“理想”政策的“现实”困惑

闫志刚 张韦韦

免费师范教育政策是国家通过公共财政支出的方式，来培养和造就优秀教师、教育家的一项战略性举措。随着首届免费师范生进入毕业年，原本就业有保障的部分毕业生却心存疑虑，进退两难，理想的政策遭遇到现实的困惑。困惑之余，人们发现：作为一项反映国家意志的教育政策，从制度设计到政策落实，还有完善和思考的空间。

4月6日，东北师范大学2007级的18名免费师范生给温家宝总理写了一封信，表示已经“准备好”成为一名教师。读过信后，温家宝总理非常感动，并在信上作出批示。

6月17日，温家宝总理专程来到北京师范大学，出席首届免费师范生毕业典礼。这是继温总理在东北师大免费师范生来信上作重要批示后，关心免费师范生的又一举动。这引发了社会舆论对免费师范生的广泛关注。

高就业率下的“尴尬”

2007年，教育部在6所直属师范大学中重启免费师范教育，恢复了改革开放后一度实施过的师范生补助政策。春华秋实四载过，2011年，首届1.1万名免费师范生迎来了自己的“毕业年”。

作为首届毕业生，示范作用显而易见。他们的就业状况不但关系到自身的前途命运，也直接影响到在读的免费师范生。从某种意义上讲，这是对师范生免费教育政策的一次“中考”，结果如何将在一定程度上影响到这项政策的走向。

中央和政府对此给予了高度关注，提前一年将此项工作纳入到了议事日程。早在2010年5月18日，教育部、人力资源和社会保障部、中央编办和财政部联合印发了《教育部直属师范大学免费师范毕业生就业实施办法》。随后，各省依据办法相继出台了具体实施意见，并成立了相关部门负责人组成的联合工作组，省主要领导担任组长。

记者在教育部专门开设的“免费师范生就业服务网”上也了解到：针对免费师范生，各省都专门出台了就业政策，并公布了具体的岗位需求。

从各省发布的即时信息看，目前各省免费师范生签约率比较高。截至4月30日，山东省首届233名免费师范毕业生，已签约211人，签约率达90.56%；作为生源最多的省份，截至5月3日，陕西省1305名免费师范毕业生中已落实就业单位的有1233名，就业率为94.48 %。其他各省工作也“进展顺利”。

在政府的积极推动下，如果单从就业率看，免费师范生就业状况令人欣喜。但一份份漂亮的就业“成绩单”，却难掩背后的“尴尬”——

事实表明，尽管有国家政策“护航”，但免费师范生的就业之路并不轻松。在今年2月份《人民日报》对6所部属师范大学免费师范生所做的一项就业调查中，57.5%的人认为就业前景“难”，27.1%的人认为“凑合”，认为就业前景“不错”的比例只有9.4%。

针对首届免费师范生，中南财经政法大学也曾做过一项调查。在“就业压力”的调查中，56.9%的毕业生表示就业压力“非常大”。

对此，北京师范大学免费师范生班主任胡志峰认为，免费师范生承担心理压力很正常。“以前他们可能觉得怎么都能当老师。现在真正去找工作，才发现，原来当老师也没那么容易，竞争非常激烈。”

但更令人担忧的是，高就业率背后，相当一部分毕业生对教师职业并没有归属感。按照入学约定，免费师范生都要从事中小学教学，但在一项调查中，有58.5%的毕业生选择了“不愿意”和“非常不愿意”从教。相比之下，选择“愿意”和“很愿意”从教的为27.7%。

在对待违约问题上，只有13.8%的免费师范生从来没有想过违约，已经决定要违约的有16.9%。而另一项调查中，在就业方向意向上，仅31.9%的学生选择从事教学类职业。

在最近一次网络调查中，谈及未来职业发展，有26.5%的毕业生选择“脚踏实地，在基层从教一辈子”，有32.4%的毕业生选择“完成协议规定的十年服务期”，而41.2%的毕业生则盘算“边工作边发展，如有好的机遇就跳出原单位，即使做出一些赔偿”。

众所周知，政府出台这项政策，初衷是补充基层中小学师资，促进教育平衡。尽管免费师范生政策“鼓励毕业生到边远贫困和民族地区任教”，但在调查中发现，在城市任教才是他们的上上之选。

