流域差别化环境管理研究

罗 宏，冯慧娟

中国环境科学研究院，北京 100012

流域差别化环境管理研究

罗 宏，冯慧娟

中国环境科学研究院，北京 100012

按照自然规律和经济规律要求对流域实施差别化环境管理，是提高流域环境管理针对性、有效性，改善环境管理效率和效果的必然选择.通过对流域差别化管理在系统论和行为经济学的理论剖析，以及流域在地理要素、功能和经济发展上的地域分异性特征分析，提出“分域、分区、分序、分期、分类、分级、分责、分权、分策”的“九分”原则.在“九分”原则指导下，从划分流域环境经济功能区、优化流域环境管理手段、创造流域差别化环境管理的实施条件等方面，体现流域差别化环境管理思想并保证其得以顺利实施.

流域;系统;差别化;环境管理

Abstract:Watershed-differentiated environmentalmanagement is an inevitable choice for improving pertinence，validity，efficiency and effects of environmentalmanagement according to the rules of nature and economy.Through analyzing system theory，behavior economics theory and the features of differentiated geographic factors，function，and economic development，the“nine divisions”concept of watershed-differentiated environmental management was put forward.The“nine divisions”are basin division，area division，sequence division，stage division，kind division，class division，responsibility division，authority division and policy division. Under the guidance of the“nine divisions”，mechanisms including repartitioning environmental economic functional area，optim izing watershed environmental management instruments and creating executable conditions for watershed-differentiated environmentalmanagement can embody the thoughts of differentiated watershed environmental management and assure healthily implemented differentiated management.

Keywords:watershed;system;differentiation;environmentalmanagement

在流域边界范围内，由于水的自然流动，引起流域内地理上的关联性及环境资源的联动性，最终导致各自然要素之间、自然要素与社会经济要素之间、流域上下游之间、左右岸之间、干支流之间相互影响、相互制约，形成了一个不可分割的整体.20世纪90年代以来，基于各国的治水历程，国际社会普遍认为，在流域尺度上统筹管理相关涉水事务，进行流域综合管理，是彻底解决水问题的根本出路［1-3］.近年来我国也逐步开始推行流域综合管理，并在《中华人民共和国水污染防治法》(修订)中明确提出要综合治理.但是，流域又是一个特殊的区域，在空间属性上是一种异质性经济空间，既包括地理空间上的差异性和基于要素禀赋的差异性，又包括经济关系表现出的差异性［4］.由于对流域分异性规律认识不足，我国流域综合管理在操作层面上缺乏对于常规指标外的有毒有害污染物的关注，缺乏对水环境特征的区域差异研究，存在水环境质量基准与标准体系不健全［5］，水资源缺乏明晰的产权保护，各级管理部门责权划分不清等障碍.

在流域综合管理框架下，按照自然规律和经济分异特征实施差别化管理，可以使流域水资源的整体功能得以充分发挥，对于调动被管理主体的积极性、提高政策的针对性和有效性、增强政策深层次传导的有效性等方面具有较大的优势.因此，在操作层面实施差别化管理，对于推进流域综合管理这一新的模式具有重要意义.

笔者从流域差别化环境管理的理论探讨出发，在前人提出的“分区、分期、分类、分级”的基础上进一步拓展和深入［6-10］，从空间、时间、信息和行为选择上提出流域差别化环境管理的“九分”原则，探索实现流域差别化管理的保障措施.

