贯彻施行好《湖南省外来物种管理条例》

■ 文/湖南省农业厅 黄其萍

随着全球经济一体化的迅速发展，湖南省外来有害生物入侵日益加剧，造成原有生物群落的衰退，破坏生物多样性，导致农、林、牧、渔业损失严重，威胁生态安全、经济安全和人民生命健康，成为社会广泛关注和高度重视的热点问题。为有效防治外来有害物种侵害，近年来，湖南省积极采取措施加强外来物种管理，并加快了相关立法步伐。经过近几年的努力，《湖南省外来物种管理条例》（以下简称《条例》）于2011年5月27日经省第十一届人大常委会第二十二次会议通过，并于2011年10月1日起正式颁布实施，这标志着湖南省外来物种管理进入了法制化轨道，对于保护生物多样性，维护生态安全，保障人体健康，实现人与自然协调发展，具有十分重要的意义。

一、依法加强外来物种立法管理是可持续发展的需要

湖南省地处热带与温带之间，适于各种生物繁衍，加之位于我国中部，交通便利，便于物种迁移，致使湖南省外来物种入侵形势严峻：一是入侵种类多。湖南省外来物种入侵种类逐年增多，2008年，调查发现入侵湖南省的外来物种已高达97种。二是蔓延速度快。2004年只在长沙市首次发现加拿大一枝黄花，2007年就扩散至全省6市22个县，2008年又进一步扩散至自治州等14市，面积达80万亩。三是危害损失大。首先是破坏生态环境及生物多样性。据专家考证，世界上三分之一的物种濒危是因外来物种入侵造成。其次是威胁人类健康。湖南省临湘市每年在豚草开花期，人群出现 “过敏性花粉症”诱发枯草热哮喘、麻疹等，发病率高达2%。第三是危害经济发展。据初步估算，全省每年因外来物种入侵造成直接经济损失10亿元以上，生态危害与间接经济损失上达100亿元。

为有效防治外来有害物种侵害，近年来，湖南省采取各种有效措施加强外来物种管理，一方面，加大了宣传培训力度，在湖南科技报、三湘都市报、光明日报等新闻媒体上开设外来物种科普知识专栏，并开设了外来入侵生物防治技术培训班，切实提高广大人民群众对外来物种入侵危害的认识；另一方面，组织全省各级农业环保系统开展了以福寿螺、加拿大一枝黄花、豚草等为代表的外来入侵物种现状调查，并专门制定出台了《湖南省农业重大生物灾害和外来生物入侵突发事件应急预案》，构建了外来物种入侵突发事件预防与应急控制长效工作机制；另外，针对重点外来入侵物种分别建立了临湘豚草、祁阳假高梁、岳塘加拿大一枝黄花，浏阳福寿螺等重大外来入侵物种综合防治技术示范区。每年在福寿螺、豚草等有害外来物种危害严重的地区，组织开展灭毒除害工作。

▲ 《湖南省外来物种管理条例》新闻发布会2011年9月20日，《湖南省外来物种管理条例》新闻发布会在长沙召开，《湖南省外来物种管理条例》将于今年10月1日起正式颁布实施，这是湖南省第一部外来物种管理法规，同时也是中国第一部外来物种管理法规。

尽管采取了上述措施，湖南省外来有害物种为害的形势仍然相当严峻，这一方面是由于国家之间、地区之间的生物物种交际与交换随着经济的发展而日渐频繁；另一方面是由于之前我国尚未制定一部专门的外来物种管理法规，更没有建立外来物种引进的风险评估机制、综合治理机制及跟踪监测机制来对外来物种的引入加以约束。所以，造成外来物种入侵呈越演愈烈的态势。

为有效加强外来物种管理，我们借鉴美国、日本等国的做法，努力通过立法对外来物种实行有效管理。得到了省人大、省政府的高度重视。2010年1月，省政府法制办和省人大将外来物种管理条例列入了2010年立法计划。2010年8月，《条例（草案）》被正式提请省政府常务会议审议，9月1日，省政府常委会议表决通过《条例（草案）》，并正式提请省人大常务会议审议。5月27日，十一届省人大常委会第22次会议正式表决通过《湖南省外来物种管理条例》，并将于10月1日起正式施行。

《条例》全面总结了湖南省在外来物种管理方面长期实践中探索的成功经验和成熟做法，加强了与相关法律法规的衔接和传承，凝聚着全省外来物种管理工作者的探索和创新，倾注了湖南省立法工作者的智慧和才华，体现了社会各方对外来物种管理工作的关心和支持。《条例》的颁布实施，是确保农业生态环境安全的需要，也是农业可持续发展的需要，更是建设两型社会的需要，不仅可以有效防范外来有害物种入侵，控制已入侵外来物种造成的危害，保障农业生产安全，而且对于维护湖南省生物多样性和生态安全，确保湖南省农业持续稳定发展具有长期而深远的意义。

