社会管理体制创新的主要着力点

■浙江省社科院调研中心课题组

社会管理体制创新的主要着力点

■浙江省社科院调研中心课题组

按照党的“十七大”的战略部署，社会管理体制创新的基本格局是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。明确了党委、政府、社会和公众在社会管理中的角色，有利于避免社会管理中出现越位、缺位和错位现象。这也正是我们创新社会管理体制思考的出发点、着眼点和落脚点。

加强社会管理的成效与不足

浙江省委高度重视社会管理与体制创新，把加强和完善社会管理作为党委和政府的重要职责。随着社会主义市场经济和工业化、城市化、信息化、全球化深入发展，各种新的社会问题不断出现。同社会主义市场经济体制要求与人民群众新期盼相比，浙江省社会管理面临着一些亟待解决的新问题。从构建社会管理基本格局的层面观察，这些问题主要包括：

一些地方的党组织核心、引领作用还不强。一些地方的党委在社会管理格局中总揽全局、协调各方的领导核心能力不强，管理社会事务、协调利益关系、处理人民内部矛盾、维护社会稳定的本领不高，党政部门社会管理职责权限还不清晰，多头管理、分散管理、难以形成有效合力的问题没有解决。

体制改革相对滞后，政府的缺位、越位等现象并存。社会管理体制改革相对滞后，社会管理机构庞杂，社会管理职能分割严重，政府对社会事务管理职能的履行上缺位、越位、错位等现象并存，社会基本公共服务需求快速增长与政府基本公共服务供给不足的矛盾突出。

公共治理结构尚不健全，社会管理载体不够明确。社区是实施社会管理的基本单元和重要载体。浙江省社区建设虽然取得了一定成就，但社区在社会管理中的作用有限，城市居民对于社区的认同感和归属感不强，大量的城市外来人口特别是农民工基本上游离于社区之外。社会组织数量偏少，规模偏小，结构不甚合理，现行管理体制与手段不能适应培育发展要求，远不能满足社会需求。

人民群众社会参与渠道不多，参与程度不高。公民在社会管理中参与度不高。

公民缺乏应有的知情权及参与载体，依法有序参与社会管理渠道不畅，社会规范体系不健全，社会信任度不高，守法意识薄弱。公民参与社会管理的志愿精神以及公共精神都还不成熟，公民自我管理、自我约束的自觉程度不尽如人意，社会管理成本巨大。

强化四个基本理念

强化公平正义理念，更加突出党委核心与引领作用。在构建社会管理基本格局中，党委领导是核心。党的领导首先是要强化公平正义理念，维护群众利益，体现人民意志，努力使基层组织与广大党员成为公众表率，促进社会管理目的从追求效率与控制向追求社会公正、长治久安转变。必须合理配置党政部门社会管理职责权限，切实解决多头管理、分散管理、难以形成有效合力等问题。

强化民主法治理念，更加突出政府公共服务与管理职能。政府负责是关键。政府负责，就是要强化责任与服务、民主与法治的理念，明确政府职责，履行好政府作为市场守夜人与公民守护人职能，努力提供优质公共服务，依法行政，促进社会管理方式从行政强制型向法治型、服务型转变；要强化政府的社会管理职能，做到职能到位，既不越位，也不缺位。要依据现有法律法规和规章，界定政府履行社会管理职能的权力边界和职责范围，合理划分社会事务的管理权责，规范政府在实施社会管理中的行政行为，以提高政府效能。

强化公共治理理念，更加突出政社合作的协同式管理。社会协同是基础。社会协同，就是要强化公共治理理念，凡是公民、法人和其他组织通过自律能够解决的，行业和中介组织能够解决的问题，政府一般不介入。加强城乡社区建设，发挥城乡社区与各类社会组织的作用，组织社会力量参与社会管理，利用社区与社会组织资源来帮助政府满足不同利益群体的需要，促进社会管理主体从“一元”向“多元”转变。

强化群众路线理念，更加突出人民群众的主体地位。公众参与是根本。公众参与，就是要强化人民群众是社会管理主体的理念，真心实意地相信人民群众，坚定不移地依靠人民群众，提高公民社会参与和自我管理水平，促进社会管理从“善政”向“善治”的转变。公民参与社会管理，最重要的是拓宽公众参与渠道,规范公众参与行为。要为人民群众提供参与社会管理的各种机会，形成社会公共政策制定的公众参与机制。