一项调查显示：在选择工作地点时，6.6%的人选择了“北上广深”，58.0%的人选择了“省会级城市”，没有人选择“农村”。华东师范大学对本校首届免费师范生的调查中也显示，38.0%的学生表示“不大愿意”回家乡农村任教，44.1%觉得“还行，但多少也有些无奈”，17.9%的学生表示“比较愿意”。而一项由华中师范大学完成的首届免费师范生就业意向调研报告显示，近九成免费师范生选择在中小城市和大城市就业，选择农村的仅有2%。

对此，厦门大学教授周显宝表示，如果免费师范生的就业取向不是从教，无疑就违反了在入学前和有关行政部门所签订的就业协定，也就违背了免费师范教育政策的初衷。当然，应该反思的也包括免费师范生。有学者认为，免费师范生缺乏基本的契约意识和责任，只想着免费上大学，而不愿意履行职责。

显然，免费师范生的就业政策，并没有如预期那样达到“双赢”的效果。

所谓“强扭的瓜不甜”，不难想象，尽管一些免费师范生违背了自己的意愿，最终选择到基层从教，但如果对基层教育、尤其是农村教育没有热情，缺乏教育情怀，是难以培养出合格学生的。不能够专心于教育事业，也就远离了此项政策的初衷。

周显宝指出：“4年前投身教育事业的选择，4年后大部分人不愿意坚守他们曾经许下的诺言。这种失信的就业意向，理应值得相关教育部门好好反思。”毕竟找到了问题症结，才能对症下药。

免费师范生为何顾虑重重

面对免费师范生的“犹豫”与“徘徊”，许多学者给予了理解。有学者指出，尽管社会可以批评免费师范生缺乏信用和责任，但也需要设身处地地考虑一下毕业生的想法。目前，免费师范生全部来自教育部直属师范院校，总体上可以说是中国最优秀的师范生。他们向往大城市生活、找一份好一点的工作，也是人之常情。

事实上，今天对免费师范生的诸多非议建立在一个错误的假设上，那就是作为一个特殊的群体，从签订协议免费入学开始，4年的师范教育就能培养出热爱教育的教师。显然，这忽视了免费师范生成长过程中的“变化”。而“变化”的种子早在选择签订入学协议时就已经埋下了。虽然做出了成为免费师范生的选择，但一些学生一开始就不想成为一名中小学教师，之所以签订免费师范生协议，实属无奈。免费师范生今天的就业困局，看似在意料之外，却也在情理之中。

那么，到底是什么原因让免费师范生“临阵退却”，又让部分毕业生“顾虑重重”？在采访中，记者了解到原因是多方面的，不但有免费师范生自身的因素，也有免费师范生制度设计和落实不到位的因素。其中，教师待遇偏低为首要因素。

《人民日报》的调查显示：63.5%的受调查者在进入大学前，主要居住在农村；61.7%的受调查者父亲为“农民或打工者”，这一数值在母亲身上更高，达到了71.3%；89.2%的受调查者家庭月收入在4000元以下，52.8%的家庭月收入不足2000元。正是由于受家庭经济条件的限制，使得51.4%的学生将“不用学费，为家庭减负”作为自己报考免费师范生的首要动机。相较之下，“想成为一名老师”的选择比例只有29.1%。相应的，在违约问题上，55.7%的学生将“做老师收入太低”作为首要原因。

而在对6所部属师范院校最新一届入学新生所做的调查中，在生源结构上，中西部生源占招生总人数的90%左右，农村生源比例约为60%。按照免费师范生“从哪里来，到哪里去”的就业方向，意味着绝大多数毕业生要回到中西部省份。受限于经济和财政状况，这些地方恰是教师待遇偏低而教师最短缺的地区。

有学者表示，“免费”最有可能吸引的是那些家境贫寒、上不起大学的学生，却不一定能保证这些学生有志于教育事业。显然，对于以农村生源为主体的免费师范生而言，经济收入很大程度上左右了他们的选择，而这种影响是“双重”的——入学和就业。相对于其他大学生，免费师范生对于经济条件的改善有着实际的需求，也有着强烈的渴望。

面对着这样的现实，只要稍微做一个“换位”思考，就能够感受到免费师范生在一纸协议面前的 “纠结”。

除了经济收入，还有个人发展问题。这一点，集中体现在“考研”问题上。按照现有协议，在协议规定10年服务期内，免费师范生不得报考脱产研究生，经考核合格的免费师范生可录取为教育硕士专业学位研究生。

