上海控制性详细规划管理的信息化建设与应用

伍攀峰

控制性详细规划（简称“控规”）管理的信息化建设与应用在狭义层面是指实现控规成果数据由纸质向电子数据的转化，进而建设统一的控规数据库；广义层面则是指在构建统一的控规数据库的基础上，综合研究控规成果编制审批以及控规指导土地出让和建设项目管理（即对城市建设的管控）过程中的计算机技术应用的系统工程。上海在应对控规管理新机制构建的变革中，在规划和土地机构整合、管理合一的大背景下，针对控规管理的信息化建设与应用这一系统工程，深入开展了控规统一平台及支撑体系的研究和建设。

1 控规管理信息化建设与应用系统工程构建的积极意义

结合中心城控规的编制与覆盖，上海在控规信息化建设工作中，通过电子数据的收集和整理，初步构建了控规的电子数据平台，实现了已批控规的数据查询功能。应对控规管理体制的变革，以及规划和土地管理体系合一的要求，作为规划和土地管理合一总体制度设计的必要支撑，控规管理信息化建设与应用作为系统工程构建具有积极意义。

1.1 信息化建设和应用为控规编制成果统一标准的实施提供技术支撑

2008年《城乡规划法》实施以来，控规作为建设项目规划管理和土地出让的法定依据，是规土系统管理工作中承上启下的重要一环，控规编制成果标准的统一势在必行：一方面控规作为法定规划，其成果规范化的要求是其法定性和权威性的体现；另一方面，这也是其规范建设行为的必然要求，图纸标准统一、强制性和指导性条文明晰的控规成果才有利于实施执行。通过信息化建设和应用，在提供统一标准的控规编制软件的基础上，逐步构筑标准统一的控规数据库，可以真正实现衔接上位规划和指导建设项目的功能需求。信息化建设和应用为控规编制成果统一标准的实施，提供了有力的技术支撑。

1.2 信息化建设和应用为控规编制审批统一管理的实现提供规范手段

作为法定规划，控规应具有科学性和权威性，这就需要通过统一的控规管理操作规程的制定实施予以确保。根据统一的控规管理操作规程，在控规编制审批过程中的各个环节中，有相应的责任单位（市、区县规划管理部门，技术审查部门，规委专题会议组织部门等），有相应的工作要求（组织编制方案、组织听取意见等工作），应当提供相应的成果（前期评估报告、控规初步方案、控规草案、专家部门意见汇总等）。通过信息化建设和应用，形成统一的控规编制审批管理平台，可以有效协助各责任部门完成编制审批中各环节的规定动作，使控规的编制审批过程公开、透明，并有利于开展统一的管理和监控。信息化建设和应用为控规编制审批统一管理的实现，提供了规范化运作的手段。

1.3 信息化建设和应用是上海控规管理体制变革的重要保障

2008年底，上海市规划和国土资源管理局组建，基于未来发展要求和上海的实际情况，依据“以人为本、统筹规划，广泛参与、科学决策，依法行政、公开透明”的原则，上海城乡规划管理部门在控规管理方面，加快推进规划管理的“三个转变”：在规划管理体制方面，从重结果、轻过程向全过程管理转变，从市、区机械分工向注重市区联动转变，强化规划的前期研究工作，着力提高规划的开放性和可操作性，建立了全过程管控的《上海市控制性详细规划管理操作规程》；在规划编制模式方面，从注重项目管理向注重规划管理转变，充分发挥规划的统筹协调和综合平衡作用，强调控规编制的技术标准统一，制定了《上海市控制性详细规划技术准则》；在规划管理控制方面，从注重平面指标管理向注重立体空间管制转变，优化城市空间形态，优化指标体系，制定了《上海市控制性详细规划成果规范》。以上三个转变的核心体现是“统一”的要求，在上文提出的控规成果和编制审批管理统一的基础上，系统化地提出了统一编制审批程序、统一编制技术标准、统一数据标准的要求，这对于控规传统编制管理现状来说，是大的变革。其推进实施面临着应用方面标准不一、各行其是的挑战；信息化的建设和应用，本身体现的就是标准化基础上高效率的运用，上海深入开展控规统一平台及支撑体系的研究和建设，统一控规编制和管理模式，是控规管理变革的重要保障。同时，上海有着规划、土地管理整合的形势要求，在统一的规划土地管理平台中，控规数据承上启下，是核心内容之一；实行管理、办理、监测三分离，必然要求控规数据按统一标准落地，指导后续建设管理，通过信息平台的建设管控是必经之途；建立完善市局、区县局、乡镇管理机构的三级管理体系，是应对上海的地方实际、形成各方合力的重要保障，上海控规管理操作规程的制订体现了这一要求，更需要信息化体系的构建来辅助实施。