创新六大体制

为了构建现代社会管理体制，一切与此相矛盾或背离的现行社会管理制度都应被纳入改革和完善之列。目前，尤其需要深化对社会服务体制、城乡管理体制、社区管理体制、社会组织管理体制、社会工作体制、社会公共安全体制的改革创新。

着力创新社会服务体制，不断满足人民群众新需求。构建以政府为主导、企业和社会组织共同参与、人人共享的基本公共服务体系，同时促进社会公共服务的市场化、社会化、分权化、专业化，满足社会成员生存和发展的多层次、多方面的普遍需求。更加注重政府社会管理的公共服务职能，把更多的力量放在发展社会事业和解决民生问题上，构建公共服务体系，基本满足群众多样化的公共服务需求。突出对弱势群体、困难人群的扶助关爱。健全完善合理配置公共资源机制。

着力创新社会保障体制，构建覆盖全民的基本社会保障体系。实施全民医保，着力解决看病难、看病贵的问题。以非公有制企业和外来务工人员为重点，积极扩大城镇职工基本医疗保险覆盖面，覆盖范围要扩展到城镇所有从业人员。提高农村合作医疗制度的保障水平，进一步加大各级财政对于合作医疗制度的投入，大幅度提高筹资水平。完善养老保险体系，探索建立长效机制。提高非公有制企业及其职工的失业保险参保率，妥善解决职工在不同经济类型单位之间转换时的关系接续问题。进一步完善流动人口服务保障。建立健全社会救助体系，重点完善社会救助工作机制。

着力创新社会工作体制，建设一支宏大的社会工作者队伍。为了加强对社会工作的领导和管理，需要建立社会工作的专门领导机构和业务管理机构，以履行政策法规研究、组织协调、日常业务管理等职责。同时完善社会工作的协调机制，为了给社会工作发展提供强有力的支撑，需要提出今后5到10年的社会工作立法规划和人才队伍建设规划。健全社区社会工作服务网络体系。加大社会工作岗位开发力度，推进社会工作职业化。

着力创新城乡社区管理体制，夯实社会管理基础。积极推进以城乡社区为主要载体的基层社会管理体制改革，加强城乡社区的建设、服务与管理，增强基层自治功能。所有社区都要把强化居民委员会自治功能与保障社区工作站的服务功能有机结合，发展社区民间组织，健全“四位一体”的社区管理体制及彼此互联互通互补的管理机制，形成社区管理合力。在农村，要逐步建立健全村党组织、村民委员会、经济合作社、社区服务中心、基层民间组织“五位一体”的农村社区管理体制。强化城乡社区服务保障功能。

着力创新社会组织管理体制，最大限度激发社会活力。为了促进多元社会组织的发育成熟，可以“放开一大片，限制一小部分”。即放开服务类社会组织，让它们在法律框架内最大限度发挥积极性和创造性，配合政府提供更多的社会服务，以满足人民日益增长的社会服务需求。同时限制有不良政治企图或可能造成不良社会影响的社会组织的发展，保证社会有序，保持社会稳定。加强立法，通过法律的手段，明确社会组织的法律地位、工作范围、经费来源、管理手段、管理程序等。实行社会组织分类管理及社会组织管理社会组织。构建社会组织的自律机制。

着力创新社会公共安全体制，保障人民群众安居乐业。建立和完善基层社会治安综合治理体制，深化基层平安创建活动。进一步适应新形势与新任务的要求，发展“枫桥经验”，创新完善多元化社会矛盾调处机制，包括民意表达、利益诉求、利益协调、利益补偿及解决社会纠纷机制，加强弱势群体理性表达利益的空间与通道建设，建立化解社会矛盾的通道，直面矛盾，及时回应。完善社会稳定的风险评估机制。完善应急管理体制，有效应对各种社会风险。