二、深刻领会《湖南省外来物种管理条例》的精神实质

在《条例》的制定过程中，我们主要把握了以下三个基本原则：一是一致性原则。作为首部外来物种管理法规，必须维护其他相关法律、法规的严肃性和权威性，《条例》第九条对此明确规定“引入外来物种，法律、行政法规对许可有规定的，从其规定。”

二是协调性原则。为有效管理外来物种，妥善处理好涉及外来物种管理的相关部门之间的关系，《条例》各章均对部门职责加以明确，避免了多头管理、政出多门，以致造成责权不清的局面。

三是可操作性原则。《条例》重点针对比较原则的规定和一些社会上存在误解的条款，做出具体的规定和必要的衔接，增强《条例》的可操作性。

《条例》共36条，7章，分别为“总则”、“引入”、“监测”、“防治”、“监督管理”、“法律责任”、“附则”。《条例》的颁布和施行，以立法的形式解决了外来物种管理在体制、机制和管理制度上的一些问题和障碍，全面系统规范了外来物种管理的行为，是全国首部外来物种管理地方性法规，《条例》建立了外来物种统一监管的机制，详细规范了有意引入外来物种的行为，突出了各级政府部门在防治外来物种入侵方面的责任，增强了操作性和约束力，对进一步大力推动外来物种管理工作具有重要意义。从内容上讲，《条例》主要涉及以下几点：

（一）明确立法目的，构建有效管理体制。作为全国首部外来物种管理地方性法规，《条例》第一条开宗明义指出了立法目的，即加强外来物种管理，防治外来物种危害，保护生物多样性，维护生态安全，保障人体健康。同时，考虑到一个国家，或一个行政区域的立法关系，以及生态、遗传和种群的区别，《条例》第二条对外来物种的概念加以规定，即“本省行政区域内无天然分布，来自境外、省外的动物、植物和微生物等物种”。立法原则，是《条例》在执行过程中应遵循的思维、原理和准则，《条例》将“审慎引入、严密监控、防治结合、公众参与”十六个字作为立法原则，既体现了过程，也强调了方式，具有很好的科学性。强化政府对外来物种管理工作的组织领导，明确执法主体，使各相关部门依法履行职责，是进行外来物种有效管理的重要前提，《条例》第四条、第五条对此做出明确规定：县级以上人民政府应当加强对外来物种管理工作的领导，建立健全外来物种管理部门联席会议制度，明确管理目标，落实防治责任，提供经费保障；县级以上人民政府农业行政主管部门对外来物种实施综合监督管理。县级以上人民政府林业、卫生等其他有关行政主管部门按照各自职责做好外来物种管理的有关工作。同时规定，省人民政府农业行政主管部门应当组织由农业、林业、卫生等方面有关专家组成的外来物种管理风险评估机构，承担对外来物种引入、试验阶段的风险评估工作。

（二）坚持审慎引入，实行许可备案制度。实行外来物种管理，最重要的是把好“引入”关，《条例》立法原则也强调外来物种管理应当坚持“审慎引入”。这里有个认识上的误区，大多数人将“审慎引入”等同于不能引入，这里要说明的是，“审慎引入”不是不能引入而是科学引入。在人类文明史上，外来物种引入曾推进了生产的发展，改善了人类的生活，比如玉米作为三大粮食品种之一，为解决人类的温饱问题起到很大作用。所以，有必要在对外来物种进行风险评估的基础上，根据外来物种对人类生活、生态、生产安全带来的影响建立外来物种的分类管理制度。条例第八条对此作了明确规定，将外来物种分为三类：一类是指会造成危害的外来物种；二类是指暂时不能确定是否会造成危害的外来物种；三类是指不会造成危害的外来物种。解决了分类管理制度，下一步是研究外来物种要不要实行进行许可制度？关于这个问题，我们依据《中华人民共和国农业法》第六十四条、《中华人民共和国行政许可法》第十二条，并参照《中华人民共和国进出境动植物检疫法》第五条第一款、《中华人民共和国种子法》第十六条、以及《中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例》第十二条等，认为对外来物种行使许可制度有法可依；另外，介于外来物种的引入可以分为“自然引入”和“人为引入”两种方式，人为引入又可以分为“无意引入”和“有意引入”。外来物种管理立法对“自然引入”和“人为引入”的“无意引入”似乎鞭长莫及，它要规范的行为主要是“人为引入”的“有意引入”，从我省外来物种入侵的情况来看，大部分入侵外来物种是人为引入造成的，引入后由于缺乏管理，以致泛滥成灾。依据上述规定，我们认为，可以，也必须设置许可制度。

