内蒙古科技事业单位改革存在的问题与原因分析

张战勇 孔春梅

【内容摘要】内蒙古自治区于2005年对区直事业单位改革展开了试点工作，本课题组就科技类事业单位管理体制中存在的问题进行了深入调研。本文拟从科研事业单位的改革出发，结合内蒙古科技体制改革的历程。对内蒙古科研改革过程中出现的一些问题比如：对“事企分开”；对科研机构公益性；对推进改革时的区域环境；对落实出台的政策；改革后的结果；发挥改革地方动力等提出思考。以期对进行中的改革有所帮助。

【关 键 词】 科技；事业单位；改革；管理体制。

【作者简介】张战勇，内蒙古财经学院公共管理系副教授，主要从事非营利组织管理、电子政务研究。

孔春梅，内蒙古财经学院公共管理系教授，主要从事公共管理、人力资源研究。

2005年3月内蒙古自治区党委、政府召开区直事业单位改革试点工作动员会，并制定了《内蒙古党委办公厅、政府办公厅关于自治区直属事业单位改革试点工作的意见》，以此为标志，内蒙古事业单位开始了新一轮的改革。本轮改革的推进方式为：一是改革财政补助、编制和进人管理方式，提高事业单位自主改革发展和自我约束能力。二是推进经营性和从事有偿服务的事业单位加快转企改制。三是调整、整合事业单位，促进事业单位分类改革。四是推进事业单位人事制度和社会养老保险制度改革。为此，课题组在对科技事业单位管理体制改革的历程回顾的基础上，结合新一轮内蒙古事业单位改革的精神，深入到内蒙古科技厅、内蒙古区直和盟市科研单位分别以问卷法、访谈法、座谈法展开调研。调研发现，虽然内蒙古自治区的科研单位在改革过程中取得了一定的经验和成果，总体上比较顺利，但受到多种因素的影响和制约，依然存在一些问题值得我们思考和探讨。

一、事企不分的问题

“政事分开，事企分开，政企分开”是事业单位改革的目的之一。但是在调研中发现，即使经济效益很高的科研院所，也不愿主动从事业单位的队伍中退出来，原因显而易见，但弊端发人深省。其一，可以尽力争取政府拨款，能要就要。政府每年给企业化科研院所拨付一定款项，无异于降低其经营成本，这对其他市场竞争主体不公平。其二，可以理所当然地承担一些垄断性业务，如水利设计院每年都要承担一定的所谓政府任务，2005年政府拨款1400万，除600万先行无条件拨付外，其余800万都是在该院完成相关业务任务后再拨付，这些任务都是中央或地方政府在承担社会管理职能时产生的。换言之，政府花钱买服务，比过去的政府直接生产公共产品前进了一大步。按照市场规律，政府买服务的过程中，应该本着提高效率的原则，但到目前为止，实践证明最高效的做法是将竞争机制引入政府采购当中，当政府需要公共产品时，不是政府自己去生产，而是选择成本低质量高的产品，至于提供产品的主体选择谁，完全取决于谁提供的产品更具竞争力。现在，政府购买公共产品时，直接以拨付事业费交付任务的形式将生产权交给企业化科研院所，无异于保护其垄断地位。其三，在中国，“事业单位”这块牌子对科研院所而言，尤其珍贵，它意味着技术过硬的科研队伍，意味着雄厚的经济实力，意味着很高的诚信度。于是，产生了事业单位双法人的怪现象，即集事业法人和企业法人于一身，事企不分。这种双法人身份，使这些科研院所的“政府嫡亲”的身份合法化，在市场竞争中的“身价”明显优于其他竞争主体。当然，走企业化道路的科研院所在改革初期被赋予些优势是必要的。让一向衣食无忧的事业单位面临自己找食吃的压力，需要政府扶持一把。但这种扶持一定要限期在改革初期，当他们已经具备一定竞争基础后，必须在真正意义上“断奶”，否则会破坏市场竞争秩序。换言之，既然是企业，就把他们交给市场。

二、公益类科研机构划分的问题

科技活动指在自然科学、农业科学、医药科学、工程与技术科学、人文与社会科学领域（简称科学技术领域）中与科技知识的产生、发展、传播和应用密切相关的有组织活动。研究与试验发展（R&D）指在科学技术领域，为增加知识总量以及运用这些知识去创造新的应用而进行的系统的创造性活动，包括基础研究、应用研究、试验发展三类活动。科技活动是比R&D更广的概念，科技活动包括知识的创造、传播和应用过程。

