新形势下，提高控制性详细规划成果质量的方法思考

夏丽萍

0 引言

2011年上海出台了若干个与控制性详细规划（简称”控规“）密切相关的文件，《上海市控制性详细规划管理操作规程》（简称“《操作规程》”）明确了控规编制的三个阶段九个环节，各个环节中编制、审批等部门需完成的事项及时限，在程序上规定了一个控规诞生应该经历的客观周期。《上海市控制性详细规划技术准则》（简称“《技术准则》”）明确了控规编制和审查应该遵循的规划导向和控制指标，在标准上规定了一个控规应该达到的基本要求。《上海市控制性详细规划成果规范》（简称“《成果规范》”）明确了控规成果由法定文件和技术文件组成，在形式上规定了一个控规成果应该具有的内容。这三个文件的出台，旨在通过控规编制程序、标准、成果的规范化，提高控规的科学性。在此形势下，规划设计者应更加清醒地意识到，控规不仅是技术方案编制，更是统筹协调各方诉求、融合管理需要的过程，规划设计者在参与规划前期研究、规划编制、审批的全过程中，肩负着与民众、专家、专项规划设计单位、管理部门等沟通、协作的职责。控规的核心内容是确定控制指标，但绝不是简单地划地块、写指标的规范操作，要形成高质量的控规方案，必须加强研究、科学思考、精心设计，正确处理现实与未来、个性与共性、引导与控制等关系，优化编制方法。规划设计人员在控规方案形成过程中、在规划编制方法上、在控规成果表达上较之以往应该加强哪些方面，才能使控规既具科学性又有操作性？

1 注重规划前期的研究，合理制定规划目标

《操作规程》明确规定在控规编制前期准备阶段，必须开展规划研究/评估工作，并将研究/评估结论纳入编制任务书，为规划编制和审查提供依据。众所周知，单元规划或城镇总体规划是上海控规编制的依据，但在具体实践中或因上位规划编制时间久远而显现出自身的不合理，或因上位规划内容深度不到位而难有针对性，或因地区发展大背景的变化而产生了新需求，种种原因使得上位规划作为控规的依据变得空洞而缺乏应有的指导作用。同理，在已有控规覆盖的区域，控规的调整或修编，也存在依据不足、目标不明、就事论事等弊病。《操作规程》将前期研究作为规划编制的必备环节，在程序上为提高控规的科学性提供了保障。

规划研究重点要处理好几个方面的关系。一是与上位规划的衔接：正确解读上位规划，了解规划区在上位规划中的地位、建设目标和标准、所承担的主体功能，各个系统尤其是基础设施网络系统在规划区需落实的设施；明确上位规划中哪些要求是必须严格遵守落实的、哪些是可以结合实际进一步完善的，而不要停留在若干指标的机械承接上。二是对地区现状的分析：现状发展状况是实现规划目标的基础，通过现状发展水平、资源条件和规划目标的比对，发现存在的主要问题、现实与目标的距离，反思上位规划要求、建设标准的合理性和可行性，从而科学制定规划目标和指标。三是对规划需求的预判：充分了解规划区内各类设施的拥有者、使用者、管理者多方的诉求，根据城市社会经济环境宏观发展目标，寻找地区发展的动因和动力，明确规划需要重点研究和解决的问题。

总之，规划研究宜围绕规划目标有重点地展开，规划前期的研究/评估，旨在明晰控规编制的前提、明确方向，解决控规编制前提性、方向性问题，并非一定是要获得精确的控制数据。研究的结论重在对整体的、宏观（中观）目标的把握，明确控规编制的方向和工作重点，促使规划方案朝着成为需求满足度最高、内生动力和市场推力以及政府助力发挥最佳的方向发展。

2 注重规划方案的合理，科学确定控制要素

控规的法定性和操作性，要求控规成果精炼易执行。《成果规范》确定的规范的成果表达形式，在某种程度上可能使人误以为控规只是将规范标准转译为地块上的控制指标，而忽略了确定控制指标应有的科学性，忽视了成果提炼过程中系统的思考和方案的支撑。可以说，要形成一个高质量成果，规划设计者的精力既在控规文本和图则的控制要素表达中，更在控制指标的数据外。在控规编制中，从提高成果科学性和操作性的角度，需要强化现状调研、科学指标制定、统筹相关规划。