（三）完善监测机制，统一信息发布平台。监测，在外来物种管理中起到特别关键的作用，通过对外来物种的种类、分布、传入途径、危害、损失等情况进行调查，构建真实可靠的档案和信息平台，可以为下一步拟定外来物种管理规划和年度计划提供支持。做好监测工作，关键是要明确部门职责，为避免在多部门管理中因部门职责不清所带来的问题，《条例》第十三条、第十四条对各相关部门的监测职责进行了明确划分，对省人民政府农业、林业、卫生等行政主管部门，省外来物种管理机构，县级以上人民政府农业及其他行政主管部门各自的监测任务进行了具体划分。为使外来物种的监测更为科学、更具可操作性，提供更为详细、动态的可靠数据，《条例》第十五条至十七条把外来物种的监测分为三种方式，首先是加强日常监测。县级以上人民政府农业、林业、卫生行政主管部门应当定期对外来物种的状况及发展趋势做出评价，为外来物种管理提供准确、可靠的监测数据和评价资料；其次是加强重点监测。专门针对基本农田保护区、自然保护区、生态功能保护区、风景名胜区、生态环境特殊或者脆弱的区域、内陆水域及交通干线沿线等重点区域的外来物种的进行监测；第三是进行长期跟踪监测。发现造成或者可能造成生产、生物、生态危害的，应当及时报告本级人民政府，并逐级上报至省人民政府农业、林业、卫生行政主管部门。三种监测方式相辅相成、缺一不可，既突出了重点，又具备长效性。关于外来物种信息和监测数据的发布，考虑到信息发布的权威性、真实性，第十九条做了明确规定，由省外来物种管理机构统一发布，政府公报、政府网站以及广播、电视、报刊等新闻媒体都可以成为信息公开的载体，同时规定，任何单位和个人不得擅自向社会发布外来物种信息和监测数据。

（四）明确防治责任，强化“守土有责”意识。防治一章，明确了外来物种的管理的两个方面，一个是“防”，另一个是“治”，“防”的关键在于审慎引入。治的重点在于明确职责。《条例》第二十条、二十一条、二十二条明确了不同层级防治主体的工作职责。具体划分为三类：第一类为县级以上人民政府，其工作职责在于：根据本行政区域内外来物种的危害情况，确定防治的种类和区域，组织制定应急预案，加强防治的基础设施、专业队伍建设和药剂、器械等物资储备；第二类为县级以上人民政府农业、林业、卫生行政主管部门，它们的职责在于加强基层外来有害物种防治工作的技术指导，定期组织人员培训，并根据外来物种监测信息，制定外来有害物种防治方案，报本级人民政府批准后组织实施；第三类为乡镇人民政府、街道办事处和村（居）民委员会。作为基层政府部门，应当按照外来有害物种防治方案，及时向生产经营者、村（居）民通报外来物种信息，组织生产经营者或者村（居）民清除外来有害物种。同时，由于外来物种的繁衍和危害必定在一定的地理位置上。因此，规定土地和水域的所有权人，或者使用权人作为外来物种的防治主体是必须的。应当在有关部门的指导下采取措施清除其所有或者使用土地、水域内的外来物种，使其“守土有责”。在发生外来物种逃逸、扩散、外泄的情势下，应急处置、调查评估及恢复重建机制将是外来物种“防治”的最后一道屏障，这些机制是否完善、有无可操作性，将直接决定外来物种危害的程度，《条例》第二十三至二十七条对各种预防措施、应急处理、风险评估、重建方案以及跨行政区域的防治工作都一一做了规定，条款具体、明确、具可操作性。

▲ 外来入侵生物酿成环境事件密密麻麻的水葫芦（也称“水浮莲”）一夜之间涌进河道，把河面铺得如草地一般，让人惊呼水葫芦泛滥成灾了。这再度敲响了外来物种入侵的警钟。水葫芦是在100多年作为观赏植物引进的“生物移民”（右下为近景），凭借它超强的繁殖能力，在国内很多水域都可见其子孙，是外来入侵生物的代表，屡屡酿成环境事件。

