甘肃省农业综合开发项目效益评价及存在的问题分析

李向勇，张艳荣

（甘肃农业大学经济管理学院，甘肃兰州730070）

农业综合开发是通过国家财政引导、地方财政配套，以群众投入为主体，保护、支持和实现农业可持续发展，提高农业整体效益的一种实践活动[1]。甘肃省从1996年开始列入国家农业综合开发序列，通过实施农业综合开发，不仅改善了农业生产条件和生态环境，而且推动了甘肃省农业和农村经济结构的调整优化，为提高农业综合生产力，促进农村经济发展，增加农民收入，改善农业生态环境，实现农业可持续发展发挥了重大作用[2]。农业综合开发是推动甘肃省农村经济发展、实现农业现代化的重要途径[3]，但是，阻碍农业发展、影响项目实施的因素依然存在，农业综合开发实施过程中存在的问题急需解决。

为了全面反映甘肃省农业综合开发的实施情况，对重点项目区进行了实地调研。在调查地点选择上，主要根据地理条件以及特色作物的代表性等进行选取并确定样本数。在河西地区选取玉门市、甘州区、瓜州县、临泽县、天祝县等甘肃省灌溉农业的典型地区，其中，玉门市、甘州区代表了河西走廊的节水农业、防风固沙林、荒漠化综合治理建设；天祝县是高寒阴湿气候的代表性地区，是种植高原夏菜的优势地区，也代表了草原牧区的草原（场）改良与保护建设。甘肃中部以定西市安定区内官营镇、临夏州和政县、康乐县为主要调查点，定西是马铃薯等蔬菜的主要种植区，临夏的冷凉山地则是推广双低油菜的主要示范区，它们代表了中部和南部山区的水土保持林、水源涵养林建设。陇东地区的庆阳市和平凉市是典型的雨养农业区，既是甘肃省的玉米主产区之一，也是糜谷主产区，崆峒区代表了陇东的旱塬的农田防护林和水土保持林建设。无论从项目建设内容还是从调研区所处位置看，所选取的项目区具有较强代表性，可通过小样本调查获取更全面的信息。同时，所选的调查点基本涵盖到了甘肃省的主要农业区，分别代表了不同气候条件下不同的种植结构特征，具有较强的代表性。实地调研过程中，通过与县、乡、村各级关键机构和关键人物进行访谈，并发放调查问卷1 145份进行农户调查，得到有效调查问卷1 108份，然后通过整理分析，并且结合项目区农发办提供的资料对项目实施取得的效果以及存在的问题进行了研究分析。

1 农户对农业综合开发项目的认知程度与评价

农业综合开发项目是以农民为主体实施的项目，农民对项目的认知至关重要。项目实施过程中，农户主要是通过项目办人员的宣传和培训认识、了解农业综合开发。在现代农业中，农业科技在农业增产中的贡献率往往高达60%～70%，而我国农业科技的贡献率与发达国家相比还远远不足。农业科技投资相对风险大、周期长、见效慢，使农业科技的开发、推广和应用各环节都因资金严重不足而陷入困境[4]。农业综合开发项目资金在很大程度上弥补了农业科技推广中资金不足的问题，通过加强技术培训，提高了农民素质，使一批先进实用技术得以推广应用。在项目区，由省、县、乡的农业技术人员或专家进行新品种的推广及新技术的示范指导（图1），并组织了一系列关于病虫害防治、蔬菜种植技术等科技培训（图2），这不仅提高了农技人员为农民服务的技术水平及农民科学种植的素质，而且是实现农业科技成果转化的有效手段。技术培训指导主要是由县、乡组织，通过开会、发放材料及现场指导的形式进行，有时是一种形式，有时几种形式同时进行（图3）。通过宣传、培训，使农户对农业综合开发项目的认知程度提高（图4），也为农业综合开发项目的顺利实施奠定了基础、提供了保障。

通过项目的实施，农民热情较高，积极参与项目。调查结果显示，有67%的农户认为项目实施后受益很多；有8%的农户觉得由于自己知识欠缺，受益一般；而3%的农户则是对项目的了解不是很透彻，实施中缺乏热情，受益较少；有22%的农户认为，由于家庭情况、文化水平等多方面的原因，受益很少。但从总体来看，项目实施使农户得到了较多益处，有必要继续实施，同时，也应对存在的问题进行解决，以便让所有农户都可以从中受益。

2 项目实施取得的效果

2.1 经济效益

加强农业基础设施建设，始终是农业综合开发的首要任务[5]。农业综合开发的内涵是山水田林路综合治理。农业综合开发的任务是通过综合治理加强基础设施和生态建设，提高农业综合生产能力，促进农民增收。甘肃省选择基础设施相对较好的地区实施农业综合开发，使农业综合开发真正成为一项“锦上添花”项目，产生了显著的经济效益。自项目实施以来，各项目区都认真落实市、县配套资金和农民自筹资金，积极组织实施以中低产田改造作为重点的土地治理项目，逐步提高投入标准和建设标准，建设节水、高效农田，保护和提高农业综合生产能力。项目实施过程中，各项目区都进行了渠道衬砌，通过衬砌渠道不仅减少了灌水渗漏，提高了水资源利用率，而且还节省了劳动力。机耕路的改善与修建，使农田道路布局合理，顺直通畅，干道与乡村公路相连，支道配套齐全，密度合理，为农产品以及农资运输提供了极大便利。通过在各项目区实施测土配方施肥技术，提高了肥料利用率，减少了肥料用量，并且也提高了作物产量，同时改善了农产品品质，节省了劳动力，实现了农业增效、农民增收的目的。所以，甘肃省农业综合开发以基础设施建设为重点，改善了农业生产条件，帮助农户降低了生产成本，取得了较高的经济效益（表 1）。

