水利建设项目后评价的特点、方法和基本内容

安中仁 张文洁 张三力

（水利部水利建设与管理总站 北京 100038）（中国国际工程咨询公司 北京 100038）

水利建设项目后评价的特点、方法和基本内容

安中仁 张文洁 张三力

（水利部水利建设与管理总站 北京 100038）（中国国际工程咨询公司 北京 100038）

1998年大水以来，我国水利建设投资规模空前，后评价作为水利投资管理的一项重要工作，已经引起有关方面的重视，2010年，水利部已组织开展了第一次项目后评价工作，本文对建设项目后评价的概念、方法、基本内容等进行较为详细的描述。

后评价 特点 方法 基本内容

1 项目后评价的概念

国内外学者和实际工作者从不同的角度对项目后评价曾提出过许多定义，但究竟什么是后评价？

项目后评价是指对已经完成的项目或规划的目的、执行过程、效益、作用和影响所进行的系统客观的综合分析评价，是在项目已经完成并运行一段时间后，对项目的立项决策、设计、采购、施工、验收、运营等各个阶段的工作，进行系统评价的一种技术经济活动。通过对投资活动实践的检查总结，确定投资预期的目标是否达到，项目或规划是否合理有效，项目的主要效益指标是否实现，通过分析评价找出成败的原因，总结经验教训。

项目后评价一般应对项目执行全过程每个阶段的实施和管理进行定量和定性的分析，重点包括法律法规（政策、合同等）、执行程序、工程三大控制（质量、进度、造价）、技术经济指标、社会环境影响、工程咨询质量（可研、评估、设计等）、宏观和微观管理等。

项目后评价一般由项目投资决策者、主要投资者提出并组织，项目法人根据需要也可组织进行项目后评价。项目后评价应由独立的咨询机构或专家来完成，也可由投资评价决策者组织独立专家共同完成，“独立”是指从事项目后评价的机构和专家应是没有参加项目前期和工程实施咨询业务或管理服务的机构和个人。

项目后评价是项目监督管理的重要手段，也是投资决策周期性管理的重要组成部分，是为项目决策服务的一项主要的咨询服务工作。项目后评价以项目法人对日常的监测资料和项目绩效管理数据库、项目中间评价、项目稽察报告、项目竣工验收的信息为基础，以调查研究的结果为依据进行分析评价。

项目正式的后评价，应在项目完工以后进行，贷款项目还需在账户关闭之后，生产运营达到设计能力之际进行。然而，在实际工作中，评价的时点是可以选择的。一般来讲，从项目开工之后由监督部门所进行的各种评价，都属于后评价的范畴，这种后评价可以延伸到项目寿命期末。

2 项目后评价的目的和作用

项目后评价的服务对象是项目管理，而且主要是为项目的决策管理者和出资者服务，侧重在宏观决策和监督管理两个方面。同时，可运用于项目实施过程中的一些评价（通常是项目的监测评价或中间评价），为项目执行机构或其他有关方的管理服务。

a.项目后评价是决策者、管理者一个学习的过程。后评价通过对项目目的、执行过程、效益、作用和影响进行全面系统的分析，总结正反两方面的经验教训，使项目的决策者、管理者学习到更加科学合理的方法和策略，提高决策、管理和建设水平。

b.后评价又是增强投资活动工作者责任心的重要手段。后评价的透明性和公开性,可以比较公正客观地确定投资决策者、管理者和建设者工作中存在的问题，从而进一步提高他们的责任心和工作水平。

c.后评价主要是为投资决策服务的。虽然后评价对完善已建项目、改进在建项目和指导待建项目有重要的意义，但更重要的是为提高投资决策服务，即通过评价建议的反馈，完善和调整相关方针、政策和管理程序，提高决策者的能力和水平，进而达到提高和改善投资效益的目的。

项目后评价的主要作用是：通过项目实践活动的检查总结，确定项目预期的目标是否达到，项目或规划是否合理有效，项目的主要效益指标是否实现；通过分析评价找出成败的原因，总结经验和教训；通过及时有效的信息反馈，为新项目的决策和提高完善投资决策管理水平提出建议，同时也为后评价项目实施运营中出现的问题提出改进建议，以提高投资效益。因此，进行项目后评价可以达到不断提高决策、设计、施工、管理水平，为合理利用资金、提高投资效益、改进管理、制定相关政策等提供科学的依据。