被调研的各科研院所都一再强调自己的公益性职能，从而说明自己保持事业单位身份、取得更高比例甚至全额拨款的必要性。确实，具有公益性的公共产品无论在哪个国家，无论通过直接生产、购买，还是政策性引导的方式，其提供都需要政府干预，这是由公共产品的特性和市场手段的局限性决定的。但是，市场经济体制下，在公共产品提供的具体方式上，政府可以选择的干预手段都是世界各国政府都在探索的问题，而且已经取得一定经验。换言之，一个科研院所将来是具有企业身份、自收自支事业单位身份、公益类事业单位身份、准公益类事业单位身份，还是其他类型的身份，并不取决于其是否具有公益性职能，而是取决于政府选择什么方式保证这些职能不缺失。

如农牧科学院提到的“农牧科技的基础性研究缺失，政府只重视农牧科技的推广、不重视农牧科技的开发”问题。如果自治区政府经过深入调研能够论证，相关农牧高等院校的科技队伍基本可以承担农牧科技的基础研究，通过各级自然科学基金的项目支持，可以使农牧科技的基础研究保持发展，那么农牧科学院的所谓公益性职能在其面临的新一轮改革中力争进入公益性事业单位行列的筹码便少了一些；反之，则很有必要考虑农牧科技基础研究在农牧科学院的企业化过程中缺失的可能性。当然，避免该职能缺失的方式不一定是将其划入公益类事业单位的行列，而是通过具体的政策保障该职能得到有效发挥。只要将这些科研院所的职能整理清楚、规划顺畅，各科研院所在分类改革中的位置也就自然清晰了。所以应对一些在前两轮改革中发展停滞甚至萎缩的科研院所所属职能进行梳理，本着有利于这些职能发展的原则，规划相关职能的履行方式，继而制定相关科研院所的具体改革措施。

另外，社会对公益类科研机构的支持落后于行业的支持。在内蒙古环保、农牧业、林业、水利、计量乃至于体育行业都对科研机构的管理提出意见。比如，计量科学研究所和劳动保护研究所的机构管理转回技术监督局管理。农牧业科学院拟转回农牧业厅管理，自治区编办没有批准，调研中我们了解到，该部门正在找自治区组织部解决这个问题。

三、区域环境的问题

在重新分类并制定具体改革措施的过程中，一定不能脱离内蒙古和各科研院所的具体情况。一方面，具体改革措施不能脱离内蒙古的区情，尤其是经济环境。虽然我国事业单位的具体分类现在仍是未解之题，但其提供社会发展所必需的公共产品这一主要功能已是公认的。公共产品的提供者当然是多元的，但就目前中国的社会发展而言，至少在近期，传统的事业单位仍然是公共产品的主要提供者。而为其买单的则是政府、社会团体或消费者个人，但一个地区整体经济的落后势必导致这三类主体都囊中羞涩。由于中央对事业单位改革的具体措施至今没有出台，因此对改革中的成本投入必然十分有限，这就意味着地方政府要想推动本地区的改革，必须承担必要的成本投入，于是，各地方政府的财力必将成为其在推进改革时的资金投入承受力的直接影响因素。

另一方面，具体改革措施不能脱离各科研院所的具体情况。在以往的改革中，一些在划入“经营性和从事有偿服务的事业单位”行列的过程中争议较小的单位，基本都已经转为企业，到现在剩下的面临改革的事业单位中，往往有一些简单划入“经营性和从事有偿服务的事业单位”后难以得到保障的职能，如内蒙古水利水电勘测设计院的防洪灌溉、内蒙古农牧科学院的农牧业科学技术研究、内蒙古地质勘查设计院的国有矿藏勘探等职能在我国、在我区是否可以交给市场，如何更高效地完成这些职能。类似问题的发现和解决都要以对各单位的深入调查、分析和考证为基础。这些单位都是历经二十余年的改革，以往难以解决的以及应该解决却由于诸多原因没有得到解决的问题都集结在一起，必然成为进一步改革的阻力。改革进行到这一阶段，毫不夸张地说，是进入了攻坚阶段，一定要深入调研、科学论证，结合具体情况制定有针对性的、灵活多样的改革措施，既不能让本可以自食其力却“会哭的孩子”得到免费的午餐，也不能苛求还没有站稳的孩子自食其力。