2.1 重视规划基础调研，过去未来相传承

现状调研是控规编制最基础的工作。现状调查是否深入、问题分析是否透彻，直接影响规划方案的制定，尤其是城市更新地区。由于编制时间紧、资料获取途径的缺乏、设计者重视程度的差异等多种原因，在现实中不同程度地存在对现状缺乏应有的重视，设计者对现状的表述多，分析少；对单要素的分析多，要素综合分析少；对共性的分析多，个性的分析少；关注物质空间要素的多，经济社会内在因素的少。现状分析往往流于形式，未能真正将现状作为基础条件融入方案的制定中。通过调查，弄清规划区内各类性质用地、各类建筑、各项设施的分布及其数量，回答清楚是什么，这是现状调研最基本的要求；在此基础上，分析各自的适用状况以及相互间的关系，提出有待规划解决的问题，弄清怎么样，这是制定方案的基础；更进一步对现状特性进行分析，在空间特征、历史文脉、生态环境等方面演变的历程，该有怎样的传承、改良或变革，明确如何做，这才最大限度地发挥了现状调研的作用。现状调研尤其要重视地籍线的使用、现状建筑的再利用和在待建项目的分析。

（1）加强地籍线的使用。由上海市规划编审中心提供的控规编制基础要素底版中包含了地籍线的信息，在规划编制时要正确使用。地籍线是划分控规地块的重要依据，理想状态下地块线和地籍线两者应合二为一。上海由于土地和规划管理部门曾经长期分离，目前地籍线信息与地形图上的信息尚无法做到一一对应的直接判读（例如地形图上单位的围墙线并不一定与地籍线吻合），但地籍线至少应该成为划分开发地块的重要参考，在道路开辟、设施布局时尽可能兼顾土地权属的因素，尽量避免规划实施时因地籍与地块结合不佳而引发设施难以实施、土地难以出让、控规调整等情况的发生。

（2）加强对现有建筑再利用的重视。对现状建筑的处理不应简单地归结为“拆”或“留”，而是要结合规划目标加以很好的“用”。建筑质量固然是重要的因素，但也不能忽视了建筑的人文、历史、工艺、文化等价值。从地区特征创建和历史认知的角度，处理好保护与利用、建筑与功能、局部与整体的关系，在方案中体现物质的保留、印象的留存、文脉的延续。

（3）加强建设动态的分析。在待建项目是认识过去、分析趋势的重要参照，在现状调研中，要加强对在待建项目的信息收集和整理。在待建项目的认定应有据可循，公益性项目应该进入项目管理阶段，即至少获得一书一证，市场性项目至少应该获得土地出让，除此以外仅有意向、处于洽谈中的项目均不能算作在待建项目。在待建项目地块的技术参数应以法定文件为准。若规划区内在待建项目占有一定的量，宜将其数据单独进行分析，以免导致现状分析数据的失真。

2.2 合理划分三类地区，控制引导有差异

快速城市化时期，城市建设活动频繁，市场力量壮大，种种因素促使建设活动并非成片整体有序推进，集建区控规全覆盖成为大部分城市满足建设需要的规划管理应对之策。为更好发挥规划的统筹协调作用，创建良好的整体环境，上海强调整单元编制控规。一个单元一般用地规模2-5平方公里，规划编制时并不一定对单元内的所有用地均有比较确定的发展意图（尤其是因某些项目引发的规划编制），同时有些重要的区域，常规的控规要素又难以满足城市精细化管理的要求。为解决控规全覆盖和发展需求不匹配的矛盾，《技术准则》中提出将规划区域分为一般地区、重点地区和发展预留区，改变简单地采取一视同仁的态度对待城市不同发展区域的做法，而采取不同深度的做法，规定了各自的控制指标体系。

规划设计者应根据规划区的实际情况，合理划定规划区的类型。一个规划区内可以是一种类型、也可以是三种类型的地区兼而有之。重点地区一般主要是指城市各级公共活动中心、历史风貌地区、重要滨水区和风景区、交通枢纽地区以及其它对城市空间影响较大的区域。一般由上位规划确定，在控规编制时可以对重点地区的具体范围进行优化，也可以将欲打造特色空间的区域增定为重点地区。发展预留地区主要是指在规划编制时开发意图不明确、具有较大不确定性、且有一定规模的区域，一般较多地存在于新开发区域或成片的改造区域。上述两类之外的地区，即为一般地区。