陕西师范大学教师教育办公室葛文双认为：“这一政策将很多有志于从事学术研究的免费师范生的道路堵死，只能走在职攻读教育硕士这一条道路，这对于6所部属师范大学的专业学术性人才培养很不利，严重影响了免费师范生的专业进取心。” 而众所周知，虽同为硕士，在职硕士的“含金量”和社会认可度显然有限。

如果说“前途”是一个长远问题的话，那么眼下的“违约”问题则显得迫在眉睫。按照协议规定，如果免费师范生违约不履行协议，将被规定返还教育费用，承担违约金，并且各省市（地区）行政部门将对违约学生记录并公布不诚信信息。高昂的违约代价，让刚毕业的学生难以承受，这“变相”要求他们不能违约，即便心里不愿做老师，也轻易不敢违约。

而目前的政策对“违约”只有惩罚，没有充分考虑学生培养过程中的主观意愿和兴趣变化。一位免费师范生教师介绍，在教学过程中，确实发现一些学生压根就不愿意、不适合做教师，也有一些学生随着时间的推移，发生了兴趣转移或者有意攻读学术性研究生而有意放弃。“即便愿意做教师，也不能够保证师范生都能够成为合格的教师。”这些突出的问题反映了目前缺少对免费师范生的转入、淘汰及退出机制。

除上述原因，“跨省就业难”也成为毕业生的顾虑。按照协议规定，免费师范生原则上不能够跨省就业，即便现在个别省份出台了相关政策，但在具体操作过程中，因为跨省办理手续相当烦琐，让有跨省就业意向的考生难以如愿。

一纸协议，让免费师范生几乎没有回旋的余地。这意味着，在高考报考志愿的那一刻，免费师范生就选择了自己的未来。至于4年中的“变化”——兴趣爱好、职业规划、前途未来等，都不在考虑之中。“一考定终身”在师范生身上体现得淋漓尽致。

除了政策本身，政策落实过程也有不到位的地方。尽管教育部文件明确了确保免费师范生“有岗有编”的要求，但在实际落实过程中，一些地方岗位、编制问题并没有完全落实。“国家推出这个政策是好的，但政策到了省里就推到市里，市里再推到县里，执行起来就变味了。最终工作落实很不到位。”谈起免费师范生政策落实问题，一位受访者颇感无奈。

免费师范教育迎来“拐点”

一项“惠民”政策之中，有强制性的“协议”加以约束，其中也有诸多无奈。许多免费师范生不愿下基层，不愿从教，并非他们本身的问题，而是整个师范教育“结构性”矛盾的显现。北京师范大学校长钟秉林曾表示，从总体上看，目前，我国师范教育所培养的毕业生数量远远超过了需求量，师范毕业生，不是少了，而是多了。

问题在于，最需要教师的地方多在基层、在农村、在中西部等经济欠发达地区，在没有特殊保障政策的条件下，这些地方无法吸引到优秀的师范毕业生。这样一个问题，放在免费师范生身上，矛盾依然没有化解，反而更加突出。

看到毕业生遭遇就业困局，不免让人对师范教育免费政策的前景多了几分担忧。从实际情况看，这种担忧并非空穴来风。在经历了初始阶段的受“追捧”后，从去年开始，免费师范教育有“降温”的苗头，有学者甚至就此断定：免费师范教育迎来了发展的“拐点”。几年来的招生状况也恰恰证明了这一点。

有关统计显示：6所高校每年免费师范生招生总体规模基本控制在1万人左右，从2007～2009年三年间，免费师范生的招生人数以年均6%的增长率逐年增加，分别为10737人、11383人、12112人，呈现出稳步向上的发展势头。与招生数量一起稳步提高的还有生源质量。资料显示：从2007～2009年，免费师范生的平均录取成绩同政策实施前相比略有提升，6所高校在各地平均录取成绩高出省重点线约40分，录取最低分数线平均高出省重点线约30分，生源质量和数量保持较好。

对此，葛文双认为：这说明师范生免费教育政策得到了社会较大程度的认可，给志愿成为教师、渴望进入大学的广大贫困家庭的学生们带来了喜悦，同时为促进教育公平和基础教育均衡发展目标的实现带来了希望。