面临改革的事业单位与政府之间的博弈在调研过程中体现得淋漓尽致：事业单位一再强调自身的公益职能，并要钱、要权、要政策，即使是政府和学术界都论证过应该转企的事业单位，也尽量拖延最终离开事业单位队伍的期限；政府则一再强调事业单位的低效、高耗和惰性，并减编、减钱、限增员。这样的博弈在改革过程中是再所难免的，但缺乏广泛深入调研而制定出的具体改革政策中存在诸多不足，无疑会加剧这场博弈的激烈程度。

四、落实出台政策的问题

自治区虽然在推动科研机构改革方面出台了不少政策性文件，创造了较好的改革环境，但在政策的落实上往往严重滞后。例如关于基本养老保险的视同缴纳政策，得不到落实。自治区党委、政府的17、18号文件，特别是自治区政府2001年的92号文件明确规定：“未参加当地基本养老保险社会统筹的技术开发类科研机构，转制后从2001年1月1日起都要纳入企业基本养老保险社会统筹；2001年1月1日前的连续工龄视同缴费年限，不再补缴养老保险费。”但在改革中视同缴纳问题得不到认可和落实，各单位和职工应从2001年1月1日起按规定交纳的基本养老保险金无法纳入社会统筹已有一段时间，随着时间的推移将给转制院所和职工造成越来越重的负担。这已严重影响着改革实质性步伐的迈出和改革的总体进程。因此，尽快落实改革的政策文件，已成为深化改革十分迫切的问题。

五、改革结果的问题

经历了同样几轮改革的内蒙古科研单位，呈现出不同结果。转制后，有的单位改变了原来人员臃肿、效率低下等问题，不但经济效益连续数年持续增长，人才队伍得到优化，创新能力稳步提高，而且科技人员收入水平提高，充分调动科技骨干的积极性。比如内蒙古交通设计研究院2001年在全国省级公路设计院所中率先完成科技体制改革，其更名为内蒙古交通设计研究院有限责任公司，现有在职职工252人，其中具有中、高级技术职称人员130名。公司现持有国家建设部、发展和改革委员会、国土资源部颁发的公路工程勘察、设计、工程咨询和工程测量的甲级资质证书，国家商务部颁发的对外经济合作经营资格证书以及进出口企业资格证书。也有一些单位几乎处于停滞状态，单位靠改革前留下的大楼租金过日子，半死不活。连续几年没有任何项目，人心涣散，各自为政，事业的发展就更谈不上了，比如内蒙古石油化工研究院。

为什么会出现如此大的反差？是需要我们认真思考的问题。课题组认为，思想不转变是首要问题。很多单位依然想回到计划经济年代，等着“上面”的任务，完成了更好，没有完成也不要紧，干好干坏一个样，没有任何压力，思想上不愿意去竞争。其次是领导体制问题严重。虽然很多科研事业单位已经转制为企业，但依然保留着相应的行政级别，很多单位的领导位子是某些人用来完成自身级别提升的台阶和垫脚石的。这些领导在科研单位工作只是一个过渡，所以就出现外行指导内行，得过且过的情况，致使很多单位失去了一个又一个机会，一次又一次的沉沦下去了。所以，在改革过程中我们必须要注意这些“次代”问题。

六、科技投入的问题

科技进步作为一个连续不断的过程，其产生及扩散所具有的乘数效应可放大其他生产要素的作用。作为“第一生产力”，科技进步能够极大地激发人们对科技投入、制度创新和文化转型的热情和动力。科技进步不是自然发生的，它是生产力与生产关系作用的必然结果。在这对矛盾关系中，科技进步是生产力的高级因素，科技研发是生产关系的重要方面。我们课题组对全国科技指数分析发现，内蒙古自治区五年来“科技进步环境指数”不断提升，从2003年的全国第十九位，到2007年的全国第九位。说明这几年内蒙古的科技体制改革初见成效，确实使得内蒙古的科技发展有了显著的进步。但是，我们应当清醒的看到之所以进步快还有一个重要的因素——基数低。无论是“科技活动投入指数”还是“科技活动产出指数”内蒙古一直处于全国的末流。再有，“高新基数产业化指数”和“科技错金经济社会发展指数”一直在全国的中下游徘徊。另外，从图1、图2中可以看到，1995年至2006年这十二年中内蒙古地方财政支出中科学事业费从8607万元增长到21354万元，增长了2倍多。但是从科学事业费占财政支出的比例来看，却是从0.842%降为0.263%，降幅为3倍多。这些数据均充分说明内蒙古近年来对科技投入不足对科技投入方向不合理。“科技是第一生产力”这不应该是空话。对科技的投入不足势必会导致科学事业发展出现问题，这是不争的事实。那么在今后的科技体制改革中，尤其是对内蒙古这样的西部欠发达地区如何确保对科技的投入是值得我们思考的问题。