各类地区的控制要素的多少、控制力度的强弱与地区的特性相匹配。一般地区的普适图则规定了项目建设最基本的控制要素，要素少、控制刚性，强调城市公共空间要素、公益性和基础性设施的控制，弱化地块内部的控制，较之以往的控制要素，普适图则加强了对城市街道空间的控制，将建筑退界线强化为含有界面控制要求的沿街建筑控制线，并要求在总体城市设计指导下，明确重要道路沿线建筑贴线率的控制要求；取消了地块建筑密度、绿地率、停车位等主要涉及开发地块内部居住环境的指标，一则因为这些指标可以利用市场作用进行调控，二则因为这些指标更适合于在修建性详细规划中进行控制，或在具体项目审批中由相关专业管理部门进行控制。重点地区的附加图则在普适图则的基础上，根据公共活动中心、历史风貌区、滨水区、交通枢纽等不同地区的特点，在建筑形式、公共空间、道路交通、地下空间、生态环境等方面增加控制要素，并将体现区域特征的控制要素分为必要的控制指标和可选的控制指标，使附加图则更具开放性和针对性。发展预留区的图则以街坊为单位，仅表达整体的宏观要求，对地区的主导功能、强度分区、设施配置等提出总体要求，以控制用地性质为主。

附加图则是重点地区建设管理的依据，这也就意味着重点地区没有经过城市设计，是不能进行建设项目审批的。尽管经城市设计的附加图则可对普适图则中的某些控制要素进行一定程度的优化，但必须有具体设计方案的支撑，并经过必要的程序，应在总体城市设计的引导下，科学合理地确定重点地区的范围，不要随意地增加或放大。

2.3 科学确定控制指标，刚性弹性相结合

明确具体控制指标是控规编制的核心工作。建设地块的控制指标是对建设行为的一种约束，确定指标既是明确地区的发展前景，也是对土地利益的一次分配，应该体现公平、效率的原则，体现规划的导向性。控制指标确定是否合理，直接影响控规的科学与否。

（1）正确使用标准。目前，指标确定的方法有多种，有根据经验数据确定的，也有根据形体布局模拟的，还有根据投入产出需求推测的，更多的可能是套用各类规范标准的。正确应用标准，直接关系到控规的成果质量。2011年年初颁布《技术准则》，基本涵盖了控规编制应遵守的标准，虽然在《技术准则》中强调了分区分级分类的标准体系，但准则依然是一把相对宏观的尺，一般适用于整体合理性、科学性的度量，要把握好《技术准则》的原则要求和地块的灵活运用。在规划编制中，要避免以《技术准则》的原则性扼杀城市空间的多样性，避免将控规方案做成简单的标准翻版，应制定出符合规划导向、具有设计思想、正确使用标准的控制指标。在规划的导向上，强调人性化的尺度和城市空间的创造，提倡街道界面的整齐和连续；强调街区的活力和安全，主张用地功能的复合；强调对基准高度的控制，更好凸显城市的轮廓和标志；强调TOD发展模式，提高土地效益和生活便利。

（2）强化城市设计意识。控规图则的表现形式是平面的、地块的，但控规方案的思考应该是四维的、整体的。通过具体的城市设计方案确定控制指标是值得推广的方法，一方面借助于城市设计的手段，立体形象地表达对城市空间的谋划，另一方面借助于附加图则，实现了城市设计的法定作用。设计人员应具有强烈的城市设计意识，将城市设计的思想、原则、技巧贯彻到控规编制的全过程。通过规划区空间景观构架的研究，明确规划区的强度分区、高度分区、公共空间布局、重点地区等空间管制的总体要求，并在此基础上进行地块具体高度、容积率等控制指标的确定，避免就地块论地块的做法对城市空间景观造成割裂。通过重点地区城市设计方案的提炼，确定附加图则的控制要求。重点地区的附加图则宜与普适图则同步编制，也可以在完成普适图则审批后，根据需要适时单独编制。后续编制的附加图则，在保持地区的开发总量、主体功能、设施配置要求、基准高度的前提下，允许对建筑贴线率、标志性建筑的高度、地块的容积率、设施的位置等进行优化。