1 流域差别化环境管理的理论基础

1.1 流域环境－经济复合系统

流域是从河流的源头开始到河口结束由分水线所包围的集水区域，是以水资源为核心，由水、土地、生物等自然要素与社会、经济等人文要素组成的环境－经济复合系统［11］.从系统论的角度看，环境子系统是在生命系统及其各子系统的内部与外部环境作用下遵循自然规律形成的自组织系统;而经济子系统则是在人为干预下遵循经济规律形成的他组织系统.由环境系统和经济系统耦合而形成的流域环境 －经济复合系统，客观上要求流域环境管理既要充分考虑流域自然地理要素的地域分异性，尊重自然规律，也要充分考虑区域社会经济发展的空间差异，尊重经济规律，以实现流域环境－经济系统自组织过程与经济系统他组织过程的协同运作［12］.我国的流域特别是大江大河，经度和纬度跨度大，流域的水量、面积、河网密度、环境容量、水功能要求等自然地理要素具有多样性与空间分异性，流域上下游区域社会经济发展水平则呈现出明显的区域差异性，由此造成流域水环境污染表现出明显的地域分异性.无论是流域生态环境要素的差异性还是社会经济发展的差异性，都要求环境管理按照自然规律和经济规律进行差别化管理，以提高流域环境管理的针对性和有效性，保证流域环境 －经济复合系统的可持续发展.

1.2 行为选择

理性“经济人”在追求自身利益最大化的同时，由于个体理性受到信息不对称、外部性、公共物品、垄断势力等因素的制约，使得这种理性只能是一种有限理性.有限理性行为的结果是个体理性往往导致集体非理性的合成谬误，这也是环境问题和经济问题产生的根本原因.按照行为经济学理论，流域的水污染问题实质上是流域内利益相关者按照利益最大化原则决定其行为时，倾向于将生产带来的经济收益留在本辖区，而将污染造成的损害成本输出到其他辖区.由于流域的单向跨界外部性特征使得这种外部性的输出最终将由全流域来承担，损害整个流域的社会福利;同时，由于流域上下游的经济发展水平存在较大差异，各利益相关者的成本收益函数不同，进而导致不同的目标诉求［13］.如果在环境管理中不能很好地认识或重视这种行为的差异性，必然导致环境管理政策和手段的低效率.因此，在流域环境管理中制订和实施的政策在追求效率的同时必须兼顾公平，在强调政策的统一性的同时要考虑到不同主体的政策执行能力，在追求流域环境管理总体目标达成前提下重视管理成本的最小化.而这些都必然要求对流域实施差别化的环境管理，只有差别化管理才能对各行为主体产生足够的激励，才能引导和改变各利益主体的行为，并使这种经济行为在开发规模、程度和内容上与流域内的自然属性、水功能要求及环境容量相适应.

2 流域差别化环境管理的“九分”原则

依据流域的地域分异性特征以及流域的时空规律、水质信息和利益相关者的行为特征，可以从时间、空间、信息和行为4个维度对差异化管理的内涵进行研究.而据此提出的以“分域、分区、分序、分期、分类、分级、分权、分责、分策”为内容的“九分”原则是差别化管理策略的具体体现(见表1)，将指导流域环境管理政策的制订和实施.

2.1 空间上的差别化

2.1.1 分域

分域，是指针对不同的流域采取不同的治理对策.

不同流域由于面积、河网密度、河流形状、河流方向以及水系结构的分形分维等差异［14］，形成了特定的资源环境条件，从而决定了流域环境 －经济复合系统发展的特征.流域环境问题的本质特征是由复合系统的结构、功能及其所包含的空间层次和结构层次在区域上的分异所决定的［15］.通常情况下，复合系统在自我调节功能下，处于一种相对平衡的有序运动之中，由于构成流域水环境的诸多要素具有特殊的演化规律，因此，不同流域水环境的自我调节功能、反馈机制、演化规律以及对外界干扰的响应程度都不同［16］，也就形成了特定的水环境问题.中国环境状况公报和相关研究成果显示，松花江流域以有毒有机污染为主;珠江流域砷化物的污染不容忽视;太湖的富营养化问题突出，底泥等内源污染影响严重;湘江流域的重金属严重超标［17-18］.同时，流域作为一个社会经济单元，开发的目标模式是多维的，不同流域的具体域情及其在国际国内经济中的地位和作用也不同，其水质目标必然不同.因此，流域环境管理政策必须围绕流域特征及其水质目标来制订和设计，采取“一河一策”的治理思路和对策，支持水质目标的顺利实现.

