住房保障需要新思路新举措

◎ 中国社会科学院经济研究所 汪利娜

近年来房价的快速上涨使住房保障问题成为民生问题关注的焦点。2011年国家虽推出兴建1000万套保障性住房的计划，但从我们的实地调研，发现保障性住房建设和实施中存在的诸多问题：一是土地供给不足，各城市土地储备规模之大却没有为保障性住房提供充足的土地；二是城市拆迁补偿制度不健全，增加了城市棚户区改造和旧城改造的难度；三是长期低成本资金不足。四是保障性住房的分配不公加剧了收入分配不公、浪费了公共资源、弱化了政府住房保障能力。我们认为短期突击性的大规模保障性住房建设固然重要，但面对中国城市化远没有完结所带来的巨大住房需求，住房保障任重而道远，更需要有长远的大思路和有效的制度安排。

一、市场调控与住房保障“两手都要硬”

住房保障是住房领域的社会保障，是政府为弥补市场“失灵”，通过运用经济、行政和法律手段，为保障满足全体国民的基本住房需求所做出的多种制度安排。住房保障是政府不可推卸的责任，但并不意味着政府包办，针对不同的收入群体，政府履行责任的方式应有所不同，针对高收入群体，其住房问题完全可以由市场解决，而无须政府参与；对于社会绝大多数中等收入群体来说，政府可以从供给或需求面入手为其住房权的实现提供支持；对于低收入群体及其他弱势群体来说，政府为其基本住房需求提供特殊的救助，即住房保障具体政策目标为“高端有市场、中端有扶持、低端有救助”。换言之，住房保障的对象不同，政府实施保障的方式也有所不同。

许多人认为住房“双轨制”就是保障归保障，市场归市场，两者可分道扬镳。其实，保障性住房和商品房市场虽服务的对象不同、供给方式不同，在住宅市场各有其位，各有其功能，但也不是泾渭分明，互不关联。保障性住房与商品房住两者是对立统一、相互转化或互为补充。表面两者上矛盾对立、分享资源与市场份额，但实则相辅相成。首先，两者的目的是一致的，都是为了解决国民的“住有所居”的问题。其次，两者是互为因果、互为补充的。住宅市场的商品房价格越高，可支付的商品住宅越少，政府直接供给的保障性住房的需求越大，政府的负担越重；住宅市场越规范，商品房价格越合理，可支付性越高，保障性住房的需求越小，政府负担越轻。因此，推进住房保障中，抑制高房价、低密度的别墅、一户多套住房是中国现阶段或城市化没完结前的现实选择。再次，两者的对立表现为资源的分离与分配上。在土地既定的情况下，高档房、别墅开发建设越多，中低价位商品房和保障性住房可占用的土地相对减少，因此，保障性住房与商品两者不可顾此失彼，双轨并行，才能保障一个国的生产与消费、社会与经济发展的两个轮子安全、高效运行。

二、建立以公共租赁住房为核心的住房保障体系

目前，我国保障性住房的供给主要可分为出售型和非出售型保障性住房供给。出售型保障性住房包括经济适用房和限价商品房；非出售的住房包括廉租房和公共租赁住房。

出售型保障性住房虽然可以短期内缓解政府提供保障性住房的资金压力，但是其弊端也是显而易见的：（1）收入不透明、保障对象难认定，甚至许多城市的两限房、经济适用房成公务员房和“特权房”，加剧收入分配不公；（2）出售型保障性住房是一次性房屋买卖交易，但居民的收入是动态变化的，这导致退出机制难以建立，且增加政府公共管理的成本；（3）出售型保障性住房在一定期限后可上市交易，买卖差价形成巨额资本收益诱发“寻租、创租”行为泛滥；（4）保障房出售后成为个人私有财产，导致政府可支配和供给的公共资源（土地、房源）不断减少，这无疑是对国有土地资源和政府财力的极大挑战。此外，出售型保障性住房供给的不断增加或供给的大起大落，对房地产市场的稳健也会产生影响。短期内出售型保障房的急剧增加，有增加投资、就业之功效，也会影响局部的商品房市场；长期看住房数量与人口数量有着密切关系，特别是在人口增长停滞以后，住房总量与住房数量的不均衡，会造成房价的剧烈波动，对住宅市场和整体经济稳定造成不利影响。

鉴于经济适用和限价房存在的诸多弊端，我们认为，应当减少我国保障性住房的种类，大力发展公共租赁房，以公共租赁住房作为政府对中低收入群体提供实物住房保障的主要方式。这种方式不仅有利于实现保障性住房的循环利用，节约土地资源和公共资源，而且有利于住房市场的稳定。

