破解国有土地上房屋“暴力征收”

◎ 河北省石家庄市长安区拆迁改造办公室 单逢朝

目前我国正处在工业化、城镇化快速发展的重要阶段。在推进城镇化进程中，大量的征收、安置工作是必然的。在实施房屋征收和搬迁的过程中，曾经出现了一些“暴力征收”的恶性案件，有的甚至严重损害了被征收人的人身、财产权益；还有的是通过将被征收人的房屋中断供水、供热、供气、供电或者中断道路通行的方式，造成被征收人生活不便，从而迫使被征收人搬迁。这些行为不仅损害了被征收人的合法权益，也造成了恶劣的社会影响，妨害了房屋征收补偿工作的顺利进行，不利于社会的和谐稳定。因此，认真总结和研究征收安置工作，对于进一步规范征收行为，使征收安置真正做到以人为本，依法行政，切实维护人民群众在城镇化进程中的实际利益具有十分重要的现实意义。

一、角色错位致冲突升级

房屋征收中的种种争议、矛盾和利益冲突，在很大程度上源于有些地方政府在征收中的角色错位，源于行政权力的滥用。正确把握政府在征收中的角色定位，科学地配置和规范权力，才能做到既不影响城镇化进程的推进，又切实维护好被征收人的合法权益，实现通过征收改善人民群众的居住条件和环境以及提升人民生活水平。

被征收人拒绝搬迁的原因是复杂的，有的确实存在现实的困难，有的对房屋征收补偿工作不理解，或者对于补偿不满意等。针对这些复杂的现实情况，从事房屋征收与补偿工作的单位和工作人员应当尽量进行协调、说服、宣传工作，促进群众对征收的理解和支持，进一步改进自身的工作方式方法，严格依照条例规定的程序和要求从事征收与补偿工作，充分考虑群众的现实需要，尽量较少强制，争取做到和谐搬迁。

政府是征收的主体，地方政府与《征收条例》的脱节，没能贯彻重要的“以人为本”征收理念自然把心思全部花在了如何完成城镇化的规划上，乃至忽略了应有的“执政为民”精神。“没有拆迁就没有新中国”折射出地方官员在征收问题上有着坚实的官意基础，“不拆迁，吃什么”也暴露了地方官员的普遍心态。“我行我素”依然是部分地方政府的拆迁理念，“权力威胁”依旧是一些地方政府的拆迁手段，“野蛮暴力”还是一些地方政府的杀手锏。为了防止暴力事件的发生，《征收条例》中明确规定任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。条例对部分禁止性行为进行了列举，但是并不局限于所列举的这些行为，如果实施征收搬迁工作的单位或者个人采用其他非法方式强迫被征收人搬迁的，也同样应当给予相应的处罚。这就把打击犯罪和预防暴力有机的结合起来，更有利于实现和谐征收。

二、对于上述的违法行为，将按以下形式承担相应的法律责任

1、行政机关及其工作人员在行使行政职权时造成损失的，依法承担赔偿责任，主要包括行政赔偿和民事赔偿。

行政赔偿。依照《国家赔偿法》的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯人身权、财产权应当予以赔偿的，属于行政赔偿。如果市、县级人民政府，市、县级人民政府确定的房屋征收部门，房屋征收部门委托的房屋征收实施单位以及工作人员在从事房屋征收补偿工作时违反规定，造成损害的，应当依照《国家赔偿法》的规定承担行政赔偿责任。《国家赔偿法》第七条规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关。受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关”。因此，市、县级人民政府，市、县级人民政府确定的房屋征收部门及其工作人员在房屋征收补偿工作中违反规定，造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。房屋征收部门委托的房屋征收实施单位及其工作人员，在承担房屋征收与补偿工作时违反规定，造成损害的，房屋征收部门为赔偿义务机关。

民事赔偿。《国家赔偿法》第五条规定：“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；（三）法律规定的其他情形。”因此，如果违反规定，造成损害的不是行政机关及其工作人员，也不是行政机关委托的组织或者个人，或者是工作人员与行使职权无关的个人行为致使损害发生的，则不属于行政赔偿的范畴，应当由其承担民事赔偿责任，依照有关民事法律的规定处理。

2、对直接责任人员，构成法罪的，依法追究刑事责任。

违反规定构成犯罪的，主要涉及《刑法》中有关侵犯公民人身权利和侵犯财产的犯罪。比如《刑法》第二百三十四条规定：“故意伤害他人身体的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。犯前款罪，致人重伤的，处三年以上十年以下有期徒刑；致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。本法另有规定的，依照规定。”如果在房屋征收与搬迁过程中，工作人员使用暴力手段故意伤害被征收人身体的，就应当依照《刑法》第二百三十四条的规定予以处罚。再比如《刑法》第二百七十五条规定：“故意损害公司财物，数额较大或者有其他严重情节的，处三年以下有期徒刑、拘役或者罚金；数额巨大或者有其他特别严重情节的，处三年以上七年以下有期徒刑。”如果在房屋征收与搬迁过程中，存在故意毁坏被征收人财物的情况数额较大或者有其他严重情节的，就应当依照《刑法》第二百七十五条的规定予以处罚。

3、尚不构成犯罪的，依法给予处分。

处分是指国家行政机关根据有关行政法律规范的规定，并依照行政隶属关系，对失职、渎职的公务员给予的惩罚性处理措施，是国家机关内部的一种惩罚措施，一般不涉及行政相对人权益。依照《公务员法》和《行政机关公务员处分条例》的规定，我国处分从轻到重依次为警告、记过、记大过、降级撤职、开除六种。

4、构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。

《治安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”因此，对于违反治安管理行为，尚不构成犯罪的，应当由公安机关依照《治安管理处罚法》的规定予以处罚。