表1 农业综合开发基础设施建设产生的效益

2.2 社会效益和生态效益

农业综合开发坚持以农民为主体，充分尊重农民意愿，调动了农民参与项目建设的积极性，产生了良好的社会效益。甘肃省农业综合开发从项目选择到实施和管理都让群众广泛参与，引导群众由被动参与转为主动开发。立项前召开村民大会让农民民主决策，行使立项权。建设中进行公示，引导群众落实自筹资金，让群众参与项目建设并行使监督权。竣工验收合格后及时明晰产权，落实经营和管护主体，确保农业综合开发项目发挥应有的长效机制。这样的一系列做法提升了农村民主管理的水平，推动了农村民主政治建设。此外，项目实施的科技培训促进了农民素质和乡村文明程度的提高。各项目区在组织实施农业综合开发项目的同时，注重加大村民科技培训力度，加速实现农民的知识化，使科学务农、科技兴农成为农民的自觉行动。新品种、新技术的引进和推广也提高了项目区农业优良品种覆盖率和先进技术普及率，使项目区成为农业先进技术示范基地。因此，项目的实施，不仅增加了农民收入，缓解了就业压力，而且提高了农民的知识水平，建成一批农业先进技术示范基地，使整个社会进入了一个良性的运行系统。

同时，通过农业综合开发土地治理项目生态防护林体系的建设，提高了抵御自然灾害的能力，为保证和促进农业生产的健康发展创造了有利的条件。项目实施过程中，大部分农户都积极参加了农田林网建设活动，平均参与2～3个工作日。项目区都是集体（一般是乡政府）购置树苗，组织农户主要在道路、沟渠两侧进行栽种，树木长成以后大路两侧的归政府，田间地头属于个人。但由于气候等原因，部分地区农田防护林建设有所变化，如天祝县属于高寒、阴湿地区，为使农作物得到充足的光照，故不宜在农田旁营造林网，华藏寺栗家庄、周家窑的农户主要沿金强川河栽种苗木。防护林建设中，苗木成活率较高，项目区苗木成活率都在90%以上。农田林网建设主要产生生态效益，这是一项长远的活动，短期内效果不显著，但在不久的将来会产生良好的社会、生态效益。

3 项目实施中存在的问题

尽管各项目区农业综合开发项目尤其是土地治理项目，在建设和管理上取得了一定成绩，项目的实施也产生了良好的经济、社会和生态效益，但在项目实施过程中仍旧存在一些问题。

3.1 农业种植结构单一，种植风险比较大

在部分项目区中，农户的种植结构都比较单一（表2）。单一的种植结构在一定情况下难以避免市场等带来的风险。例如，由于金融危机的影响，2008年静宁的苹果滞销，果农损失严重，因为他们的苹果面向外部市场，依赖出口，单靠果园种植必然难以应对这种风险。所以，项目区农户应调整种植结构，实现种植结构多元化，比如至少应种植3种以上的农作物，才能规避市场风险，确保自身利益。

表2 部分项目区主要农作物种植面积占总面积的比例

3.2 销售渠道不确定，市场信息不对称，给农产品销售带来困难

农户农产品的销售渠道是多方面的（图5），有的靠一种渠道，也有通过多个渠道进行销售的。但主要靠本地收购商上门收购，这一比例占到样本量的55.12%。除此之外，农户随意地选择销售渠道出售农产品，这会给农户及时、合理地销售农产品带来不便。

在销售农产品的过程中，农户也会有各种各样的困难（表3），主要集中在农产品的价格问题上，农户因为无法掌握市场行情，不能合理地作出决策。但也有农户认为销售农产品没有困难，这部分人主要实行订单销售。所以，市场信息的不对称对农户销售农产品有严重影响，制约了农民增收，降低了农作物的产出效益。

表3 农户销售农产品时遇到的难题

3.3 资金缺乏以及基础设施差影响了农民增收

农户进行农作物种植的资金来源主要是自有资金和银行贷款，有的农户是单纯的银行贷款，有的则全部是自有资金，还有的是部分自有、部分靠借款。所以，农户进行农业种植的资金来源也是多样的。但是，81.9%的农户反映缺乏资金和技术是影响其发家致富的主要问题。所以，有61.2%的农户希望政府引进发展项目，拓宽资金来源，从而解决资金不足及技术落后的问题；76.5%的农户也希望政府多进行生产技术指导，拓宽产品销售渠道；还有15.8%的农户认为缺乏劳动力，他们希望政府应加强水利、交通等基础设施建设，为农业种植提供一个好的基础，创造良好的环境，从而节省劳动力，为提高项目区的经济效益、生态效益和社会效益服务。

