创新驱动，转型发展，加快推进上海国际大都市规划建设

冯经明

“加强控规工作，进一步完善控规的编制、审批管理，对于贯彻实施国家城乡规划法、适应上海国际化大都市建设和规划管理实践，切实增强城乡规划的科学性和权威性，意义重大。”

城市规划是政府调控城市土地和空间资源、推进城乡有序和健康发展、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。从规划体系上看，总体规划重在统筹协调，强调战略引导和系统综合；控制性详细规划（简称“控规”）重在控制，强调上下衔接、指导实施。而项目管理重在具体操作，强调依法行政、提高效能。控规上承总体规划，下接项目管理，是项目实施的直接依据，是实施城市总体规划、确保规划落地的基本层次。按照《城乡规划法》的总体要求，结合上海规划工作的特点，我们近年来以“两规合一”为契机，以贯彻实施城市总体规划为主线，以增强控规的规范性、科学性和可操作性为重点，进一步完善控规管理工作。

1 新形势下进一步完善控规管理的必要性

加强控规工作，进一步完善控规的编制、审批管理，对于贯彻实施国家城乡规划法、适应上海国际化大都市建设和规划管理实践，切实增强城乡规划的科学性和权威性，意义重大。

1.1 贯彻落实国家城乡规划法的必然要求

2008年1月1日实施的《城乡规划法》，进一步强化了控规的法定地位，明确要求：没有控规，不能进行土地出让和项目审批。为了深入贯彻实施《城乡规划法》，住建部近年来出台了一系列政策法规，其中，《城镇控制性详细规划编审办法》（住房和城乡建设部令第7号）已于2011年1月1日起施行。该办法明确，控规是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据，应当综合考虑当地资源条件、环境状况、历史文化遗产、公共安全以及土地权属等因素，满足城市地下空间利用的需要，妥善处理近期与长远、局部与整体、发展与保护的关系。

1.2 适应上海“四个中心”和现代化国际大都市建设的必然要求

当前上海正处于“四个中心”和现代化国际大都市建设的关键时期，也受到土地资源、环境约束、城乡发展不平衡等制约和挑战。“创新驱动、转型发展”，加快经济发展方式转变、产业结构调整，要求我们加强规划城乡统筹、区域协调、统一规划管理；既要保证规划质量和水平，又要提高规划管理效率，着力优化规划管理模式。

1.3 上海规划管理工作实践的必然要求

对照上海建设现代化国际大都市的目标要求，控规的编制、审批管理工作实践还存在着一些薄弱环节，如法定规划权威性不够，调整的随意性较大；规划编制的技术支撑不够，编制方法有待优化；编制时间短，前期研究不足，成果质量有待提高；控制指标多而全，弹性不足，适应性差等。这要求在新形势下进一步规范完善控规的编制、审批管理工作。

2 进一步完善控规管理的主要内容

为适应新形势下控规管理要求，按照“创新理念、科学规划、依法行政、有序发展”的要求，围绕控规的编制方法、技术标准、成果规范和管理规程，市规土局及时启动了上海控规管理模式的研究工作。

通过对国内外同类城市和地区学习考察发现，国内外同类城市和地区的一些做法对于上海控规工作具有借鉴意义，如：法定规划统一集中管理，权威性高；规划法规规范体系完善，框架清晰；法定规划内容确保刚性，执行力强；法定图则管理简便清晰，操作性强；规划制定程序完善透明，决策有力。

根据本市控规统一管理的总体要求，借鉴国内外相关城市和地区法定规划管理的经验，在“统一要素底版、统一技术审查、统一信息平台”的基础上，按照“统筹管理，落实规程；市区联手，合理分工；分类处理，提高效率”的工作原则，对本市控规管理的管理规定、技术准则、成果规范和操作规程做了细化和完善，力争达到“统一标准、分区管制、分类处理、分层控制”的目标，提高控规的科学性、权威性和可操作性。