在统一构建控规数据平台的基础上，实现系统化的运作（包括控规制定和后续管理），并按规范要求保持自我更新，有效指导城乡规划建设，这是控规信息化建设与应用的目标，也正是其积极意义所在。

2 上海控规信息化建设与应用的工作目标和总体思路

2.1 工作目标的确立

在控规管理新体制的完善过程中，上海的城乡规划部门根据规土管理工作的统一要求，同步确立了控规信息化建设与应用的工作目标，并深入开展了相关研究工作：明确上海控规的信息化建设与应用工作以“一个统一平台”为核心目标，体现控规编制、审批、后续管理“全覆盖、全要素、全过程、全关联”四个特点，并努力做到管理规程及控规成果透明、公开，实现以信息化促进创新制度化、审批高效化、管理精细化。

控规“统一平台”的建设应当以全面收集、统一标准、建设提升控规数据，构建标准化的控规数据库，并应用于指导城市规划建设和土地管理。

“全覆盖”构建数据库：即存在法定效力的控规经按统一标准梳理后，构建完整的数据平台；“全要素”展示和监测控规控制要求，即统一的数据标准涵盖了一般地区关于用地性质、容积率、高度、界面控制等的控制要求（普适图则内容），特定地区关于三维管控（公共空间、视觉通廊、慢行步道）等的控制要求（附加图则内容）；“全过程”管控控规编制、审批的流程与环节，明确市、区，以及规划审批、组织编制、编制各部门的责任要求；“全关联”规划建设和土地管理的各项业务流程，包括在控规编制管理过程中，控规数据与基础数据（地形、地籍等）的衔接，对接上位规划（土地利用规划、规划控制线等）的管控要求，具体指导规划建设和土地管理的控制要求。

2.2 总体思路

根据建设“统一平台”的总体目标，上海控规信息化系统工程的建设和应用，对于控规管理，不仅应起到基础性的支撑作用，同时对于控规管理体制的转变，应起到促进和保障的作用。

一是全面支撑控规承上启下的主导性功能。通过信息化建设，使控规编制与管理能够衔接上位规划的控制要求，同时适应具体指导、管控土地出让和建设项目规划管理的要求。

二是进一步强化了控规统一管理的要求。信息化建设既衔接控规管理操作规程的统一要求，又保障控规管理统一规程的实施，真正实现控规全过程管控的要求。

三是进一步强化控规的科学性和权威性。从规范数据类型统一要求、强调数据统一标准来看，信息化建设可以实现各类型的控规数据在编制阶段、审批阶段、批后阶段的循环式衔接，实现指导土地和规划管理的作用，并为控规的编制及修改提供统一的基础底版，统一指导控规的编制工作。

四是进一步提高控规编制和审批管理的效率。通过控规审批管理平台、控规编制软件等工具的开发，在强化控规管理人员和编制人员对于统一管理、统一标准的认识基础上，辅助各相关部门、编制单位熟悉、掌握管理要求和技术标准，支撑并提高控规编制和审批管理的效率。