表1 流域差别化环境管理的“九分”原则Table 1 The principles of“nine division”for watershed distinction environmentalmanagement

2.1.2 分区

分区，是指根据流域不同区域的自然地理要素和社会经济要素的地域分异性进行分区管理，以水环境质量分地区达标为目标，确定流域水环境容量，科学地提出流域内不同地区主要水污染物排放总量控制指标和水环境治理对策.

流域的上中下游地区在开发条件、经济技术基础等方面往往存在较大的差异.上中游地区往往地势较高，多山地高原，一般水能资源、矿产资源和森林及草原资源比较丰富，环境容量较大，但经济发展相对落后;下游地区则丘陵起伏，但一般地势平坦，耕地所占比重大，环境容量较小，人口聚集，经济较发达［19］.因此，流域不同区域治理的方向、重点、目标和措施也不尽相同，这就要求流域治理要考虑地区自然资源约束和社会经济发展阶段，因地制宜，实行分区治理.近年来，我国在流域管理中先后开展了水功能分区、水环境功能分区和水生态分区［20-23］的实践和研究，尽管部分体现了差别化管理的思想，但在操作中仍存在很多问题.从区域经济学角度看，上述各“功能区”实质上仅是一种类型区，即区域经济学中的“均质区”.而“功能区”是有一定的功能内聚性、各组成部分相互依赖的空间单元，其强调的是各组成部分的功能联系而非同质性［24］;从流域的环境 －经济作用机制看，上述各分区分别以水体用途、水污染物排放能力和水生态系统特征的差异性为依据，属于自然环境的空间规律研究，但游离于经济学属性、制度、机制等内在经济关系以及环境 －经济相互作用机制的范畴之外［25］.因此，流域管理如果仅仅考虑地理要素的空间差异性，而脱离地区社会经济发展阶段、发展水平差异，采取相同的政策同等对待，将很难解决区域环境与经济协调发展的问题.

2.2 时间上的差别化

2.2.1 分期

分期，是指根据流域社会经济发展阶段以及水资源径流量的季节性变化，分时段、分水期采取有针对性的治理措施.

流域水环境与社会经济发展在时间上和空间上相互耦合.不同的水资源和水环境容量所能承载的区域开发规模、程度和内容也各异［26］.而社会经济发展的特定阶段对应着不同的水环境状况，并且不同的社会经济发展阶段对水环境的需求不同，水环境治理的侧重点显然不同.因此，对于流域水环境治理这样一个系统而长期的工程，需要针对社会经济发展的阶段目标，分阶段有重点地制订长远规划.

地表水资源的形成与大气降水密切相关，而降水在全球范围存在明显的时空差异，我国水资源区域时空分布的差异性也非常显著.在流域这一空间尺度上，水资源径流量的季节性变化明显，显著影响水环境状况.如松花江冰封期长达5个月，冰封枯水期河流流量同其他水期相比明显减小，冰封期流量仅为丰水期流量的20%左右.由于流量变小，其对污染物的稀释作用减弱.冰封期溶解氧处于全年最亏值，干流及主要支流河口严重亏氧，表现出严重的污染特征.在冰封期，有机污染物降解作用十分缓慢，延长了有机污染物滞留在江水中和向下游迁移的时间;同时，冰层覆盖使有机污染物割断了挥发迁移途径，有机污染物的光解能力差，水量小，造成更大范围的污染和较强的污染强度，水质呈现明显的冰封期特征.而在丰水期面源污染贡献率较大，因此，流域水环境治理要针对丰水期、平水期和枯水期的水环境特征而展开［27］.

2.2.2 分序

分序，是指流域各分区对全流域可持续发展的影响因区位和经济水平等所造成的差异，导致生态服务价值和生态环境保护及建设的优先序有所不同，一般遵循先支流后干流、先上游后下游、先源头后末端的次序.

