系统利益剖析城中村现象

吕 晶

随着我国城市化进程的加速，城市经济、人口和用地规模快速增长，在现代化建筑物背后，隐藏着一些与城市居住区截然不同的居住聚落——“城中村”，这些地区的长期存在，影响了城市基础设施布局，城市整体规划的实施，已经成为我国很多城市发展面临的一个重大难题。

1 “城中村”的界定

对于城中村，目前已有很多界定，李培林教授认为:“城中村就是存在于城市与村落之间的混合社区”[1］。从房屋建筑角度界定:“城中村”是指在城市建成区内，在原农村居民点范围内形成的与周边城市环境构成鲜明反差的以原农村居民“一户一栋”为基本特征的特殊居住区，也称为“都市村庄”[2］。笔者认为，“城中村”是在快速推进城市化进程中，农村居民点被纳入城市规划范围，但在户籍、土地权属、经济组织和行政管理体制等方面仍然保留着农村模式的居住社区。

2 “城中村”产生的原因

城中村的产生原因有很多，为更全面、系统、科学地揭示城中村问题本质，笔者按照利益主体的标准，将城中村现象中涉及的利益划分为村民利益、城市利益、社会利益和国家利益四个方面，探析“城中村”存在的本质(见图1)。

图1 城中村系统利益模型

利益就是对人们未来有好处的事物。对城中村中的一切问题都可以，而且应当从利益角度去分析[3］。

2.1 村民利益

城中村现象涉及的村民利益包括集体资产、宅基地、非正规经济等多方面，村民利益的主要问题在于“土地”利益，而土地的价值会因城市的建设和发展而急剧变化，而且这种动态的基本趋势是递增的。在城市化的进程中，由于资金问题，一些地理位置较好的地段可能会先被征用，而剩下的土地在经过城市建设及先前土地的利用建设而变得积极，加上村民的认识水平提高，村民们会越来越懂得珍惜他们赖以生存的土地，在量化、替代和补偿土地、宅基地等方面会遇到更大的问题，所以要征用剩下的土地必须花更大的价钱或代价，从而使得这部分土地成为城市发展中的一块“鸡肋”。村民利益见图2。

图2 村民利益

2.2 城市利益

“城中村”现象涉及的城市利益首先是城市形象。城中村的脏、乱、差等现象会影响城市整体环境、整体意象和美誉度等，并进而从无形资产的涵义上影响城市的各种利益[3］。

土地是城中村现象涉及的重要城市利益。土地是城市最大的资产，无论是经济增长还是城市建设，最终都要落实到土地利用，而城市土地扩张的根本就是从村落中获取土地，然后通过进一步规划建设实现土地的增值，通过适度的土地出让获取建设的相当部分资本。如果城市获取土地的资本越高，则对其而言获得的利益就越小，反之亦然。

2.3 社会利益

“城中村”不仅为村民提供一个低成本的投入和产出空间，同时其低廉的房租、低成本的非正规经济也为城市外来人口、城市暂住人口的部分群体提供了低成本的生存空间，尤其是来自于农村地区、教育层次较低、家庭条件一般的高等学校刚毕业的打工者。城中村成为他们的“蜗居”落脚地，为他们提供生存的可能，并通过对城市化进程交流发展，使自身经济状况改善和文化知识水平提升，快速地实现自身的发展;另一方面，这批人群为城市提供了源源不断的各级各方面人才，为城市的发展与生存竞争提供充足的劳动力。从以上两点可以看出，城中村对社会利益影响甚大，如果简单地除去城中村，可能造成连锁后果。

2.4 国家利益

“城中村”的蔓延，与我国“推进城市化”战略密切相关。推进城市化战略中，能够对这个战略的经济目标产生最大效力的是借“城市化”的名义推行的“土地资本化”的过程。也就是说以城市化的合理性、必然性，使大批土地因其进入城市而真正成为经济循环中的资本，从而一方面使整个经济的总量或者说财富的总量迅速膨胀，另一方面，以土地资本的形式，或者土地“变现”后的资金实现国家对经济投入，以投资的乘数效应进一步拉动经济。另外，如果土地得以实现资本化，但是要靠很高的“补偿”与村民交换，那么土地成为国家资本的目的将无法实现，或者，至少是不经济的，而且对于社会整体而言是一种巨大的不公平。