创新社会管理体制的八点建议

加强对社会建设与管理的领导，建立省一级的社会建设管理机构。建议在充分调研论证的基础上成立省一级的社会建设管理机构，如浙江省委社会工作委员会，作为省委领导社会建设和管理工作的议事协调机构，下设省社会工作委员会办公室，具体负责协调和指导社会管理工作，研究提出社会管理工作规划、政策措施和实施方案，承担全省社会建设的指导、协调、督查和综合管理工作，搭建宏观管理平台，研究制定全省社会建设的总体规划，着力加强社会建设与管理的薄弱环节。以此强化党和政府对社会工作的领导。

有组织、有计划、大规模地培养社会管理人才，为社会管理创新提供人才保障支撑。要像建国初期大力培养城市管理与工业建设人才和改革开放初期大力培养经济建设人才那样，在各级党校和各类高校开展各级干部社会管理知识教育培训工作，引导各级干部自觉加强社会学、政治学、社会管理理论的学习研究，更加深刻领会和掌握科学发展观重大战略思想，使各级领导班子和领导干部与时俱进地更新理念，更新知识，努力提高管理社会事务的能力，增强应对和处置群发性、突发性事件的能力，成为既懂经济建设、又懂社会管理的复合型人才。同时，还需要大力培养各类专业化的社会管理人才。

加快有关社会管理的法律法规建设，提高政府依法管理水平。目前有关社会管理的法制建设还比较滞后，有些领域还存在着一些法律空白，如在对于如何管理社会组织、规范信访行为、引导社会舆论、运用新兴媒体等方面，都缺乏相应的位阶较高、法律效力较大的法律规定。因此，需要制定或修改涉及社会管理的法律法规和规章，使政府实施的所有社会管理事项都有法律依据。同时，为提高依法管理的权威性，对一些重大的社会管理事务，实施管理的依据应由法规、规章层级上升到法律层级。

加快建立和完善政府购买社会公益服务的机制。逐步从政府直接提供社会服务向政府通过购买间接提供服务的方向转变，不断完善购买政策，逐步扩大采购范围，完善财政资金拨付和监管方式。扩大公共服务政府外包范围，可委托一定的社会组织承担公共服务，不断提高政府购买社会公共服务的比重，调动企业、社会组织乃至公民个人提供社会服务的积极性和主动性。同时还可以制定土地使用、税收、贷款等方面的优惠政策，鼓励民间资本和社会力量投资公共服务业，鼓励民办非企业单位和国有事业单位展开公平竞争。

公共政策出台与实施要进行风险评估，建议“五个不出台”。与民争利，损害多数群众利益的不出台；未经充分酝酿，得不到多数群众理解和支持的不出台；违反市场经济规律的强制性规范措施不出台；前期工作没做好，可能引发社会震荡的不出台；具体方案不细致、配套措施不连贯，可能引发新矛盾的不出台。

加快建设统一互联的社会公共管理信息服务平台，实现社会管理信息化。把这项工作列入近期省政府的实事工程，纳入“数字浙江”建设的大框架，抓紧制定方案，及早启动实施，尽快投入使用，形成全面覆盖、动态跟踪、联通共享、功能齐全的社会管理综合信息系统，最大限度发挥互联网等新兴媒体积极作用，为社会管理提供有力的科技与信息支撑。

以项目建设推进社会管理体制创新。坚持重点突破与整体推进相结合，认真组织开展社会管理创新综合试点工作，及时总结、提炼各地取得的成功经验，抓点带面，形成示范，自上而下地推广。为社会管理创新提供示范引领作用。研究推出一批社会管理体制创新项目，下大力气抓好一批社会管理创新重点项目的规划建设，纳入“十二五”社会发展规划，力争在解决影响社会和谐稳定的重点难点问题上有新突破。

建立社会管理评价体系，提高社会管理科学化水平。研究制定社会管理绩效评估体系，建立一套符合省情的科学、合理绩效评估体系，其指导思想应包含：发展与秩序兼顾，效率与公平兼顾，服务产出与社会满意度兼顾，当前显性政绩与未来发展潜力兼顾，量的指标和质的指标兼顾。要形成各个评估主体功能互补、相互制约的绩效评估体系，内部评估与外部评估并举，政府自身的评估与党的评估、人大的评估、社会专业机构的评估相结合，弥补政府内部评估的片面性，还要重视绩效评估中的公民参与。