流域水污染产生的负外部性具有单向和跨界特征且呈非对称性，基本上表现为上游地区对下游地区的负外部性.特别是大流域，常常跨越多个行政区，必然涉及上下游具有不同诉求的多元利益主体，各利益相关方出于不同的利益诉求产生矛盾和冲突.随着流域资源环境压力的增大，各利益相关方的利益矛盾冲突也日益尖锐.流域环境问题的解决需要将跨界污染的外部性内部化，并且流域治理要遵循先支流后干流、先上游后下游的原则.

2.3 信息上的差别化

2.3.1 分级

分级，是指根据水质目标的级别要求和流域治理结构，制订和实施相应的环境管理对策.

目前，我国依据地表水域的使用功能和保护目标实施水质分级管理，并按照高功能高要求、低功能低要求的原则，分别赋予水体Ⅰ ～Ⅴ类标准［10］.环境管理政策具有目标导向性，水质目标的级别要求不同，相应的环境管理政策的目标、实施机制以及所采取的手段必然不同.因此，为了更有效地保护流域水环境，改善水质，需依据水质目标制订相应的环境管理对策.

当前，我国中观管理层面的流域管理机构在流域水污染控制中缺位，微观层面的企业和公众作用未充分调动起积极性.改变流域治污困境需要对现有制度做出新的安排，促使各利益主体打破自身的利益局限，改变由个体理性导致的集体非理性行为模式，走上群体理性的合作道路，通过引入其他管理主体，改变流域治理结构，形成在宏观、中观、微观层面更加合理的多级治理模式.

2.3.2 分类

分类，是指针对污染源的类型和污染物的种类制订相应的对策.

目前，我国环境保护中实行主要污染物排放总量控制制度，以实现环境质量目标.“十一五”期间，国家把化学需氧量列为主要水污染物纳入约束性减排指标进行考核.流域的水环境污染途径多，污染物种类复杂，水环境污染特征也表现出鲜明的空间差异性.而流域水环境污染原因和污染特征受多种污染源的控制.不同污染源的分布、排放方式、排放强度和排放的时空特征各异，对水环境污染的贡献有别.污染源排放的污染物具有不同的分子结构和理化性质，而且在水环境中有着不同的扩散、迁移和转移规律，产生不同的污染效应.因此，在流域环境管理中，需评价不同污染源和污染物的危害程度，确定造成流域污染的主要污染源和特征污染物，针对污染源的类型和污染物的种类采取有针对性的治理措施.

2.4 行为上的差别化

2.4.1 分权

分权，是指明确界定水资源的产权和排污权.

不同的产权安排意味着财产权利在不同主体之间的分配，不同的产权界定方式不仅影响财产分配的公平，而且影响经济活动的效率.自然资源所有权与使用权通过不同组合形成特定的契约状态，利益主体在权利边界明晰、权利可自由转让的情况下，能减少资源使用过程中的外部性问题，克服“搭便车”行为和机会主义，降低交易成本，实现资源的有效配置.抑制流域水环境污染的负外部性的基本条件是产权的明晰化，对产权的拥有应尽可能是排他的.从经济学的角度看，流域的核心要素——水资源属于准公共物品的范畴，不具有明晰的产权或者对这种具有流动性和开放进入特征的资源很难清晰地界定其产权，对其消费具有非排他性.因此界定流域水资源的产权对流域经济的可持续发展至关重要.如黑河是我国第二大内陆河，流经青海省、甘肃省、内蒙古自治区三地.随着人口增加、社会经济发展，用水量剧增，水资源过度开发，导致进入下游地区特别是内蒙古自治区额济纳旗的水量锐减，下游地区生态环境急剧恶化，历史上各种水事纠纷接连不断.新中国成立后，相关部门先后在1992年和1997年出台分水方案，但都没有按时付诸实施.随着省际水事矛盾日益突出和激化，国务院专门设立了黑河流域管理局，2000年编制了新的分水方案，明确了调度原则，调度权限，用水监督、协调机构和协商机制，增加了强有力的配套措施.通过政府主导下的区域水权初始分配，在各地区之间合理配置水资源，避免了纠纷和矛盾的发生［28］.

2.4.2 分责

分责，是指明晰流域环境管理管理者、被管理者及其他利益相关者的责任.

