河南省农地非农化过程中的农民利益保护

王莉丽

（河南财经政法大学 文化传播系，河南 郑州 450002）

1 引言

河南省是农业大省，2008年底耕地资源总面积792.64 万 hm2，占 全 国 （12171.59 万 hm2）的6.51%，仅次于黑龙江省（9.72%），居全国第2位。河南省2009年底城镇化率37.7%，城市化水平较低。适度农地非农化会促进第三产业发展、土地收益的增高、农民就业机会增多，农民收入则相应提高。但与此同时，大量农用土地转变为非农建设用地引发了一系列问题，直接关系到经济的持续发展和社会的和谐稳定［1］。特别是由于城市非农人口增加、土地管理制度、社会保障体系等方面原因，农民失地、失业等问题越来越突出。

2 河南省农地非农化现状

农地非农化是指农地资源被用于非农建设用地开发利用的过程，由于被开发利用后的农地恢复耗费农地在技术和成本上的巨大代价，从某种程度上可以认为农地非农化具有非再生资源利用的特征［2］。我国在1978～2007年30年间，城市化占用耕地超过600万hm2，平均每年就有20万余hm2的农地非农化，根据《全国土地利用总体规划纲要》的推算，到2030年我国城镇化导致的农地非农化还将超过275万hm2［3］。

河南的城市化水平在近10年得到迅速发展（图1），年平均增长1.45%。与此对应，河南省土地利用也在不断发生变化。河南全省土地面积16.7万km2，其中山区占4.44万km2，丘陵2.96万km2，平原9.30万km2。2008年年底耕地资源总面积792.64万hm2，年底常用耕地面积720.22万hm2，当年减少耕地面积1.01万hm2，国家基建占地0.98万hm2，占当年减少耕地面积的96.9%。在全省18个地市中，郑州市和洛阳市当年耕地减少面积较多，分别为0.19和0.14万hm2，国家基建占地分别为0.18和0.13万hm2［4］，共占当年全省国家基建占地的31.63%。此外，从2003年到2008年全省耕地面积年均减少0.1%［5］，国家基建占地占当年减少耕地面积的比重在逐年增大。

图1 河南省城市化水平

从以上分析中可以得知，河南省城市化进程较快，农地非农化速度也较快。但是从农民的角度来看，2009年河南省农民的人均纯收入为4807元，居全国第17位。农民的收入不算很高，并且在非农化过程中还存在其他社会问题，农民利益没有得到足够的保障。

3 河南省农地非农化过程中的农民利益保护问题

3.1 农民对土地的权利行使受到过多限制

我国土地产权具有二元结构性，《土地管理法》第8条规定城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。农用集体土地改变用途成为建设用地的唯一合法途径是国家“征用”或“征收”，这就导致了国家对一级土地市场的垄断。在农地非农化过程中以土地作为基本生活保障的农民没有完全的土地所有权，在土地承包中只有土地使用权和农业范围内的转让权，不能自主决定农地非农化交易，更无法以市场主体的身份与非农用地单位交换取得相应的收益，市场机制不能发挥出它的基础作用。

3.2 征地制度不完善，补偿费用低

（1）土地补偿费。征用耕地的，设区的市近郊区按前3年平均年产值的8～10倍补偿；其他市近郊区、工矿区和建制镇按前3年平均年产值的7～9倍补偿。

（2）安置补助费。征用耕地每667m2的安置补助费标准为人均耕地667m2以上的，为该耕地被征用前3年平均年产值的4～5倍；人均耕地334m2以上667m2以下的，为该耕地被征用前3年平均年产值的6～9倍；人均耕地334m2以下的，为该耕地被征用前3年平均年产值的10～12倍。

（3）青苗补偿费及附着物补偿费。土地的补偿费用应该由土地的价值决定。这种定价方法只考虑到土地的农用价值而忽略了其社会和生态价值，显然低估了土地征用价，势必造成失地农民的利益受损。

3.3 农民的社会保障制度不完善

与全国一样，河南实行城乡二元社会保障体制。河南省农村人口占全省人口的62.3%。农民作为市场主体面临着来自市场竞争、自然灾害的双重风险，家庭保障和土地保障功能的快速弱化使得广大农民面临巨大的生存风险。农民一旦失去土地农民就会面临失业甚至危及生计问题相当一部分农民成为“种田无地，就业无岗，低保无份”的三无阶层。与此同时，由于现行的农村社会保障制度的不完善，农民缺乏与城市居民平等的就业、医疗、养老等社会保障。

