明晰水权对水资源优化配置的促进作用分析

张松涛 ，梁 睿 ，晋 华

（1.山西省水资源管理中心，山西 太原 030001；2.太原理工大学水资源与环境地质研究所，山西 太原 030024）

水资源优化配置是缓解水资源供需矛盾和实现水资源可持续利用的一种有效调控措施。随着我国初始水权分配工作的全面展开，明晰水权成为水资源优化配置的前提。只有明晰水权，节水责任才能层层落实，水权的转让和交易才能真正落到实处，不同用水户的权益才能从根本上得到保障，从而实现水资源的合理、高效和优化配置。

1 明晰水权

水权是指水资源的产权，我国学术界对水权有多种解释，据其内容可分为“一权说”、“二权说”、“多权说”。“一权说”是指水资源的使用权。“二权说”是指水资源的所有权和使用权。“多权说”是指包括水资源所有权和使用权在内的诸如经营权、转让权及收益权等一组权利束。总之，水权是有关水资源权利的总和，包括所有权、使用权、经营权、转让权和收益权等。《中华人民共和国水法》中明确规定水资源所有权归国家所有。水资源使用权在我国是指水资源初始分配获得的水资源的初始水权；而经营权、转让权和收益权都是在取得水资源使用权、建立水市场后才逐步拥有的水权。因此，明晰水权主要是明晰水资源使用权。

根据水权所属对象的不同，水权可分为区域水权和用水户水权。区域水权是指拥有同一河道或在同一含水层上的行政区域间，根据区域间水量分配方案所享有的特定水量的权利。用水户水权是在区域水权分配的基础上，由获得区域初始水权的行政部门以颁发取水许可证的方式授予取水者特定水量的权利。

1.1 明晰区域水权

1.1.1 明确总量控制指标

明确总量控制指标是区域初始水权分配的基础。只有在充分考虑流域水资源总量、可利用量的基础上，才能制定合理的初始水权分配方案，明确区域初始水权。

明确总量控制就是以流域为单元，在完成水资源调查评价和水资源开发利用现状分析、水功能区划及未来发展对水资源需求预测的基础上，根据区域水资源与水环境承载能力评估水资源量和可利用量，并随水资源演变情势适时调整。在确定流域初始水权的基础上，根据流域的总量控制指标逐级向省、地市、县区等行政单元细化，保证总量控制落到实处。

目前，我国大部分流域和地区尚未建立用水总量控制指标，区域水资源可利用量界定不清，争水、抢水现象时有发生。因此，需进一步完善总量控制指标体系，为实现区域初始水权的合理分配打下坚实的基础。

1.1.2 合理制定水量分配方案

合理制定水量分配方案是明晰区域初始水权的关键。《中华人民共和国水法》第45条规定：“调蓄径流和分配水量，应当依据流域规划和水中长期供求规划，以流域为单元制定水量分配方案”。合理制定水量分配方案，就是要根据水资源综合评价成果，在综合考虑流域水资源总量、可利用量以及各行政区域经济发展、人口、生态环境等因素的基础上，坚持尊重历史与现状、兼顾公平、地域优先、留有余量等原则，逐级对流域、省、地市、县区等进行初始水权分配，并通过综合分析和评价，制定出不同级别、不同类型、不同水平年、不同保证率的初始水权分配方案。

随着《水量分配暂行办法》的颁布实施，全国和各大流域的水量分配方案都在积极制定中，但方案是否合理，还需要经过较长的时间去实践、探索。目前，我国七大流域中只有黄河流域的水量分配方案和实施机制比较完善，也并未配置到位，主要体现为初始水权只分配到地市，其以下行政区初始水权尚未分配。

1.2 明确用水户水权

合理确定各行业的生产、生活用水定额是明晰用水户用水总量的主要依据。在明确流域或区域水资源总量及可利用量的基础上，深入调查分析当地各行业用水现状及节水潜力，并参考相关地区行业用水定额，根据国民经济和社会发展预测，适时调整各行业用水定额，最终确定不同水平年、保证率下各用水户的初始水权。目前，我国用水定额管理基础薄弱，表现为：只是在省级范围内发布行业用水定额指标，而省级以下行政区域的用水定额指标几乎是一片空白，不能准确反应当地各行业真实的用水水平，因此我国用水定额指标体系尚需进一步完善。