就管理者而言，目前在我国流域环境管理中，横向上涉及水利、环保、农业、渔业和航运等部门，由于责任划分不明，部门之间的利益冲突和博弈现象广泛存在，面临利益的分化和协调;纵向上按照政府层级构成垂直领导，按行政区域划分管理权限，中央和地方形成委托 －代理关系.然而，在新的财政税收体制下，地方政府成为独立的经济主体，偏好实现本地区利益最大化.国家及其各级委托代理人利益目标不一致，产生中央政府和地方政府之间以及各级政府部门之间的博弈.这不仅加大了各级政府之间的代理成本，而且可能导致不同辖区之间因经济竞争引致地方公共政策选择扭曲，也可能使各级代理人在行为选择时往往出现“道德风险”和“逆向选择”问题.近年来，我国跨界水污染事件频发，漳卫新河跨界水污染、江浙跨界水污染、山东薛新河污染等事件已引起广泛的关注.如处于淮河流域末端的苏北和鲁南地区，20世纪90年代，该地区跨界水污染事件频发，由于难以确定真实的污染贡献信息，造成责任划分不清和互相推诿.在严峻的环境压力下，促使双方结成防污控污联盟，建立了联席会议制度，进行联合监测和异地监测，逐步明确了各自的责任贡献，目前跨界河流的水质已明显改善［29］.

但是，当前我国多数跨界流域内不同行政区域的污染贡献信息缺乏权威性，责任不清、政策的针对性差，是摆在流域管理者面前的一项难题.因此，以信息不对称为突破口，明确流域内不同行政区的污染贡献和各自的行为责任，是解决流域环境问题的基础性工作.但在确定责任时，还应结合不同区域的生态环境容量，兼顾不同区域的经济发展水平.

2.4.3 分策

分策，是指针对不同流域特定的环境问题设计和实施针对不同层面和部门的环境政策.

流域环境问题涉及社会、经济、环境和政治等方面，问题的解决最终要通过各种环境政策工具来实施.不同层面上的环境政策措施，其政策目标、政策对象和执行力度也有差别，并且针对同一环境问题不同部门的环境政策的立足点也不同;而不同类型的环境政策，其作用对象、适用条件、优点和局限性、实施机制和政策效果差异显著，环境管理中逐步趋向于综合运用法律、行政、经济、技术以及公众参与等手段，以弥补单个手段的诸多局限，改善环境管理手段的功能，扩大其适用范围.因此，流域环境管理中需要针对不同的流域环境问题，设计和实施不同层面、不同部门和不同类型的环境政策，提高政策的执行力度和效率，使政策执行效果最大程度地接近政策目标，实现流域环境管理的帕累托最优.例如，流域内处于不同经济发展阶段和不同发展水平的地区，对环境质量有着不同的需求，其对环境治理带来的效用满足程度是不同的，进行环境保护活动的支付意愿也不同［30］.不同地区间环境的边际治理成本存在显著差异，其环境治理的基础和能力也不同.

3 实现流域差别化环境管理的保障措施

在具体的管理和政策执行过程中，差别化管理也存在充足信息获取困难、机制设计的效率与公平能否有效兼顾等方面的不足和障碍.为了推进流域差别化环境管理，还需要做好相应的配套工作.

3.1 划分流域环境经济功能区

流域环境－经济复合系统，是不同类型环境、经济和社会要素的组合在地域空间上的体现.由于流域的地域分异性，使各地区的环境 －经济系统在结构和功能以及系统的边界特征上差异显著，系统的物质、能量、价值和信息流的转化效率以及环境、经济和社会效益也大不相同.因此，要对流域环境 －经济复合系统进行科学调控，建立高效、和谐的区域环境和经济子系统，首先必须根据流域环境和经济的地域性差异进行综合区划.根据不同区域的资源环境承载力等自然要素，以及发展现状和潜力等经济要素，以流域为尺度进行环境经济功能分区，各功能分区依据自身的资源环境承载力，选择与之相适应的环境友好型的经济发展模式，采取差别化的管理对策，实现流域的可持续发展.