3 项目后评价的一般原则

项目后评价的一般原则是：独立性、科学性、实用性、透明性和反馈性。

独立性是指在评价的过程中，不受项目决策者、管理者、执行者和前评估人员的干扰，应独立地分析、评价和研究，不同于项目决策者和管理者自己评价自己的情况。它是评价的公正性和客观性的重要保障。没有独立性，或独立性不完全，评价工作就难以做到公正和客观，就难以保证评价及评价者的信誉。为确保评价的独立性，必须从机构设置、人员组成、履行职责等方面综合考虑，使评价机构既保持相对的独立性又便于运作，独立性应自始至终贯穿于评价的全过程，包括从项目的选定、任务的委托、评价者的组成、工作大纲的编制到资料的收集、现场调研、报告编制和信息反馈。只有这样，才能使评价和分析结论不带偏见，才能提高评价的可信度，才能发挥评价在项目管理工作中不可替代的作用。

和项目前评估相比，后评价的最大的特点是信息的反馈。也就是说，后评价的最终目标是将评价结果反馈到决策部门，作为新项目立项和评估的基础，作为调整投资规划和政策的依据。因此，评价的反馈机制便成了评价成败的关键环节之一。国外一些国家建立了“项目管理信息系统”，通过项目周期各个阶段的信息交流和反馈，系统地为评价提供资料和向决策机构提供评价的反馈信息。

4 项目后评价的程序

项目后评价一般分为四个阶段：项目自我评价阶段、行业（或地方）初审阶段、正式后评价阶段和成果反馈阶段。

a.项目自我评价。由项目单位负责组织编写自我评价报告，报行业主管部门（或地方）。

b.行业（或地方）初审。行业（或地方）在项目单位自我评价的基础上，从行业（或地方）的角度，对该项目进行评审，写出评审意见。

c.正式评价。由后评价的单位，在项目自我评价和行业（或地方）评审的基础上，进行资料收集和调查研究，从项目立项建设过程到经济效益发挥以及社会、环境、技术等多方面的影响角度，对项目进行全面的后评价，并编写后评价报告，报上级主管部门，反馈项目单位。

5 项目后评价与前评估的关系

项目后评价与项目前评估既有相同之处，又有各自的特点，主要有以下相同点和不同点。

相同点在于：

a.工作性质相同，都是对项目寿命周期全过程进行技术经济论证。

b.工作目的相同，都是为了提高投资效益，实现项目效益和社会效益、环境效益的统一。

不同点在于：

a.时间先后不同。前评估在投资决策前，后评价在项目运营之后。

b.研究内容不同。前评估只研究论证项目应不应该立项实施，后评价要对投资决策、设计、采购、施工直到运营若干年后的每个环节进行评价。

c.分析方法不同。前评估是运用预测法，后评价是运用对比法。

d.运用数据不同。前评估全部运用预测的数据，后评价运用实际数据加预测数据。其中，开工到后评价时点用的是实际发生的数据，后评价时点至寿命期末用的是预测的数据。

6 项目后评价的起源和在国外的发展情况

项目后评价源于20世纪30年代的美国，70年代中期以后，广泛地在许多国家和世界银行、亚行等多边国际组织的项目管理中使用，例如：世界银行的项目周期中最后一个阶段就是项目后评价。在发达国家，后评价与资金预算、监测、审计结合在一起，形成了完整有效的管理循环体系。例如：美国通过法案规定国家投资的所有项目都要进行后评价，国会定期举行项目后评价听证会；发展中国家正在逐渐采用后评价管理体制，例如：印度拥有庞大的后评价机构，建立了中央和地方两级职责明确的后评价组织，对政府投资的项目由专职评价人员进行评价，并将后评价结果广泛向社会公布。

UNDP组织10年前的统计资料表明：世界上已有85个国家成立了中央评价机构；24个国际组织中有22个建立了后评价系统，评价费用占同期总投资的0.17%。

后评价内容不断扩展，评价方法日趋成熟；后评价涉及投资项目的全过程；后评价机构的任务和责任日趋增强。国际金融组织的后评价机构均是其组织机构中重要的一个部门，并且独立于其他业务部门。在世界银行，其后评价机构直接由银行执行董事会领导，以保证该机构的权威性和独立性，其名称为“业务评价局”（Operation Evaluation Department，OED）。

世界银行对贷款项目的管理有一套完整的、严密的程序和制度，对其贷款的项目，从开始到完成投产，必须经过选定、准备、评估、谈判、实施与监督、总结评价等六个阶段，称之为“世界银行项目建设周期”。世界银行的主要业务包括向成员国提供贷款、为成员国从其他机构或其他渠道取得贷款提供担保、向成员国提供经济金融技术咨询服务。1980年5月世界银行恢复了我国的合法席位。