七、深化科技事业单位

管理体制改革的建议

温家宝总理说：“只有在经济社会发展中科技才能找到自己的源泉。”这说明了科技服务社会和经济发展是科技事业的根本。2005年内蒙古自治区开始推动新一轮的事业单位改革；2006年12月内蒙古自治区制定了《内蒙古自治区中长期科学和技术发展规划纲要》。这两个事件标志着内蒙古科技事业单位改革进入到了深入阶段。那么内蒙古科技事业单位改革改向哪里？采取什么方式？改革采取的速度怎样？改革的受益者是谁？是值得我们思考的问题。

1.坚持提高自主创新能力。中国提出增强自主创新能力、建设创新型国家的战略目标，到2020年成为创新型国家。内蒙古也制定了《内蒙古自治区中长期科学和技术发展规划纲要》，并提出努力提高自主创新能力。课题组认为这是科技体制改革和科技事业单位改革的重要目标。“科技是第一生产力”不应该成为一句空话。内蒙古自治区经济的腾飞，社会事业的发展都离不开科技的支持。内蒙古的经济结构大多以传统产业为主，增长方式主要依靠劳动力、资本、资源、能源等要素驱动，经济规模较小，产业层次偏低，经济增长方式粗放，产业整体素质和地区竞争力不强，资源消耗强度大，环境承载能力低，城乡居民收入增长不快。如何从根本上解决这些问题呢？必须依靠科技进步和自主创新来实现突破传统发展模式，突破资源、环境的瓶颈制约，推进新型工业化进程，建设社会主义新农村、新牧区，促进经济社会协调发展。

2.以提供高质量科技公共服务为目标。科技事业单位的重要作用是提供高质量，高效的公共服务。近年来，自治区在经济快速发展过程中，教育、科技、文化、卫生等社会事业发展相对滞后。信息技术应用，重大传染病、地方病的预防控制，重大灾害预报监测，防灾减灾技术、远程教育，农牧业技术开发推广等的发展都离不开科技的创新和发展。所以，必须把满足社会各项事业对科技的需求和提供公共服务放在科技发展的重要位置。

3.坚持事企分开。科技事业单位的改革是我国事业单位中最早开始改革的。可时至今日，依然存在着很多科技事业单位事企不分。财政理念不同，政府科技活动的范围也不同。在我国的计划经济时期，财政深入到经济生活的方方面面，对全社会的产品进行统一分配与管理。这一时期，一切科技活动，无论属于公共物品还是私人物品都纳入财政范围。与此相对照的是，西方主要发达国家的政府科技活动与私人科技活动有着明显的区别，大部分具有私人产品性质与一部分具有公共物品属性的科技活动是由民间资金来资助的。当前，在公共财政理论的指导下，我国的财政体系正以公共财政为目标进行转变，公共财政框架已基本建成，在这种背景下对政府科技活动的范围进行界定就显得十分必要。笔者认为，事企不分是科技事业单位发展缓慢的顽症，必须根治。从发达国家的经验来看，几乎很难找到我国这样的组织存在形式，要么是营利性机构，要么是非营利性机构。偏偏我们的很多科技机构是个“四不像”，既享受着非营利机构的各种优惠条件，又可以用自己的技术和产品从事营利的作为。不仅消耗着国家的资源，也打压着民间力量的发展；不仅自己提供不出合格的公共产品，也不允许其他民间机构提供。

4.分类推进改革。科技事业单位改革必须坚持分类改革，而且应该先分类。科学和技术是有区别的。公益性科学机构，应加大投入力度，这是基础、是源泉。温家宝总理说：任何科技应用和开发的研究都离不开基础科学研究作为源泉和动力。而在我们这个世界里，往往因为急功近利而忽视基础科学研究，这是应该加以避免的。而技术开发类的科研机构应坚决推向市场，要么自己成为企业，要么和现有的企业合并。只有发挥企业的创新能力，科技创新才会最有效，才会使产学研良性循环。

（本文系2006年国家社会科学基金项目《政事分开与事业单位管理体制分类改革研究——以内蒙古自治区事业单位改革实践为例》的阶段性成果。项目批准号：06BZZ032）

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