健全机制 依法管理———建立内河采砂长效管理机制问题的思考

何晓志

（安徽省池州市贵池区长江河道管理局 247000）

健全机制 依法管理
———建立内河采砂长效管理机制问题的思考

何晓志

（安徽省池州市贵池区长江河道管理局 247000）

建立并不断完善内河采砂长效管理机制是近年来各级政府和部门正在研究落实的重大课题，也是实现河道安全、社会稳定的关键之举。在管理工作中建立健全内河采砂监督管理长效工作机制，确保采砂不对环境、生态、防洪安全等方面构成威胁，是采砂管理工作的重中之重。笔者在学习、借鉴先进管理模式的基础上，结合管理工作实践中的认识和体会，以点带面，探讨内河采砂监督管理长效工作机制问题，期望能够进一步抓住规律性特点，突出关键环节，落实重点措施，解决重点问题，取得实在成效。

内河采砂 长效管理 机制 思考

1 内河采砂现状

安徽省池州市贵池区位于长江中下游南岸，全区国土面积2516km2，耕地面积300km2，人口66万，辖9个镇、9个街道办事处，是国家级生态经济示范区所在地。境内有黄湓河、秋浦河、白洋河、九华河、青通河五大河流入长江，支流纵横交错、水系复杂。由于自然原因和水土流失，贵池内河砂石淤积严重，这些河流也就形成了较为丰富的砂石资源。20世纪80年代以来，随着国民经济的发展，基本建设对砂石建筑用料需求增加，由于成本低，收益较高，内河出现以小水泥船加小型吸砂泵的机械作业方式进行采砂活动，采砂作业者以沿河居住的农民和渔民为主。20世纪90年代末，随着长江禁止采砂和经济建设的快速发展，砂石需求量剧增，内河出现链斗式采砂船、射流式采砂船和挖掘机、装载机等中型专业采砂设备，个体户和公司进入内河形成了规模开采。

笔者经过调查，贵池2009年内河共有采砂船只134条，其中中型链斗式采砂船45条。小型吸砂船主要分布在秋浦河殷汇、涓桥、墩上、梅龙段。除此以外，汛期长江水位上涨后，外来吸砂船也进入秋浦河、九华河、青通河流域吸砂，导致这三条河流非法采砂现象十分严重。另外，沿河砂场密布，砂场业主无论河砂来路是否合法，一概照收。还有一些砂场业主更是将采砂船和运砂船实行捆绑联合作业，形成河砂产、供、销一条龙生产方式。

针对非法采砂所造成的危害，贵池区政府和相关部门投入了大量的人力、物力打击非法采砂，然而一段时间后又出现反弹，收效甚微。

2009年以来，贵池区政府高度重视内河砂石资源管理工作，成立了内河砂石资源管理指挥部，设立了专门办事机构，制定了规范性文件，大力开展舆论宣传，并编制内河采砂规划，基层也相应成立了管理组织，依法打击非法采砂，进一步规范采砂行为，使内河采砂管理工作开始走上了良性发展轨道。

2 内河采砂管理存在的问题

一年多来，贵池内河砂石资源管理工作取得了显著成效，但是，存在的问题也不容忽视，在利益驱动下，内河非法采砂现象仍时有发生，管理难度大，矛盾突出，主要表现在以下方面。

2.1 认识有差距

沿河镇街、行政村的少数领导存在着畏难情绪，瞻前顾后，依赖上级管理，怕碰硬，怕得罪人，一出问题或矛盾就向上推诿，不愿承担责任；有的工作没有主动性和积极性；有的村干部出于自身利益，公开保护非法采砂者；有的对河道非法采砂危害性认识不足，一味地想着眼前的地方经济，追求“采砂经济”，对违法行为姑息迁就；一些非法采砂者还认为“靠山吃山，靠水吃水，自家门口采砂卖砂不犯法”。

2.2 缺乏河道采砂规划

河道采砂管理不仅是政策性很强的管理工作，也是技术性很强的管理工作。由于长江禁采导致砂石料紧缺、砂价上涨，巨大的利润会诱使非法采砂。近几年，贵池的秋浦河、九华河、青通河等河流非法采砂导致有的河段岸滩崩塌，群众反映强烈，已经引起政府的高度重视。制定科学合理的采砂规划已迫在眉睫。

2.3 监管手段不足、力度不够

主要表现在以下方面：

a.一些小型采砂船只利用机动灵活的特点，采用夜间、阴雨天、节假日偷采，逃避打击的手段不断翻新。

b.贵池河流众多，管理战线长，执法人员和设备严重不足，同时受河流自然条件制约，难以及时采取有效措施打击非法采砂行为。

c.对于发现的非法采、运、销砂石行为依法处置难度大。

2.4 行政执法效能不和谐

主要表现在以下方面：

a.执法体制通而不畅，“条块”关系难以协调和部门职能交叉重叠。

b.执法过程操作随意。包括事实认定上的随意、执法程序上的随意、自由裁量上的随意、决定执行上的随意。

c.队伍建设严重滞后，如执法队伍结构不合理、经费保障严重不足和执法人员综合素质不高等。

2.5 “三无”船只难以管理

贵池区内河航行的船只基本都是无船名（号）、无船籍港、无船舶证书（船舶检验及登记证书）的“三无”船只。丰水季节各类“三无”采砂船只与地方一些非法采砂者勾结，进入内河日夜疯狂采砂，给监管带来很大的压力。