2 明晰水权的必要性分析

2.1 明晰水权是实现水资源优化配置的关键

长期以来，我国水资源管理配置一直采用计划经济手段，这种方式因其自身固有的强制性和僵化性，导致水权不清，水利用率低下，难以真正实现水资源优化配置。明晰水权的目的是促进水资源的优化配置，使水资源的使用效益最大化。在国家拥有水资源所有权的前提下，通过明晰各区域和各用水户的初始水权，将水权中的所有权和使用权剥离，把水资源使用权纳入市场。通过市场调节作用，将水资源配置到效率高的地区和部门，通过水资源使用权的自由转让和交易，提高水资源的利用效率，促进水资源可持续利用，推动经济社会可持续发展。

2.2 明晰水权有利于水权转让和交易落到实处

在我国，直接用水者水权的获取有两条途径：一是用水户通过政府水行政主管部门以颁发取水许可证的形式直接获得，这是水资源的第一次分配，也就是初始水权分配。若水资源第一次分配不能满足用户要求，还可通过水市场的交易机制进行二次分配，这就是所说的第二条获得水权的途径，即通过水市场购买他人的水权。在市场经济条件下，要使水资源得到优化配置，提高其利用效率，最终依赖于水资源的二次分配。因此，只有明晰了水权，使各用水户真正拥有了水资源的使用权，水资源的二次分配才有了主体，水权转让和交易才可能落到实处。

2.3 明晰水权可以促进用水户节约用水

目前，我国用水浪费严重，有关水的利用效率和利用效益等方面的各种指标与发达国家相比差距很大，节约用水已成为我国长期的一项基本国策。明晰水权可以促进用水户节约用水，通过明晰水权，使用水户都知道自己拥有多少水权，真正意识到这些水对支撑社会经济发展规模、维系良好生态环境所发挥的作用，并且可以对其经营。在此基础上，用水户便会自觉提高自身水资源承载能力，为进一步实现水资源优化配置创造有利条件。

3 几点思考

通过明晰水权，可以有效实现水资源的优化配置和高效利用。但长期以来，由于我国的水资源管理实行的仍然是计划经济模式，用水户没有明确的水权主体地位，因此，在现阶段明晰水权还应完善以下几方面的工作。

3.1 完善取水许可制度

取水许可是连接区域水权与各个用水户水权的桥梁，是对直接的用水者以颁发取水许可证方式赋予其初始水权的过程。目前，《取水许可制度实施办法》只是把取水许可作为一种水资源行政配置手段，规定的取水权的运作依然是计划经济模式，规定用水户的义务多、权力少，缺乏明确保护用水户权利的有关规定。因此，完善取水许可制度，首先要制定合理的初始水权分配方案，明晰各区域及用水户初始水权，其次要制定调整多余水量的政策，明确用水户能否保留多余水量，能否在水市场建立后进行水权交易。

3.2 建立水量分配的民主协商制度

初始水权分配是一项政策性和社会敏感性都很强的工作。水权分配过程实际上是流域内各区域利益的重新分配过程，在水权分配中，各区域为了维护自身利益，在实质性问题上难以形成协商一致的意见。为兼顾流域、省、地市和县区的利益，就必须建立分配水权的协商机制，由政府调控，用水户及利益相关者参与。当用水户及利益相关者对政府的调控方案产生异议时，应建立听证等方式表达意愿，形成统一意见。

3.3 规范水权交易市场

在水市场中推行水权交易，并做到有序交易水权是水资源优化配置的重要手段。在我国，水市场是一个准市场，缺乏明晰的法律框架和环境来确保水权交易有序进行。因此，只有通过完善水权交易的有关法律法规，保障水权交易中的第三者权益，确定水事纠纷中的处理条款，才能使水市场不断得到发展和完善，保障水权交易双方利益，促进水资源优化配置。