3 上海控规信息化建设与应用的工作研究内容

在总体思路的指导下，围绕建设“一个统一平台”的目标要求，上海控规信息化建设及应用、展示、监测、辅助决策“四位一体”的功能。其中“应用”指在各类地区、各类型、各层次控规的编制审批过程中，通过平台建设和软件研发，明确统一数据标准，规范统一编制流程、建构统一数据平台；“展示”指在控规数据入库基础上，实现控规立体演示的目标，即在自身内容上分类型——包括控规、修建性详细规划、城市设计，分层次——重点地区生成精细控制盒、一般地区生成基础控制盒；在相互关联上实现与总体规划、建设项目体系的衔接；“监测”指在程序上根据控规新的规程要求，开展对于各类型控规编制环节、时限的监测。在内容上，逐步实现控规编制对于上位规划指导要求落实、建设项目规划和土地管理对于控规管控要求落实的监测；“辅助决策”指在平台建设完善的基础上，结合全市范围三维立体建模成果，通过控规管控指标生成供比选的建设方法，为规划决策提供建议。

为了实现以上“四位一体”的功能，上海控规信息化建设与应用工作从“基础构建、技术支撑、实施应用”三个方面展开。

3.1 基础构建——数据平台数据的整合完善

通过收集认定全市已批控规，包括市批和区批控规数据，研究整合统一标准，逐步推进控规统一数据平台的建设，这是“统一平台”建设完善的基础，具体工作分两个阶段开展：

一是自2009年起，由市规划管理部门牵头，研究制定了全市控规审批情况梳理工作方案，按审批权限，分市批和区县审批控规两个方面，对全市经批准的千余项控规开展了梳理入库工作；在这一过程中，重点审核了规划范围、与上位规划的衔接、与地区基础设施规划的衔接等内容的审核，转换生成了可以纳入统一数据库的电子文件，确保有关控规数据满足入库的基本要求。

二是为了实现将以上数据纳入统一平台、进行统一管控的要求，通过组织相关技术力量，按照控规编制成果新规范、新标准、新编制软件要求，以“统一标准、无缝衔接、确保应用”为工作原则，对经认定有效的控规内容，进一步按照统一数据格式（GIS）标准化后，纳入规土统一信息平台，实现与整体数据结构的无缝衔接。

按照“统一标准、分区管制、分类处理、分层控制、统一平台”的原则，初步构建了全面覆盖控规不同类型、不同区域的审批数据库，包括控规、城市设计等类型，在区域上区分重点地区、一般地区等区域；在数据处理上按照控规的分类处理的情况，建立控规编制、局部调整、规划执行的分层数据；初步处理了规划局部调整与整单元规划数据的关系，体现历史、原始的历程；并在统一平台整体体系中初步实现规土、上下（与总体规划和建设项目规划管理）之间的关联。

3.2 技术支撑——统一平台支撑技术体系的完善

在统一数据平台逐步建设完善的同时，根据控规管理体制机制的完善，在技术支撑方面主要开展三方面工作，分别为完善控规数据更新机制（动态维护统一）、控规编制报审软件开发（数据标准统一）、控规编制审批管理系统建设（控规业务统一管理），这是“统一平台”建设完善的技术保障与支撑。

（1）标准固化——统一标准和更新机制的完善

在统一平台基础构建工作初步完成的基础上，控规数据统一标准的进一步明确和更新机制的完善，对于控规数据的完善、稳定和动态维护具有重要的意义。我们还将推进完成的工作包括有：

一是在控规成果规范逐步完善的基础上，进一步明确控规入库数据标准，逐步构建统一标准的控规数据库。建立数据与数据、数据与图形、二维与三维之间的关联，实现数据之间的相互转换和统计查询；建立与总体规划、建设项目平台的关联，衔接总体规划平台控制要素，作为控规编制的基础要素底版；衔接建管数据平台，细化管控要求，指导项目审批。其工作重点包括研究总体规划与控规的关系，建立总规数据与控规数据间的相互勾联关系；研究控规内部的体系结构（新编控规、修编控规、局部调整等），建立分层次、分时序的控规数据体系；深入分析与研究GIS空间数据库与项目审批之间的关系，建立数据与项目管控之间的相互勾联关系。