3.2 优化流域环境管理手段

针对日益复杂的流域环境问题，在流域管理中综合运用法律、行政、经济和技术等手段，特别是日渐增加的污染控制费用，导致了对更为经济有效的市场化环境规制工具的需求.基于市场的环境规制工具在成本有效性和对减污技术发明与传播的激励方面具有明显的优势.但是环境规制工具的选择，不仅取决于不同政策工具在减污效率、规制成本的分配、不确定性的性质以及对减污技术的激励程度等方面的特点，还取决于不同流域环境问题本身的特点，以及所处的具体的社会、政治和经济环境［31］.当前在我国流域环境管理中，一些基于市场的环境规制手段没有将空间差异纳入工具设计中，使环境规制工具失去成本节约、公平分配等方面的优势.因此，优化现有各种流域环境管理政策，更好地实现成本有效、可行公平.同时，流域管理工具适用的范围不同，不同的工具各具优势，没有哪个占有绝对的优势.环境政策的制订并不是在基于市场的环境规制工具和“命令 －控制”型环境规制工具之间进行简单的选择，而是需要将不同的环境管理手段以一定方式组合在一起，发挥政策的组合效应.

3.3 创造流域差别化环境管理的实施条件

制度安排是行为的前提，流域差别化环境管理的实施需要有效的制度保障.根据诺斯的制度构成理论，制度由实施机构、法规体系和实施机制3个方面构成［28］.流域环境差别化管理的法律法规体系，是制订和实施流域差别化管理的依据和保障，指导和规范各组织机构和利益相关者的行为;相关组织机构是流域差别化环境管理政策制订和实施的主体，依照法规体系建立不同分级机构并划分相应的责权边界;实施机制是在法规体系和其他保障措施作用下按照差别化管理目标有序运作.

在制度安排上，流域水污染防治的各种规划、法规的制订应该充分体现差别化管理的思想.对于流域环境差别化管理政策，其制订和实施的有效性需要权威、明确、详细的法律保障，以提高制度的权威性，使利益相关者形成明确、清晰的预期，协调人们的预期以排除不确定性.在实施机制上，应按流域环境差别化管理的基本运作程序和内在机理，建立和完善信息机制、决策机制和资金机制等［32］.信息机制是实施流域差别化环境管理的前提，通过广泛的信息共享和披露，为流域相关活动的差别化决策提供有力的信息支持;决策机制为流域环境差别化管理提供了决策平台，决策平台的作用体现在总体目标、分阶段目标以及目标之下职责分配等方面建立统分结合的决策机制;资金机制关系到利益相关者的切身利益，资金分配、管理、使用等环节均能对流域环境差别化管理起到约束和激励的作用，引导资金的差异化是流域差别化环境管理的重要动力来源.

4 结论

a.流域的整体性和地域分异性特征，要求在流域管理中既要推进流域综合管理，又要按照经济和自然规律要求进行差别化管理.将流域作为一个整体进行综合管理，是一种新的管理模式.在该框架下，在操作层面实施差别化管理更具针对性.

b.差别化管理主要体现在时间、空间、信息和行为4个维度上，据此提出的“分域、分区、分序、分期、分类、分级、分权、分责、分策”为内容的“九分”原则是差别化管理策略的具体体现.

c.差别化管理如果不能破解信息的不对称，不能调动地方政府的积极性，就无法真正进行管理差别化，但是信息执行效率、行政执行成本还有待进一步深入研究.

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Research on W atershed-Differentiated Environm enta l Managem ent

LUO Hong，FENG Hui-juan
Chinese Research Academy of Environmental Sciences，Beijing 100012，China

F201

A

1001－6929(2011)01－0118－07

2010－05－25

2010－09－30

国家水体污染控制与治理科技重大专项(2008ZX07207－001)

罗宏(1964－)，男，湖南桃源人，研究员，博士，主要从事环境经济研究，luohong@craes.org.cn.