7 我国的项目后评价情况

我国于20世纪80年代中后期开始进行建设项目的后评价工作。80年代初由国家发改委将其与项目可研方法同期引入我国，开展研究；1988年国家发改委委托中国国际工程咨询公司（China International Engineering Consulting Corporation，CIECC）首次进行项目后评价，它标志着我国项目后评价工作的正式开始；1990年国家发改委正式下达通知，第一次提出项目后评价的内容和要求。

1994年和1995年国家开发银行和CIECC先后正式成立后评价局，开展了数百个项目的后评价。在项目后评价方法的研究过程中，相关的政府部门及其研究机构、大学、科研院所等多种机构都做了大量的工作，目前，国家发改委、财政部、国家发展银行、交通部、铁道部等在项目后评估体系建立、法规制定等方面做了大量工作。2008年11月，国家发改委颁发了《中央政府投资项目后评价管理办法（试行）》（[2008]2959号），对项目后评价的管理进行了明确规定。

水利部于1998年颁发了《水利工程建设程序管理暂行规定》（水建[1998]16号），将后评价明确规定为一个建设程序，并对后评价的内容、组织实施办法等作了基本规定。后评价是水利建设项目基本程序之一，是水利建设项目管理的重要环节，新中国成立以来我国水利建设投资规模宏大，特别是1998年大水以来，投资规模空前，许多项目已经竣工或即将竣工，后评价作为水利投资管理的一项重要工作，已经引起部里的重视。2010年2月，水利部印发了《水利建设项目后评价管理办法（试行）》（水规计[2010]51号），目前已完成水利技术标准《水利建设项目后评价报告编制规程》的编制和上报工作，即将颁布，这从行政和技术层面都进一步规范了水利后评价工作。2010年，水利部启动了第一次大规模的项目后评价工作，组织有关单位对节水灌溉示范、牧区水利等7个具有代表性的项目进行后评价，并对成果进行分析总结，用于2011年的计划安排和项目决策中，这标志着水行政主管部门已开始充分重视水利后评价工作。

8 水利建设项目后评价的特点

水利工程的类型千差万别，与其他建设项目相比，水利建设项目因其建设周期长、投资额度大、社会影响面广、社会问题复杂等特点，与其他建设项目相比，有其较为特殊的一面。水利工程建设项目的评价内容广泛、评价体系较复杂、部分指标定量分析较困难，报告的模式也因之而略有不同，一般来说，水利项目后评价具有以下特点：

a.现实性。水利建设项目后评价和前评价根本的不同就在于其依据的不同，前评价的主要依据是预测，是根据当时的情况和发展规律对今后情况进行的一种预测，根据预测作出评价；而后评价是根据实际发生的情况，如实际的竣工决算投资、实际的效益、实际的环境影响、社会经济影响情况等进行的评价，其所得出的结论将更加具体和切合实际。

b.全面性。项目后评价不仅要对其工程设计、实施情况进行评价，还要对其运营管理情况进行评价，不仅要进行经济财务分析，还要对其投资过程、资金来源、资金筹措方案等进行评价，并要总结其成功的经验和失败的教训，较前评价相比，更为全面和客观，尤其区别于其他建设项目的特点，是其对移民问题的评价。

c.特殊性。由于水利项目与其他建设项目相比，具有投资额度大、社会影响大的特点，应着重注意根据项目的具体特点进行社会影响评价、移民安置影响评价和经济评价。

d.反馈性。项目后评价的主要目的在于为业主和上级有关部门提供信息，便于对本项目的运营管理和为今后类似项目的建设提供指导性的意见，为计划部门投资决策提供依据，为今后项目管理、投资计划和投资政策的制定积累经验，并检验项目决策的正确性。

e.合作性。水利项目参建单位多，项目后评价需要投资主管部门、项目参建单位、项目管理单位、技术经济专家等多方的融洽合作才能完成。

9 水利建设项目后评价的基本方法

水利项目后评价应依据国家现行的有关方针政策、法律、规章、技术标准和主管部门的有关文件等进行。

项目后评价还应依据项目各阶段的正式文件，主要包括：批准的设计文件，相应的设计变更、修改及批复文件，施工合同，监理签发的施工图纸和说明，设备技术说明书等。

项目后评价应以通过各种调查研究取得的科学数据为基础，通过分析、对比，检验项目决策、设计、建设、运行管理各阶段主要技术、经济指标与预期指标的变化，分析其原因和对项目的影响，判断项目目标的持续性。

项目后评价一般采用综合比较法，即根据项目各阶段所预定的目标，从项目作用与影响、效果与效益、实施与管理、运营与服务等方面追踪对比，分析评价。项目的综合评价通常也采用成功度评价法。即根据具体项目的类型和特点，对项目进行成功度的评判，可分为三级、五级等。