3.4 耕地减少，土地调整频繁，土地增值收益低

农村土地的大量转移造成集体耕地的总量减少，近几年河南省国家基建占地都在10000万hm2左右。耕地的减少会带来农村承包土地的调整，在调整过程中土地向本地种植养殖大户和非农村住户集中，个别地区甚至出现乡村干部随意更改承包合同、干涉农民生产经营活动等现象。现行的土地征用制度缺乏对农地非农化中土地增值收益合理分配的规定，地方政府政府成为主要的收益分配主体，造成政府与农民至间的利益分配不均衡。

4 改善农地非农化中农民利益的对策建议

4.1 完善农地产权制度

应通过法律保证农民有稳定的土地使用权，将农村集体土地产权具体化，从而保证农民土地收益权的完全实现。应明确农民土地承包权的物权性质。家庭承包经营是不完整的改革，没有赋予农民对土地的处分权利，处分权应包括对其承包土地转让、出租、抵押、入股等，这样才完全明确了土地承包的物权性质，实现了对农民稳定的产权保护。培育由政府和市场共同主导的土地市场体系，一级土地市场由政府主导，商业性农地非农化由市场主导，让市场机制在农地非农化过程中发挥基础作用。

4.2 健全农民社会保障制度

（1）建立健全农村社会救助制度。包括完善农村低保制度、低收入家庭专项救助制度、灾害管理和灾害应急救助制度等。

（2）加快推进新型农村养老保险制度建设。应建立以基本养老保险为基础，社区补充养老保险和个人自愿储蓄养老保险为补充的农村社会养老保障制度。河南省委、省政府《河南省2006～2020年建设社会主义新农村规划纲要》提出：“逐步建立适合农民特点和需求的农村社会养老保险制度，2020年全省农村社会养老保险覆盖率达60%以上。”

（3）全面推进农村合作医疗保险制度建设，建立多层次的医疗补偿制度。以老年人、孤儿和残疾人福利为重点，逐步完善农村社会福利制度。

4.3 规范政府征地范围，改革征地补偿标准

（1）应借鉴世界大多数市场经济国家的经验，规定政府在公共性农地非农化中起主导作用，而非公共性农地非农化由市场机制主导，完善农地产权流转市场。因此，应严格区分社会公益性用地和经营性用地［9］。

（2）改革征地补偿标准。政府征用土地必须经过民主协商，综合考虑土地的农用价值、社会价值和生态价值制定土地价值的补偿标准；土地的补偿方式可以多样化，既可以现金补偿也可以土地为资本入股代替补偿等。

5 结语

河南省作为农业大省，在近几年城镇化速度加快，同时也带来了农地非农化进程的加快。但由于城市非农人口增加、土地制度不完善等方面原因，农民利益在农地非农化过程中没有得到很好的保护。农民为城市的社会经济发展做出了巨大贡献，只有保护好农民的合法权益，保证农民安居乐业，才能促进城市和农村的和谐稳定、经济社会共同发展。

［1］王碧峰.我国农地非农化问题讨论综述［J］.经济理论与经济管理，2007（6）：76～80.

［2］谭 荣，曲福田.农地非农化代际配置与农地资源损失［J］.中国人口、资源与环境，2007（3）：28～34.

［3］王定祥.农地适度非农化进程中的政府与市场分工［J］.改革，2009（10）：105～111.

［4］国家统计局.河南省统计年鉴［M］.北京：中国统计出版社，2009.

［5］王紫东，杨江潮.我国农地非农化中政府行为分析［J］.广东农业科学，2010（4）：367～368.

［6］周琳琅.统筹城乡发展理论与实践［M］.北京：中国经济出版社，2005：43～63.

［7］王定祥，李伶俐.城镇化、农地非农化与失地农民利益保护研究——一个整体视角与政策组合［J］.中国软科学，2006（10）：20～31.

［8］赵 勇.城乡良性互动战略［M］.北京：商务印书馆，2004：237.

［9］陈鸿彬.农村城镇化研究、建设及管理［M］.北京：中国环境科学出版社，2005.