3.4 宣传力度不够，没有充分调动广大农民的参与积极性

农业综合开发项目归根结底主体是农民，农民对项目的认识深度以及参与程度是项目实施成败与否的关键[7]。在调研过程中，农户反映他们参与项目只是按照县或乡上的安排完成任务，农业综合开发项目的具体内涵与措施只是大概了解，而且对组织的科技培训以及讲座、指导等不太重视，愿意去就去，农忙或是不愿意去就不去，甚至还有部分农户对农业综合开发项目一无所知。所以，项目的宣传力度还不够，农民参与的积极性还没有被充分地调动起来。

4 对策

农业综合开发是国家保护、支持和实现农业可持续发展的一项重大战略决策，农业综合开发项目的实施为提高项目区农业综合生产能力、加快农业现代化进程发挥了重大作用。但是，农业综合开发实施过程中依然存在一些问题，基于上述分析结果，提出如下对策。

4.1 在项目实施过程中，确保资金及时到位是保证项目顺利实施的有力保障

农业综合开发作为财政支农的重要组成部分[8]，一个主要资金来源就是地方财政的配套资金，在确保中央财政资金投资到位的同时，地方财政也必须同步足额地投入配套资金。在项目实施过程中，应该严格杜绝资金搁置或挪用于其他用途的现象，从而保证项目开发效果的顺利实现。

4.2 应促进农业综合开发投资方式的多样性，完善投资制度

农业综合开发投资中，中央与地方财政固定配套比例以及投资定额是由国家制定的，在不断加大各级财政支持农业综合开发力度的同时，从投资方式上，应该以国家制定的比例和定额为基础，积极探索财政投资参股、财政补贴、财政贴息等多样化的投资方式。此外，对投资周期长、社会效益大、投资回收期长的项目应由各级政府的资金投入和农民的投劳为主要方式进行，而那些投资小、效益高、见效快的项目，比如农业机械等应由地方基层组织投资，促使集体经济组织和农民真正成为项目投资的主体。

4.3 构建科学的农业综合开发投资决策体系

农业综合开发资金是由国家整体下放，怎样使用是由地方各级政府具体决定的，在资金缺乏的情况下，为了更有效地实现提高农业综合生产能力的目标，合理分配农业综合开发资金非常重要[9]。农业综合开发项目区地理条件、气候条件各有差异，甘肃省的河西农业区、陇东农业区，以及甘肃中部农业区、陇南农业区等都存在明显的差异，所以，投资必须经过科学的投资咨询与决策，才能有助于利用有限的农业综合开发资金。

4.4 优化项目开发布局，充分发挥区位优势

甘肃省地域辽阔，地形狭长，生物资源和气候资源丰富，不同地区适宜发展的农作物有很大不同。农业综合开发必须发挥农业总体比较优势和区域比较优势，根据各地农业资源的特点、市场条件，选择最适宜发展的项目，探索农业可持续发展的成功模式。根据土质、区位、地势确定不同的区域治理模式。由于地理位置的不同，各项目区都有自己的区位优势、农业资源和农业发展特点，所以，在开发过程中，应该充分利用各地的区位优势，合理开发，找出适宜的农业综合开发经济增长方式，努力增加农民收入。

4.5 加强宣传，使项目的影响深入人心，提高农民的积极性，减轻实施项目的难度

应利用报纸、电视等媒体大力宣传农业综合开发工作，扩大农业综合开发影响，让农民知道开发项目由国家投入，农民参与，主要目的是为了农民增收致富，工程完成后归农民所有。让农业开发政策家喻户晓，工程建设人人皆知，农民积极参与和支持农业开发项目的建设，服从规划，自觉筹资投劳，自觉监督工程质量，使社会各方面关心和支持农业综合开发工作。

［1］王主力.中国农业综合开发之路——回顾篇[J].农业开发研究，2007（2）：3-8.

［2］中国农业综合开发年鉴编辑委员会.农业综合开发年鉴[M].北京:中国财政经济出版社，1988—2003.

［3］王金安.我国农业综合开发政策面临的问题及根源分析[J].商业研究，2006（18）：350.

［4］邱文，郭伟平.论市场经济条件下农业综合开发的基本思路[J].铁道师院学报，1997，14（1）：30-35.

［5］句芳，张正河，贾大猛.政府对农业生产基础设施投资效应分析[J].经济与管理，2007，21（4）：18-22.

［6］甘肃省农业节水与土壤肥料管理总站.2007年甘肃省测土配方施肥工作落实情况[EB/OL].[2008-01-17].http://nc.mofc om.gov.cn/news/P1P62I3629023.html.

［7］黄非.农业综合开发投资及绩效研究[D].南京：南京农业大学，2006.

［8］宁新忠，李凯.农业综合开发促进新农村建设的思考[J].农业开发研究，2009（4）：21-23.

［9］刘芳洲.我国农业综合开发资金管理研究[D].长春：东北师范大学，2008.