2.1 突出重点，加快建设控规的“五个一”工程

2009年，针对中心城和郊区的不同特点和发展实际，制定了《控制性详细规划管理试点工作方案》，并在徐汇、宝山和奉贤3个郊区开展试点。重点围绕上下衔接、市区联动、刚柔并济等关键环节，以“五个一”工作为重点（即：形成一张全覆盖网络、完善一份法定图则、搭建一个全要素平台、组建一个技术支撑机构、建立一套有效制度），加快建立“方法科学、标准统一、成果规范、过程完善”的控规管理机制、模式。

（1）形成一张全覆盖网络

主要包括以下三个方面：一是形成全市控规单元管理网络。根据城市总体规划、土地利用规划，开展全市控规单元的划分和统一编号工作。二是制定全市控规全覆盖工作计划。根据城市发展规律和建设时序，分阶段逐步推进全市控规编制，计划用2-3年时间基本完成全市控规全覆盖。三是集中推进近期发展区域控规覆盖。

（2）完善一份法定图则

借鉴香港法定图则、德国建筑规划和美国区划等经验，按照统一性和可操作性的总体要求，研究形成开放式、分阶段、刚性的控规图则。

一是采用图则管理为主、通则为辅的管理模式。图则管理采用“1+1”模式。1张普适图则：全市层面，精简控制要素，确保刚性，市域全覆盖；1张附加图则：特定地区，立足精细化管理，满足城市设计、历史风貌保护等特殊规划控制要求。

二是完善控规指标体系。控制指标体系采取“6+X”模式，其中普适图则控制6大指标，保留地块面积、用地性质、容积率、建筑高度、设施控制；增加界面控制要素，即建筑控制线和贴线率，强化空间管制，使规划管理立体化；取消绿地率、建筑密度、退界线、出入口方位，弱化对项目地块内部指标的控制。附加图则在普适图则控制指标基础上，进一步控制X项指标，按照城市设计，增加建筑密度、屋顶形式、建筑色彩等控制要素，使空间管理进一步精细化。

（3）搭建一个全要素平台

以控规的各项规划要素为基础，整合建管、土地等信息资源，形成全市统一的全要素规划平台。控规的刚性要素，确保随控规进入图则。建筑色彩、建筑方式等城市设计要素，批准后纳入全要素平台。在此基础上，市区规土部门采用统一的平台进行管理，主要为项目比对提供规划基础。

（4）组建一个技术支撑机构

目前，已组建了市规划编审中心，主要职能：一是为控规编制提供统一基础要素底版；二是对报审控规进行技术审查；三是建设、使用和维护全市控规统一信息平台。编审中心主要工作内容包括：参与制定年度规划编制计划；负责制定控规编制基础要素底版；参与控规任务书审核；负责组织市规土局开展的方案征集工作；负责控规草案的技术审核；负责控规信息平台的建设和维护。

（5）建立一套有效制度

按照实施控规全过程管理的要求，建立一套程序环节明晰、操作管理严格的规程规范，包括《上海市控制性详细规划管理规定》、《上海市控制性详细规划技术准则》、《上海市控制性详细规划管理操作规程》、《上海市控制性详细规划成果规范》。重点是严格程序和规程，突出管理重心前移，加强基础调研和规划评估，完善规划编制方法。在此基础上，形成了进一步完善本市控规管理的有关管理规定、技术标准、成果规范和操作规程。

2.2 按照“分区域、分类别、分层次”的原则，进一步完善控规管理体制、机制

（1）分区管制，合理确定市区审批分工操作方案。在全市控规统一标准、统一管理的前提下，对具体的实施操作方案，根据不同的区域功能和规划要求，结合市、区工作特点，分为三种分区操作方案。对于特定区域和中心城浦西地区，市、区共同负责规划组织编制，其中特定区域（包括黄浦江两岸地区和历史文化风貌区等），由市政府负责规划审批；中心城浦西一般地区，由市规土局负责规划审批。对于中心城浦东地区、新城、外环外侧敏感区、试点城镇等特色城镇，由区县负责规划编制，经技术审查后，由区县政府批准，报经市规土局备案生效。对于远郊新市镇、外环外工业区，区县规土局负责规划组织编制，由区县政府审批，并报市规土局备案生效。