三、完善和构建住房保障体制的具体措施

1、深化土地制度改革。土地具有资源、资产和资本三位一体的特殊性，使其成为抑制房价上涨过快，确保保障性住房的土地供给和开发建设的重中之重。土地制度改革必须从产权、交易、管理多个环节入手。

首先，国家应通过新的立法构建多元土地产权分立的平等权益和市场地位。所有的集体土地和国有土地，都可平等地进入农地、城乡建设用地交易市场，允许农村集体建设用地土地以有偿出让、作价出资（入股）、租赁、联营、抵押等方式出让，改变现行“一口进一口出”政府的行政垄断和政府土地市场“最大做市商”的地位，以消除绝对垄断产生的腐败和价格扭曲。

其次，应按土地用途，构建多种土地交易市场，包括商品住宅用地市场、非居住类商业用地市场（写字楼、商厦、文化娱乐等）、工业用地和公益性用地市场，以保障土地供给规模、价格和买方卖方供求信息公开透明度，避免信息不对称影响市场预期。

再次，随着土地市场的完善（产权登记、建档、土地规划、用途、交易规则的制定等），政府应退出从现行直接参与征地、储地和卖地，限定政府权力为“产权保护、信息公示、调控总量、土地用途、结构管制和维护市场秩序”等，以保障土地市场交换的公开、公正、公平，优化配置，真正从根本上解决合理地价的形成机制问题，抑制地价房价的非理性上扬。

第四，增加中低价位可支付住房和保障性住宅的用地的供给，严格土地出让收益的管理，实行“收支两条线”、专户和比例管理，确保与民生相关的公共服务支出、重点项目占较大的比例。以促进政府职能从“投资型”向“服务型”政府的转化。

2、探索和开拓保障性住房建设的融资渠道和金融工具。在我国城市化尚未完成之时，以公共租赁住房作为住房保障实物供给的主要形式，其面临的最大问题就是资金问题。公共租赁住房建设具有资金需求量大，占用周期长等特点，仅仅依靠政府财政资金投入，或者其他单一方式都是无法满足其资金需求的。通过金融创新、体制创新和产品创新，才能以更多市场化方式为政府加快保障性住房建设融通长期低成本资金。具体包括：

一是构建面向中低收入群体的政策性住宅金融体系。与时俱进地改革现行的住房公积金制度，促进其行政化管理体制向政策性金融转变，规范其信贷范围、信贷扶持的对象、资金用途、以保障百姓个人的互助储蓄资金“取之有方，用之有道”安全和高效。

二是引导鼓励商业银行开展与国家住房产业政策相一致的金融服务。积极引导和鼓励商业银行、保险公司等其他金融机构介入与国家“住有所居”的产业政策相协调领域，这也应是金融机构绿色金融和企业责任的一部分。商业银行可以以多种方式参与住房保障：实施差别信贷政策，对投资兴建中低价位可支付住房、公共租赁住房的企业，在资本金要求、信贷额度、比例、借贷条件（期限、利率）应与其他商业地产、别墅高档房企业有所不同。

三是应积极开辟资本市场，通过以公共租赁住房的租金收入作为稳定的现金流，创建保障性住房信托基金和资产证券化，为公共租赁住房建设提供长期稳定的资金来源。主管机构应引导对从事符合国家产业政策的信托基金和商业银行开展证券化业务应给予政策扶持。

3、深化财税体制改革，强化其住房保障功能。财政税收是政府调节经济、实现社会公平的重要手段。在政府财力不断增强的情况下，政府应优化财政支出结构，健全监督机制（财政支出结构应经人大审批、向社会公开），以提高政府依法行政、合理行政的透明度。增强税收的收入分配调节功能，积极推进对低密度高档住宅、第二套住宅开征房产税，将公共投资产生的外部效应——-房产增值收回来。深化收入分配、住房制度改革，规范公共人物的收入来源，建立官邸制，减少城镇住宅消费中的非市场化供给，从制度建设上抑制侈靡和腐败产生的变异性住房需求。

在中国转变经济发展方式中，政府应用运财政、金融、土地和税收政策鼓励和动员社会资金进入与民生相关的领域，特别是要细化公共租赁房“谁投资、谁受益”的政策，如对从事租赁性住房开发建设的企业能否在土地的取得上、土地价格上给予一定优惠政策，或企业提供20～30年租赁房期满后可以将现有的土地改建为普通住宅；在金融方面能否给予长期的低息信贷支持；政府财税政策可否给予贴息和税收减免，这样以较小的政府投入来撬动更多的民间资本介入，形成政府与企业的“双赢”，以吸引和鼓励更多的民营资本进入租赁房市场。着力解决国民关切的“住房难”、“就医难”、“出行难”、“上学难”的问题，以满足国民日益增长的物质精神文化的需求，这是国民经济发展的动力，也是其发展的目标。