2.4 同步推进专项规划，统筹协调共发展

在上海，与城市建设有关的规划设计工作已经形成了一个较为完整的体系，专业化分工较为细致，给水、排污、排雨防涝、电力、燃气、供热、通信等各市政公用设施系统从总体专项规划到施工设计大都由专业部门组织编制完成。在以往控规编制中，往往是先由规划管理部门编制控规，在进入成果报批程序后征求专业部门意见，在控规批准之后才开始启动专项规划编制，导致了专项规划的成果内容有可能与控规的控制要求不同，产生频繁的控规调整。

经实践证明控规与专项规划同步编制是避免或减少因专项规划而产生的控规调整的较好选择，在规划编制过程中两者互为依据，同步完善，统筹协调。控规和专项规划同步推进，有利于协同市政基础设施系统与地区功能结构、用地布局，谋求市政基础设施投入和地区开发建设需求的匹配最佳；有益于协调各市政系统之间的关系，打破各自为政、各成一体的局面，谋求城市空间利用的效益最优；有助于在建设中实现市政基础设施先行，谋求建设时序的有机衔接。

控规与专项规划的统筹，重点做好“三统一”（统一建设目标、规划标准、规划方案）、“二平衡”（平衡各系统设施、管线）、“一落实”（将设施用地及其控制要求落实在控规图则中）。处理好系统（面）和规划区（点）的关系，优先系统设施的落实；处理好近期建设项目和远期规划目标的关系，确保近期的留有规划余量和实施的衔接；处理好设施安全距离与土地效益的关系，提倡技术改良后设施用地的经济合理以及与其他设施的综合设置；处理好设施功能发挥与城市景观的协调，提倡市政设施的地下化、综合化。

3 注重控规成果的表达，完整体现规划思想

《成果规范》明确控规成果由法定文件和技术文件组成，法定文件包括图则和文本，技术文件包括基础资料汇编、规划说明、程序性文件等。图则和文本作为法定文件强调用词的精炼、准确和规范，强调规划结果和条文式的表述。受文本条文表述的严格限制，规划设计者一定要注重技术文件的表达，规划理念的阐述、设计的思考、问题的分析、专题的论证等形成规划方案的全过程，必须在规划说明中进行完整清晰的表达，要体现规划统筹协调、综合平衡的特性，对方案科学性、合理性、操作性即方案优劣的评判主要是借助于技术文件来完成的。需要注意的是，文本要根据规划区的特性来写，不必有不涉及内容的条文，规划说明要凸现规划理念及实现理念的具体设想，基础资料汇集要注重真实准确，程序文件要具有法定性。

4 结语

规范化编制、程序化审批、信息化管理是上海控规改进的主导方向，也是提高控规科学性、操作性的重要之举。在市场经济日益发达、城市建设主体日益多元、城市规划公共政策属性日益强化、管理机制日益健全的趋势下，作为社会、经济、环境建设空间重要载体的控规，需要在实践中不断加强新形势下对新问题的研究，探索和寻求解决问题的新方法，以此增强控规编制的科学性，更好地适应市场经济的灵活性，满足城市建设管理的操作性。

[1] 上海市规划和国土资源管理局. 上海市控制性详细规划管理操作规程[R].2011.4.

[2] 上海市规划和国土资源管理局. 上海市控制性详细规划技术准则[R]. 2011.4.

[3] 上海市规划和国土资源管理局. 上海市控制性详细规划成果规范[R]. 2011.4.

[4] 唐淑慧，蒋丙南，陆元晶. 新形势下控规编制方法与思路探析——以张家港市城西2号地块为例[J]. 江苏城市规划，2008（9）：34-36.

[5] 张志斌，戴德胜. 提高控制性详细规划实效性的规划编制方法探索[J]. 现代城市研究，2007（10）：32-38.

[6] 冯经明. 充分发挥规划引导作用，推动上海城市全面协调可持续发展[J]. 上海城市规划，2010（1）：1-2.