三、破解国有土地上房屋“暴力征收”具体路径设计

1、建立严格的监管机制。

现代政府是一个负责的政府，既要维护公共利益，也要维护公民生命财产安全；既要维护社会稳定和发展，也要承担因违法失职而引起的后果。因此，对于部分政府官员的违法失职行为，必须给予严厉的查处；触犯刑律的，应移交司法机关处理，决不能手软。就城市房屋征收而言，制定一套科学、严密、明确、具体的权利义务体系即行为规范体系，是化解矛盾、防范纠纷的前提和依据。一个完善的征收体系离不开严格的监管机制，监管部门的监督约束效应起着至关重要的作用。

2、建立房屋征收与补偿工作的监察制度。

行政监察是行政系统内部的一种专门监督，对于保证政令畅通、维护行政纪律、促进廉政建设、改善行政管理、提高行政效能有着重要的意义。加强对房屋征收与补偿工作的监察，旨在防止和纠正违反规定的行为，督促有关政府及其工作部门依法行使职权、履行职责，规范征收人和参与房屋征收与补偿活动的其他组织的行为，从而维护公共利益，保障被征收人的合法权益。

3、坚持程序正当原则。

程序正当就是要求政府要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。如在房屋征收与补偿工作中，赋予被征收人在征收补偿方案制定、房地产价格评估机构的选择、补偿方式的选择等方面的知情权、参与权。同时，赋予被征收人在房屋征收决定、补偿协议履行、补偿决定等环节的行政救济权和司法救济权。所有这些都是为了让有关各方能有机会在过程中表达诉求、发表意见，而程序正当是实现这一目的的重要保障，也是做好群众工作，顺利推进工作的重要条件。

4、坚持结果公开的原则。

在实施征收工作中，被征收人最反感的问题之一就是暗箱操作。因此，公开透明的征收工作就显得极为重要。房屋征收决定公告后，房屋征收部门应当及时将房屋征收决定、征收部门、征收实施单位、征收补偿方案及相关信息在征收范围内公开张贴公布，接受社会监督。在征收实施过程中，房屋征收部门应当建立房屋征收补偿档案，将分户补偿情况向被征收人公布，对征收补偿费用管理和使用情况的审计结果公布。信息公开越充分，越能取信于人，杜绝一切猜疑，以及不必要的盲目攀比，推进征收工作的顺利开展。这样既有利于社会各界加强对政府征收与补偿行为的监督，也有利于被征收人之间相互了解情况，防止不公平、不公正的现象发生，也是相信群众、把工作交给群众、接受群众评判，真正走群众路线的重要体现。

5、坚持决策民主的原则。

作为被征收房屋的所有权人，被征收人有权参与到征收工作之中。根据实际应当组织被征收人和公众代表，甚至是人大代表、政协委员，召开不同层次人员参加的座谈会、听证会、研究会。通过反复讨论，对群众合理的意见，应当认真听取，并积极吸纳，对不合理的意见要解释清楚。要坚持一切从实际出发，系统全面地掌握实际情况，深入分析决策对各方面的影响，认真权衡利弊得失。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。完善重大决策听证制度，扩大听证范围，规范听证程序，听证意见要作为决策的重要参考。这些都是决策民主原则的具体体现。总之，要把听证、征求意见的过程，当做一次宣传方案，做好工作，提高认识的过程，为征收奠定基础。被征收人通过参与能更深入了解政府决策为民的本质，在政府与被征收人之间建立起良性互动，争取被征收人的理解与支持，改变或缓解被征收人由于不理解而导致的敌视态度。

6、加强对房屋征收实施单位的管理。

房屋征收工作是一项政策性、群众性很强的工作，从事征收工作的人员如果对有关政策法规生疏、对征收业务不熟悉，或者责任心不强，容易造成失误或损失。一方面，房屋征收实施单位从事房屋征收业务的人员，应经过房屋征收部门的专业培训和考核，能熟悉掌握与征收相关的法律、法规、政策以及其他业务知识等。另一方面，房屋征收部门应当加强对受委托的房屋征收实施单位的指导、监督和检查，促使其掌握政策、熟悉业务、接受群众监督、遵守职业道德、规范征收行为、减少矛盾纠纷，保护被征收人的合法权益。

7、加强征收法规的宣传教育。

纠纷的发生与当事人的法治意识和法律素养有着密切联系。法治意识强和法律素养高的人，不但通晓自己在征收活动中的权利和义务，还熟悉维护自身合法权益的手段，遇事理智，沿法治轨道行为。加强征收法律法规的宣传教育的目的，就是加强征收当事人的法治意识，提高法律素养，使当事各方自觉遵循法治轨道参与征收，以及解决可能发生的纠纷。加强征收法律法规的教育，可通过广播电视、报刊等媒体举办专题知识讲座，或以张贴宣传画、散发宣传单册等形式开展。

8、正确对待征收中的“钉子户”。

万事皆有因，对于城市房屋征收中“钉子户”一定要查明缘由，实事求是的予以处理。对于家庭确实困难、因某种情况仅靠征收补偿无法使其达到正常生活水平的，可以通过民政或社会保障渠道予以征收补偿外的补助。如果政府放下身段和百姓耐心协商、平等对话，如果更多的考虑到被征收人的人身安危，野蛮征收不会有生存的土壤。

9、以积极的态度处理纠纷。

事实上，作为项目征收的行政管理部门，对有关的民事纠纷更知情，协调处理起来有其独到的优势。因此，政府部门应当本着“执政为民”理念，对于与本部门职责有关的民事纠纷，大胆地居中调解，以尽快化解矛盾，维护社会的安定团结。防范和化解城市房屋征收中的矛盾和纠纷，是维护社会稳定、促进社会和谐的重要内容。