（2）分类处理，明晰控规实施管理的工作界面。针对控规调整的不同情况，根据规划区位、调整性质、幅度和影响等不同，规划管理分为A、B、C三类，即A类为局部调整（完全程序）、B类为实施深化（简易程序）、C类为规划执行（项目程序）。B类程序主要针对公益性、基础性、民生类等工程和区县政府关注的重大项目，精简程序环节，提高行政效率。C类程序主要针对项目规划管理，对控规的实施要求，维持一定弹性和幅度，强化操作性。既保证规划的科学性、权威性，又结合实施特点，精简有关程序环节，提高行政效率，强化操作性。

（3）分层控制，区分控规成果内容和深度。对规划内容深度和管理要求，结合不同区位和规划特点，进行“分层控制、区别对待、远近结合、逐步深化”。在内容深度上，对重点地区等特定区域，满足精细化管理的要求，增加城市设计附加图则，强化多要素管理；对于中心城、新城等范围的一般地区，强化刚性要素管理和城市设计整体控制，形成完整的普适图则；对远郊新市镇和工业区，突出若干刚性要素，不求面面俱到，做到一般的普适图则。在实施时序上，对近期建设发展的地区，内容适当加深，落实到地块；对远期发展的地区，着眼于控制结构，内容适度浅化，落实到街坊。结合实施时序，逐步深化完善。

2.3 强化控规的科学性、权威性和可操作性，进一步完善控规的编制与实施

坚持以人为本、统筹规划，广泛参与、科学决策，依法行政、公开透明，实现“三个强化”。

（1）强化控规的科学性。科学性是控规编制的前提和规划实施的基础。借鉴国内外的先进经验，结合上海的发展要求，加强控规前期研究、强调专家（如地区规划师制度的建立完善）和相关部门参与、开展全过程的技术支撑（编审中心提供的基础要素底版和技术审核要求）、广泛听取意见（公示方式和模式的完善），同时，通过规范、规程制定，明确控规编制成果的具体要求，明确编制审批各个环节的具体要求，提高控规编制的科学性。

（2）强化控规的权威性。权威性是规划实施的基本保障。经审批后控规是法定的指导地区建设的依据，必须严格执行。控规的调整必须严格控制，如有调整，在内容上应当是城市建设发展过程中的合理要求，在程序上应当比控规编制更严格。

（3）强化控规的可操作性。可操作性是控规编制和实施的内在要求。与建设项目规划管理相结合，严格控制地块面积、用地性质、容积率、建筑高度等刚性指标；进一步强化空间管制要求，增加建筑控制线、贴线率等控制要素，对于重点地区通过城市设计等研究细化空间管制要求，纳入控规作为刚性指标控制；对于绿地率、建筑密度等弹性要素，通过建设项目的规划管理予以控制。

3 进一步完善规划实施的长效管理机制

以贯彻《上海市城乡规划条例》为契机，重点在实施《上海市控制性详细规划技术准则》、理顺市区县规划管理体制、编制重点地区规划等方面取得实质性进展。对此，要进一步提升管理理念、健全管理体制、完善运行机制、改进管理方式，加快规划管理的“三个转变”。

一是规划管理的重点，从注重微观管理向微观管理与宏观管理并重转变。规划管理是城市、地区或地段的空间布局以及各项建设的综合部署，是微观管理与宏观管理的有机统一。充分发挥规划的统筹协调和综合平衡作用，不断创新规划编制的方法和理念，实施对规划编制的全过程跟踪，加大公众参与力度，充分发挥专家对规划方案的咨询论证作用，微观管理与宏观管理并重，大力提高规划编制质量。

二是规划管理的模式，从注重平面指标管理向注重立体空间管制转变，优化城市空间形态。对于重点地区规划工作，加强前期研究和综合论证，深入推进城市设计，建立带方案招标的土地出让制度。加强三维建模和仿真技术的全面应用，加快推进建设工程设计方案三维审批系统建设，提高城市空间景观的整体性、协调性。

三是规划管理的体制，从注重市区分工向注重市区联动转变，建立市、区县定期沟通机制。按照“强化服务、突出重点、信息畅通和市区联动”的要求，建立市、区县重点工作定期沟通机制，保证信息畅通，反映及时，问题清晰，重点是解决区县发展中的重大问题，以切实提高控规的操作性、实用性和权威性。