正如文贯中所说:如果真想加速城市化，则应该允许贫民窟的存在，甚至允许在一段时期内有所扩大，以大大降低城市化的成本，从而大大加速中国的城市化进程，使中国最大限度地从城市化的积聚效应中获益[4］。这里的贫民窟实际上就是所谓的“城中村”。

3 合理解决“城中村”问题探索

要彻底解决城中村问题，就是要将“城中村”融于城市之中，这其中必然涉及土地所有制、集体资产经营管理、农民身份转换、农民社会保障、农民住宅建设等诸多问题，解决这些矛盾使城中村融合于城市中，要融合就要统筹处理好农民利益、集体利益、城市利益和国家利益四者之间的矛盾。

针对城中村问题与困境，从平衡利益关系入手，通过挖掘城中村的有利条件，对城中村提出如下改造思路。

3.1 城中村改造的模式

1)政府主导模式，政府是改造的主体，由政府投入大部分资金进行改造，政府负责村民的安置补偿。

2)由政府和房地产开发商进行改造的市场改造模式，开发商在政策范围内负责村民的安置补偿，并按照改造方案进行开发，政府给开发商提供一定的优惠政策并在其中起监督、规划的作用。

3)由村集体经济组织或村民自行改造模式，改造资金由村集体经济组织和村民自行解决，政府在税收、贷款和基础设施建设等方面提供优惠或协助。

3.2 统一建设、成片改造，有计划地逐步推进

为避免再次出现分散建设，杜绝改造单位“把肉吃了，留下骨头”式的零星插建，城中村改造须根据城市规划的统一要求，由城中村集体经济组织或开发商统一建设、成片改造。而且，为保证成片改造得以真正落实，应确定城中村改造的最小用地规模。同时，城中村事关农民经济出路、外来人口住房以及社会安定，城中村改造不可能一蹴而就，而应在规划的指引下有计划地逐步推进。改造项目应纳入全市统一的土地开发供应计划，避免造成土地供应失控，冲击房地产市场。

3.3 土地彻底国有化，完全消除改造的产权障碍

由于土地产权关系不清带来的严重问题，城中村改造首先需要解决土地产权的遗留问题，需对城中村土地实行彻底的国有化改造。具体操作时，应本着尊重历史和现实的态度，在不严重违反规划的前提下，依据有关法律法规，通过将应补地价款与征地补偿费相抵的方式，对土地征用日前违法用地及房屋予以确认产权，补办征地手续，使城中村土地成为真正意义上的有偿、有限期使用的可进入商品房市场的国有土地。

3.4 房地产权调换与货币补偿相结合

一般来说，房屋拆迁补偿有房地产权调换(实物补偿)和货币补偿两种方式。实行货币补偿与房地产权调换相结合的方式，并规定补偿给业主的房地产每户不得超过一定面积，超出部分一律实行货币补偿(或采用入股分配红利的方式)，以免改造项目的容积率过高，对城市整体环境以及市政公共设施构成压力。

3.5 设立改造专项资金，扶持市政配套建设

市政配套落后是城中村的普遍问题，完善市政配套是城中村改造的基本目标之一。为扶持城中村改造，政府可设立城中村改造专项资金，将改造过程中收取的罚款、地价等收益全部纳入基金。该资金实行专款专用，主要用于完善城中村的市政配套设施和对改造各村进行宏观调控。对于改造中已完成大配套的城中村，可通过返还等方式予以奖励;对于未完成大配套的，从改造基金中拨款，由政府组织有关建设单位完成;对于未完成小区配套的，由政府组织完成配套设施建设，按实际发生的费用向改造单位收取配套费，并将其纳入改造基金。

[1]李培林.巨变:村落的终结——都市里的村庄研究[J］.中国社会科学，2002(1):20-22.

[2]刘 吉，张 沛.城中村问题分析与对策研究[J］.西安建筑科技大学学报，2003(9):28-32.

[3]沈 磊.无限与平衡——快速城市化时期的城市规划[M］.北京:中国工业出版社，2007.

[4]文贯中.“城市化”无法避免“贫民窟”[J］.企业文化，2002(6):5-10.

[5]高毅存.城市规划与城市化[M］.北京:中国工业出版社，2004.

[6]许学强，吓嘉安，林 琳.全球化下的中国城市发展与规划教育[M］.北京:中国工业出版社，2006.

[7]陈 湛.城市化进程中的城中村问题研究[M］.昆明:云南大学出版社，2009.

[8]潘聪林，韦亚平.“城中村”研究评述及规划政策建议[J］.城市规划，2009(2):50-52.