转折发生在2010年。这一年，处于上升通道的免费师范生招生人数“掉头”向下，从2009年的12112人降为2010年的11315人，人数减少797人，降幅超过6.5%。以东北师大为例，2007年到2009年，免费师范生招生人数分别为1529人、1610人、1701人，增长势头明显，而到了2010年，招生人数变为1540人，比2009年减少161人。

风生水起的免费师范教育面临着现实的挑战。

在此之上，随着就业问题的显现，人们担忧是否会引起连锁反应，进而影响政策的走向。从招生情况看，免费师范政策对考生的吸引力有所下降，随之而来的，则有可能是生源质量的下降。

由此可见，就业问题只是一个表象。由于政策自身以及政策落实中诸多方面的问题，从招生到就业，尤其是人才培养过程，免费师范生政策都面临调试。

好政策如何能够“开花结果”

政策的有效执行建立在对政策的认可基础之上。但在一些人眼里，免费师范生是“特殊”的一群人——他们贫穷，所以更应该艰苦朴素；他们享受“免费午餐”，所以更应该努力学习；他们要回原籍工作，所以在校期间谈恋爱很不现实……

对此，东北师范大学学生就业指导服务中心主任王占仁认为：免费政策，表达的是政府的一种态度，是国家重视教育事业、重视教师培养的一种价值取向，而不是简单意义上的“扶贫”。免费不是师范教育的前提和终极目的，而只是其中的手段。

实际上，除了政策战略意图的误读，在一些政策细节上也有许多误区。比较典型的就是“农村导向”问题。对此，在今年“两会”教育界新闻发布会上，北京师范大学校长钟秉林就做了澄清：免费师范生毕业之后不是回生源所在地，而是回生源所在省，这是非常大的差异。政策不明，完善制度、落实政策也就无从谈起了。

事实上，不论是政府、教育主管部门，还是学校、老师、学生，都在积极努力。他们表达着共同的心愿：让这项立足长远的政策走得更稳、更好。然而，如何才能打破瓶颈，实现这一目标？相关专家、学者给出了建议。

政府：完善制度，落实政策

有了好的政策，才能有好的效果。不难发现，现有政策中有许多环节都困扰着免费师范生，比如跨省就业问题、攻读研究生问题、就业年限过长问题等。

这其中，建立健全免费师范生的选拔、准入与退出机制显得尤为迫切。对此，葛文双建议：应授权部属师大建立免费师范生考核评估制度，对不适合或不愿意从事教师职业的师范生，通过相关程序规则允许退出，对有志于从事教师职业的非师范生，通过相关程序考核允许进入。

面对各省政策不一致的问题，一些专家也开出了“药方”：规范地方文件，建立统一尺度。地方文件全部出台以后，应根据首届免费师范生就业遇到的实际情况，科学合理地对地方文件进行完善，同时对于跨省、民办中小学就业等政策关键点，要在全国范围内统一，从而打通影响免费师范生就业的政策瓶颈。

针对部分免费师范毕业生跨省就业等特殊情况，湖北等地专门出台解决跨省就业及异动手续办理办法。规定在特殊情况下，本省生源免费师范毕业生到外省中小学就业，只需在规定的时间段提供就业单位及所在省（区、市）教育行政部门同意接收其就业及负责后续履约管理的确认函件，再到省厅办理有关审批手续后，即可按照相关规定和程序办理派遣手续。外省生源到本省就业，以及就业后跨省（区、市）异动的也可按照相应的程序和政策办理。

此外，地方政府在政策执行过程中要把握“公平”原则。据了解，在一些地方，市区生源的安排到市区高中学校任教，属于县生源的安排到县高中任教，在某种程度上违背了公平、公正、公开的免费师范生就业原则，严重影响了免费师范毕业生的就业信心。

学校：提高培养质量

免费师范生作为国家教育政策的一个特殊的群体，如何保证每年1万多名免费师范生能够合格地站在基础教育战线，对于6所部属师大来说是最为紧迫的任务。

随着国家师范生免费教育中对师范生教育教学工作能力的刚性要求，6所试点高校积极创造有利条件，在提升免费师范生培养质量上做了多方面工作。但由于师范院校积累和筹措资金有限，同时师范院校面临自身综合化发展的压力，这极大地限制了6所部属师大对师范生免费教育的投入。

从目前情况看，对免费师范生教育教学能力的培养水平与高端基础教育人才的培养目标还存在着一定差距。如何强化免费师范生的教学实践能力，探索新型的教师教育人才培养新模式，成为6所部属师大师范生免费教育工作的难点。