（五）加强监督管理，建立责任追究制度。由于外来物种种类多，入侵方式多样，加之外来物种管理涉及多个部门，所以，外来物种管理，除了要把好引入关、加强监测与防治外，更需要加强对外来物种的监督管理，督促有关单位和个人按照规定做好外来物种的引入、监测和防治工作。同时，也要对执行监督管理的执法主体的职权、执法程序进行明确。在涉及处罚条款上，不但要对引入者进行处罚，也要对执法人员不同程度违法行为进行处罚。《条例》第五章、第六章对此进行了明确规定，内容详细而具体，且具有很强的针对性。

三、贯彻实施《条例》推动外来物种管理工作再上新台阶

下一步，我们要以科学发展观为指导，以贯彻实施《条例》为契机，采取切实有效措施，推动外来物种管理工作上新的台阶，将重点抓好以下工作：

一是广泛宣传《条例》精神。采取群众喜闻乐见、生动活泼、通俗易懂的形式，通过新闻媒体、信息网站、政务信息等多种渠道，以及开辟宣传专栏、开展法律咨询、发放宣传材料、组织知识竞赛等方式进行宣传，要广泛宣传《条例》的重大意义、主要内容、具体规定和法律责任，使广大群众知法、懂法、守法，自觉增强法制意识，为贯彻实施《条例》创造良好的舆论氛围，奠定坚实的社会基础。

二是扎实做好实施《条例》的基础工作。《条例》为我省外来物种管理规定了基本原则，奠定了法规基础。为保证《条例》得到有效贯彻实施，必须着力抓好相关的机构及各项制度建设。首先，要建立健全外来物种管理机构。各级农业部门积极向当地党委、人大、政府及有关部门领导做好汇报，进一步争取领导的重视和支持，落实《条例》的要求，理顺管理体制，建立健全外来物种管理机构，并将外来物种管理工作纳入政府重要议事日程，将公益性外来有害物种防治所需经费纳入各级人民政府财政预算，确保在外来物种管理方面有机构、人员和经费等坚强的保障。要把外来物种管理作为当前农业工作中的一项重要任务来抓，针对湖南省的实际情况，科学制定方案，明确防控目标，层层落实防控责任。其次，要建立外来物种监测预警机制。外来物种入侵行为具有潜伏性，这一特征一方面易使人们对其放松警惕，为有效的预防带来困难，但同时由于外来物种入侵是一个过程，在蔓延之前有一段潜伏期，只要我们建立起监测预警机制，可以及时发现疫情，为我们在其爆发之前对其进行控制提供了时间和机会。外来物种监测预警是开展外来物种管理的一项基础工作，各级农业部门一定要按照《条例》的要求，逐步建立健全精干高效的外来物种监测系统，通过日常监测、重点监测和跟踪监测相结合的方式，及时发现外来有害物种，为外来物种防治提供科学依据。第三，要组织开展现状调查，构建湖南省外来物种信息平台。各级农业行政主管部门要会同林业、卫生、环境保护等有关部门，制定外来物种调查专门方案，迅速组织调查，查明湖南省外来物种种类、数量、分布、传入途径和危害损失等情况，分析外来物种对本地生态系统和物种的影响，并根据外来物种的危害程度和状况进行分级，编制《湖南省外来物种名录》，建立外来物种数据库，在此基础上，建立起湖南省外来物种管理信息系统，构建信息平台，实现外来物种的动态管理。

三是开展外来物种灭毒除害行动。各级农业部门要根据本地区外来有害物种发生的情况，及时组织开展灭毒除害行动。要针对外来入侵物种发生种类、不同发生区域和发生特点，分类指导广大人民群众采取人工铲除、物理防治、化学防治或生物防治相结合技术，积极防控福寿螺、加拿大一枝黄花等重大外来有害物种，确保零星发生区域得到及时铲除，对已严重发生区域要在减少生长密度的同时，力争不再向外扩散蔓延。

四是加大行政执法工作力度。《条例》针对外来物种的引入、监测、防治和监督管理等建立了一系列的法律制度，特别是对外来物种引入、生产经营等管理方面的法律规范，具有很强的针对性、可操作性和鲜明的特色。这些法律制度，是《条例》的核心内容。各级农业行政主管部门要加大行政执法力度，提高依法行政水平。要按照“内强素质，外树形象”的要求，强化执法监督，严肃执法纪律，规范执法行为，努力打造一支政治强、作风硬、业务精、形象好的农业行政执法队伍，各级农业部门执法机构要依照《条例》严格执法，严厉打击违法引入和生产经营等行为，确保湖南省农业生态安全和农业生产安全，为湖南经济社会可持续发展做出新的贡献。