项目后评价是运用现代系统工程与反馈控制的管理理论，对项目决策、实施和运营结果作出科学的分析和判定。

10 水利建设项目后评价的基本内容

项目后评价的内容应包括从项目提出到项目投产运行的全过程，但也可根据项目的具体情况有所增删。从评价内容上分，主要包括以下几个方面。

10.1 过程评价

过程评价包括如下三部分主要内容：

a.前期工作评价。根据项目所在流域或区域的国民经济发展现状和近期、远景规划，以及项目在相关专项规划中的地位、作用，对照项目建成后的功能和效益，分析评价项目建设的必要性和合理性，评价项目立项决策的正确性；分析各阶段的工程任务与规模、工程总体布置方案、主要建筑物结构型式、建设征地范围、投资等技术经济指标及其重大变化，结合工程运行情况，评价前期工作质量；评价前期工作程序是否符合国家有关法律法规、部门规章。

b.实施评价。从项目法人的组建和工作过程以及项目施工准备的过程评价项目的实施准备工作，从工程的开工建设、工程质量、资金来源及使用情况、合同管理、工程监理等多方面评价施工控制与管理情况。生产准备评价主要对运行准备工作是否具备正式运行条件进行评价，竣工验收评价主要对工程质量和投资控制等方面进行评价。

c.运行管理评价。分析评价工程管理范围和保护范围，生产、生活设施等能否满足有关技术规定和工程安全运行的需要；通过运行观测数据和分析成果，对建筑物和设备的运行操作的灵活性、安全性、可靠性进行评价。

10.2 经济评价

经济评价包括项目财务评价和经济评价两个组成部分。项目财务评价是从企业角度对项目投产后的实际效益的再评价，国民经济评价是从宏观国民经济角度出发，对项目投产后的国民经济效益的再评价。

10.3 环境影响评价

环境影响评价应主要评价工程建设与运行管理过程中环境保护法律、法规的执行情况；分析工程建设与运行引起的自然环境、社会环境、生态环境和其他方面的变化，评价项目对环境产生的主要有利影响和不利影响；对照环境影响调查结果与项目环境影响评价文件的差别及变化的原因；评价环境保护措施、环境管理措施和环境监测方案的实施情况及其效果；提出环境影响评价结论。提出项目运行管理中应关注的重点环境问题和需要采取的措施。

10.4 水土保持评价

水土保持评价主要评价工程建设与运行管理过程中水土保持法律、法规的执行情况；分析工程建设与运行引起的地貌、植被、土壤等的变化情况，对照批准的水土保持方案，评价水土保持措施的实施情况及其效果；提出减免不利影响的措施。

10.5 移民安置评价

移民安置评价主要是分析移民安置规划实施前后实物指标的变化情况，评价移民安置总体规划、农村移民安置规划、城市集镇迁建规划、专业项目规划等实施情况及其合理性；评价各级政府所制定的移民安置政策及其实施效果；评价农村移民安置、城市集镇的迁建、移民专业项目在管理体制、采购招标、计划管理、资金管理、质量管理、验收、公众参与等方面的实施情况和效果；分析移民搬迁安置前后生产生活水平的变化情况，评价移民安置活动对区域经济所产生的影响，并预测其发展趋势；评价移民后期扶持的实施效果。

10.6 社会影响评价

社会影响评价主要评价项目已经或可能涉及的直接、间接受益者群体和受损者群体及其所受到的影响；评价受影响人的参与程度；分析项目对所在流域或区域自然资源、防灾减灾、土地利用、产业结构调整、生产力布局改变等方面的影响；分析项目对所在流域或区域社会经济发展所带来的影响；针对项目社会影响的特点，在行业发展、投资环境、旅游、主要社会经济指标、当地人民生活质量、人口素质、直接和间接就业机会、专业人才培养、贫困人口扶持、少数民族发展、社会公平建设等方面进行选择评价。

10.7 目标及可持续性评价

对照项目建设目标，分析评价目标实现程度，与原定目标的偏离程度，并分析原因。综合分析目标的确定、实现过程和实现程度等因素，评价目标确定的正确程度。

分析相关政策、法律法规、社会经济发展、资源优化调配、生态环境保护要求等外部条件对项目可持续性的影响。分析组织机构建设、人员素质及技术水平、内部管理制度建设及执行情况、财务能力等内部条件对项目可持续性的影响。根据内外部条件对项目可持续性发展的影响，提出项目可持续发展的分析评价结论，并根据需要提出应采取的措施。