3 无序采砂造成的影响

3.1 无序采砂对水环境和生态的影响

目前，内河采砂有旱采和水采两种方式。水采作业产生的悬浮物、船舶废水、工作人员生活污水排放等可能对水生态环境造成污染影响，不利于保护水生动植物，特别是对鱼类产卵更有不利影响，影响水生生物的生存环境和生活取用水。旱采作业中对卵石进行二次破碎已成为一种新的砂石获取方式，但机械破碎势必会有污水排放，影响下游人畜饮用水安全。因此，在保护水生动植物和生活饮用水安全范围内应禁止采砂或采取必要的工程措施以消除不利影响。

3.2 无序采砂对防洪的影响

超范围无序开采，会导致河道深槽逼岸，容易造成崩岸、滑坡等险情。在重要弯道段凹岸、控制河势的重要节点、汊道分流区盲目开采，容易使主流改变方向，造成河道冲刷或淤塞加剧，改变河势。因此在各种工程及其附属设施安全保护范围内和河道顶冲、险工险段应禁止采砂。

3.3 无序采砂对航运的影响

由于主河道砂质较好，且容易开采，船只无序聚集，使通航河流船舶航行困难，容易引发水上交通事故。因此在航道中采砂应限制机具数量，加强采砂作业组织和管理。

3.4 无序采砂对基础设施的影响

在桥梁、穿河管道、过河通信线路和水利工程等设施附近采砂，对安全会构成严重威胁并造成经济损失。因此采砂作业应留足安全保护距离并设立明显标志。

3.5 无序采砂对旅游的影响

在旅游景点附近采砂作业和砂石弃料乱堆乱放有碍景观。因此在景区范围内应避免采砂。

3.6 无序采砂对社会稳定的影响

无序采砂，容易出现采砂者之间、采砂者和当地群众之间的纠纷乃至流血、群体上访以及安全等事件，影响社会和谐稳定。

4 长效管理措施

笔者认为建立健全内河采砂长效管理机制主要有以下七个方面。

4.1 坚强的组织领导是落实内河采砂长效管理措施的保证

有关法规都规定了县级以上地方人民政府水行政主管部门负责本行政区域内河道采砂管理和监督检查工作这一管理主体的责任，但采砂管理涉及多个部门，实际操作中协调难度大。笔者认为，有些地方采取的措施值得借鉴。具体是：县（区）级以上地方政府设立内河砂石资源管理组织机构，县（区）级以上地方政府行政首长负总责，政府分管领导负责全县（区）内河砂石资源管理工作，下设办公室，从水务、公安、国土等部门抽调专人集中办公，沿河乡（镇）、街道应设立相应的组织，主要领导任组长，并确定专职工作人员，具体负责该项工作。相关职能部门在县（区）内河砂石资源管理机构的统一领导下，加强内河砂石资源管理。

4.2 充分运用宣传舆论载体，加强宣传是落实内河采砂长效管理机制的重要前提

要以“中国水周”、“水法宣传月”等为契机，以广播、电视、报纸、标牌标语等为载体，大力宣传《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《河道采砂管理办法》等法律、法规、规章和办法。使群众深入了解河道采砂应实行许可制度，无序采砂的危害以及违法采、运、销砂石资源要受到处罚，同时，对在采砂管理中涌现的先进事迹和先进人物进行宣传，对违法采砂进行曝光，营造出良好的社会舆论氛围，树立良好的社会风气，引导广大干群知法守法。

4.3 充分发挥行政执法效能是落实内河采砂长效管理机制的基础

针对影响行政执法效能的不和谐因素。笔者认为，发挥行政执法效能的对策主要如下：

a.健全执法责任制和考核制。政府和各部门要依据法律、法规，制定和健全切实可行的行政执法责任制，明确执法的职责和要求，使权力与责任相一致，实行责任追究制，保证行政执法的质量和水平。并完善执法评议考核制。用评议、考核、奖励等有效办法激励各执法主体依法行政、执法人员依法办事。

b.提高执法人员综合素质。包括开展执法人员政治思想教育，使执法人员牢固树立科学的世界观、人生观和价值观，不断提高法制意识，增强依法行政观念；建立执法人员业务培训制度，增强执法人员依法行政的自觉性，提高执法水平和执法质量；完善行政执法队伍管理制度。加强执法人员考核、任用、奖惩等制度建设，形成“能者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良好人才管理机制。

c.加强和完善社会舆论监督。在完善内部监督的基础上，充分运用群众举报、检举、揭发、控告、建议和报刊、广播、电视新闻舆论媒介等有效的外部监督方式，把各级行政机关行政执法活动置于广大人民群众和社会的监督之下，促进行政执法活动公平、公正、合法。