为了让免费师范生“下得去”“留得住”，2007年华中师范大学率先发起建立“国家教师教育创新与服务综合改革实验区”。从2008年起，3年内在10多个省区市建设80个实验区、600个实验基地。该校校长马敏介绍说，实验区是一个开放的教师教育新体系，他们希望借此平台实现城市与农村教育对接、学校培养与社会锻炼对接、高等教育与地方经济社会发展对接。

近几年来，师范大学有往综合性大学发展的趋势，师范教育特色和优势有所消减，一定程度上也对免费师范教育有所影响。对此，有学者认为：免费师范教育院校应思考如何才能够保持师范教育特色和优势。

也有学者表示：免费政策不能为6所部属学校“专有”，主张取消现有教育部直属师范院校的免费师范生政策，选择在各省一般师范院校推广。因为承担基层基础教育、尤其是农村教育重任的不是6所部属师范大学，而是各省一般师范院校。江西师范大学校长梅国平就认为应扩大免费政策范围，即在保持现有政策基础上，将免费政策向省属师范院校推广。

葛文双认为，要继续发挥6所部属师范大学的“引领、示范”作用，稳定并适当降低6所部属师范大学免费师范生的培养规模，将6所高校发展重点转变为提高基础教育质量、促进教育发展转型和培养高端优秀师资，通过带动和辐射作用，实现部属师大、地方师大的联系、参与，面向专科、本科、硕士和博士的不同层次的师范生免费教育体系，从而促进国家基础教育质量的整体提升。

学生：有的放矢

由于受主客观条件限制，许多免费师范生在签订入学协议时，对相关政策知之甚少，带有很强的盲目性，这为后来的学习、就业埋下了隐患。在《人民日报》调查中，尽管86.2%的受调查者在报考时将免费师范生列为第一志愿，但他们当时对相关政策的了解却十分有限。“了解一点”的占57.2%，“不了解”的占12.8%，而“非常了解”的仅占2.8%。

胡志峰认为，实际上，一些政策所谓的限制都是能解决的，关键是学生自己是否积极主动。他建议，在招收免费师范生的时候，相关部门应该给学生和家长解释清楚政策的权利和义务，让学生考虑清楚，把“入口”关的工作做得细致一些。同时，通过一些测试来评估、检验学生对这项政策的认可度。

王占仁表示，免费师范生政策还存在激励机制和淘汰机制不足的问题。建议在培养过程中，利用周期考核等方式，对学习优秀的学生进行奖励，对不适合从教的学生进行淘汰，从而解决免费师范生学习动力不足等相关问题。其次，建立多元化、可选择的免费制度。现在的免费师范生政策主要是“两免一补”和“服务十年”，还应该逐步建立多元的享受额度与服务年限对应的免费制度，让学生根据自身经济状况选择不同类型的免费额度。这样，既能增加政策的吸引力，也有利于降低培养成本。

值得一提的是，免费师范生即将踏入社会，很快将面临婚姻、购房、子女等生活问题。对于经济基础普遍薄弱的他们而言，待遇问题，不是雅与俗、境界高低的问题，而是一个再现实不过的生存问题。

基层教师待遇偏低，已经影响到了教师职业吸引力以及教师职业的就业环境。在对免费师范生所做的一项调查中，在被问及哪项措施最能激励从事中小学教育工作时，“提高工资水平”以72.4%的选择率遥遥领先于其他选项。

一些专家也表示：农村学校之所以缺乏优秀教师，主要在于农村教育投入严重不足，农村教师收入少、待遇差。但单凭免费师范生的经济条件劣势，就让他们失去了在大城市就业的机会，即使到了农村也可能“身在曹营心在汉”。因此，只有彻底解决农村教师收入低、教学条件差的问题，才能使免费师范生在农村教师岗位上安心工作。而这需要依靠国家公共财政政策的适当倾斜。

毕业生就业困境引发人们对免费师范教育政策重新审视。学者普遍认为，免费师范教育政策，充分反映出国家优先发展教育、实现教育平衡发展的战略意图，是一项好的政策。但在具体的制度设计、政策落实，还有诸多需要完善的环节。这需要改革的勇气和科学的设计。正如钟秉林所言：“还是让我们去试一下，我们就是一个引领和示范作用。”