张晓玲：曾经有一个说法：世界上的事情有这么几种，一种是花自己的钱办自己的事，钱省了事也想办法办好；一种是花自己的钱办别人的事，钱省了事情可能办不好；另一种是花别人的钱办自己的事，钱不省但事要办好；还有就是花别人的钱办别人的事，钱不省事情也办不好。有人认为，我们现在的体制，恰恰就是“花别人的钱办别人的事”。所以，建立好的体制机制十分关键。

集约用地是一个系统工程，关键是要建立一个好的体制机制。首先规划时要强调各方参与、公众参与。其次所有用地都必须服从规划，另外政府要建立一个好的市场，能够让土地通过交易提高它的利用效率，实现土地价值的最大化。同时，农民能凭借他手里土地的权益，增加财产收益。

从另一个角度来说，土地集约利用的标准是什么，怎样才算用好一块地，这也是见仁见智的事情。例如，有些城市广场和草坪多，这是不是用地不集约？因为广场、草坪多，城市环境好，市民幸福感高，同样也符合科学发展。广场和草坪是公益性的，但它周边的房地产因此而升值了，所以很难去衡量它的价值。因此，有时候集约用地本身也是难题。

《决策》：近段时间，很多省市负责人密集“拜会”国土部，签订部省的合作备忘录或合作协议，为各地“十二五”的用地争取政策创新。下一步土地管理政策创新的空间在哪里？

严金明：“十二五”期间，有几个方面是可以探索的。一是关于集体建设用地使用权流转问题，农村集体建设用地在法律上是空白，流转在现有法律法规下还有障碍，这方面可以重点探讨。

第二是产权登记方面，现在土地是多部门登记的，耕地是国土部门管，房屋由建设部门管，林权由林业部门管，而土地承包经营则是农业部门管。多处登记给土地产权流转和融资带来一定的困难，下一步也可以探索。

另外，现在的土地利用规划都是按照行政区域来编制的，而区域和产业的发展越来越多的跨行政区划。所以，在一定的经济区内，要统筹考虑区域的整体土地利用规划。

张晓玲：很多地方感觉到，土地对地方发展的束缚越来越严重，所以一些地方希望能争取到一些新政策。从国家的角度来说，现在土地管理制度还不完善，亟待改革，如集体建设用地不能流转、对农民土地权益保护不力等。十七届三中全会提出健全严格规范的农村土地管理制度，所以国家也鼓励地方进行积极探索。

改革是希望在体制机制上有所突破，但是需要明确，改革的边界在哪里，点上的突破到底能进行到什么程度，等等。我认为，这些改革探索的后续规范和监管很重要。