4.4 疏堵结合是落实内河采砂长效管理措施的关键

长江采砂自2000年开始在中下游干流实行全面禁采，对遏制采砂混乱局面、保障防洪安全、沿江重要工程设施的正常运行起到了积极作用。但由于全线禁采，沿江地区建筑砂石料供不应求，导致砂价大幅上涨或以次充好，高额的利润同时也诱使一部分非法采砂者铤而走险，对沿江地区经济社会发展带来一定程度的负面影响，也增加了采砂管理的难度。因此内河采砂要吸取长江采砂管理的经验和教训。内河采砂要采取疏堵结合的方法，严格实行统一规划制度。通过规划和许可，划定可采区让从业者有砂可采，通过规划和批准占用堆砂场，让合法开采的砂石有地方可堆，以引导采砂者规范开采，保障禁采区实行禁采。同时，严格禁采区和禁采期的公告制度，加强巡查机制并完善信息网络体系，严厉打击非法采砂活动。

4.5 加强源头管理是落实内河采砂长效管理机制的重点

a.要公开公正公平地实行采砂许可，可采取公开招标、拍卖的方式进行，同时要以收取履约保证金和现场清理保证金等形式加以保障，并明确采区范围、船只数量、开采期限等要求，这些要求是现场监管的重要依据。

b.依据采区开采量确定堆砂场，杜绝堆砂场过多过大，防止通过合法的堆砂场地收购非法的砂石资源。

c.海事部门加强对无船名（号）、无船籍港、无船舶证书（船舶检验及登记证书）的“三无”船只的监管，对“三无”船只不符合规范的、无拆解价值的“三无”船舶，就地没收、销毁。地方政府对专业采砂船或以渔民为主体的采砂船可经收购、拆除后由政府指定地点统一集中看管。同时，政府结合技能培训引导采砂者改变身份、转变生产方式，重新就业。

4.6 各司其职、部门协作是落实内河采砂长效管理机制的手段

县（区）级以上地方政府公安、交通运输、国土资源、旅游等行政主管部门应当按照各自职责，协助做好河道采砂监督管理工作。乡（镇）人民政府应当协助和配合县级以上地方人民政府水行政主管部门（采砂日常管理机构）做好河道采砂管理工作。必须落实乡（镇）人民政府日常巡查和协调地方矛盾的职责，必须落实水行政主管部门（采砂日常管理机构）定期和不定期巡查职责和牵头作用；必须落实联合执法机制，水行政主管部门（采砂日常管理机构）要及时对违法采砂行为予以取证和定性；公安部门负责保障集中整治和日常打击的秩序，对发生的治安或刑事案件，要依法从快予以查处，从重打击内河采砂中发生的违法犯罪行为；工商部门要及时取缔沿河无证砂场的经营活动；财税部门要及时足额征收税费；采砂日常管理机构要积极协调地方海事机构对“三无”采砂船只进行查处。

4.7 不断提高管理水平和解决实际问题是内河采砂长效管理机制的目标

a.不断加强管理手段。首先要以不断完善的法律法规作为支撑，理顺体制、强化管理。《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》及2009年8月1日施行的《安徽省河道采砂管理办法》等法规的相继出台，对规范河道采砂提供了坚强的法律保障，改变了以往河道采砂管理体制不顺、管理措施不力的状况。其次要落实“四个专门”。即专门的机构、专职的管理人员、专用执法准备和专项管理经费。同时要不断加强管理能力建设。通过对内河采砂管理职责、目标、形势、现状和存在的突出问题的分析，不断探索对采砂管理机构设置、管理人员编制、执法基地建设、执法准备配备、管理经费投入等问题的优化。

b.加强高新技术在采砂管理中的应用。规范内河砂石的开采，不仅要有法可依，还应当利用不断发展和提高的科学技术，实行河道采砂管理的现代化。随着现代科学技术水平的不断提高，全球卫星定位系统（GPS）、地理信息系统（GIS）全球移动通讯系统（GSM）等技术的快速发展，对河道采砂进行高科技管理已经成为可能。其中，安徽省在长江采砂管理中已成功运用基于现代信息技术基础上的“河道采砂监管系统”和长江水利委员会的“长江采砂管理远程可视化实时监控系统”建设，对减少时间、空间、气候以及人为因素对采砂作业现场监管过程的影响，提高管理机构的监管水平和监管效率具有积极地作用。内河采砂管理工作要在不断学习、借鉴的基础上，不断创新，摸索适合内河采砂管理的新手段和新方法。

5 结语

内河采砂工作千头万绪，涉及方方面面，只有进一步增强忧患意识，加强责任，解放思想，开拓创新，才能不断推动内河采砂工作向科学、有序、可控的目标发展前进。