二是根据控规管理新规程的要求，进一步完善控规数据更新机制。按规程、标准继续推进控规入库工作，形成规划数据在规划编制——规划审批——数据入库全过程中的常规管理流程，确保“批准一个、入库一个”，实现平台数据的及时沉淀、及时更新，并维护数据库的有效性。

（2）软件支撑——编制报审软件的开发应用

根据控规成果规范的新要求和统一的数据标准，为进一步规范规划电子数据标准和格式，市规划管理部门牵头组织开展了控规编审软件的开发研究。

该软件开发的目标包括：一是将控规成果规范嵌入软件，在规划编制中统一图层、图例、字段等标准，保证使用软件后形成规范化的标准电子成果；二是统一标准生成成果后，可以实现在数据库中自动入库、更新，使控规电子成果可以零损失地导入统一数据平台，与统一数据平台便捷高效地连接（最直接的成果使CAD文件直接转化为ArcGIS文件），在此基础上自动生成基础和精细控制盒；三是具备控规电子成果技术审查功能，如规划比对、基础比对、规范比对等的基本要求。

（3）程序管控——编制审批管理系统的建设

统一数据标准的实施需要通过技术工具的支撑，更需要监督和管控，为此，市规划管理部门推进完成控规编制审批管理系统的开发工作，以衔接上海控规管理操作规程的要求。总体目标为：一是结合全市控规管理审批分工规定的研究，落实控规统一管理的要求；二是市、区联动，建立并逐步完善统一平台，有序推进网络化和无纸化办公；三是结合控规编制成果规范研究，统一标准，更新控规管理的各项流程数据和规划成果数据。

系统的建设主要包括三个方面内容：计划管理、业务审批、查询统计。其中计划管理是针对控规的计划管理要求开发，设定年度计划批量处理（区局报审、市局批准）和年中新增控规项目计划的列入。业务审批是针对控规行政审批要求开发，根据控规管理要求，分区域、分类型、分阶段设定控规各环节报审、审批的相关要求。查询统计是在平台编制审批管理相关功能开发的基础上，针对控规成果文件和过程文件查询以及相应的统计要求开发。

3.3 实施应用——统一平台管控要求的研究完善和辅助决策功能的开发

在控规管控数据三维控制盒研究工作基础上，根据控规管理“分区域、分层次”控制的要求，逐步研究完善控规管控要求在信息平台上的落实，这是“统一平台”直接指导规划和土地业务管理作用的体现。具体工作为在控规数据入库的基础上，结合规划建设项目审批和土地管理上的应用，开展控规控制盒的展示功能研究开发，即整合控规普适图则、附加图则以及应用管理中的各类管控要求，通过直观的图形、属性等数据，形成三维化、可视化的控规电子信息应用和展示平台：在一般地区根据入库的普适图则（用地性质、容积率、建筑高度等）自动生成基础控制盒，在重点地区通过对退界、公共通道等数据进行人工处理后生成精细控制盒。

结合具体应用的需求，将重点通过进一步完善控规数据，根据控规实施的具体管控要求，就规划建设控制线、用地划分和用地面积、规划用地性质、建筑容量、建筑高度等建筑控制指标，以及规划执行的有关要求，逐步实现与规划实施管理工作的衔接；同时在三维数据库建设基础上，针对重点地区（城市设计），提炼控规中平面型、立体型、图例型控制要求，探索实现三维管控的要求。在以上技术工作更新完善的基础上，结合全市范围三维立体建模成果，通过控规管控指标生成供比选的建设方案，为规划决策提供有效建议。

4 结语

控规的信息化建设与应用，不仅是对控规编制管理新体制要求的落实，其构建和不断完善，也能够对控规的管理变革提供保障，同时作为规划和土地管理中的关键一环，必将对规划编制和落地实施管理水平的提升形成促进作用。

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