完善合作机制 深化合作内容促进长江河道采砂管理科学依法有序可控——在水利部、交通运输部长江河道采砂管理工作会议上的讲话

两部合作机制领导小组组长、水利部副部长 矫 勇

尊敬的祖远副部长、各位领导、同志们：

在全面贯彻落实《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发1号）和《国务院关于加快长江等内河水运发展的意见》（国发2号）的关键时期，在国家“十二五”规划的启动之年，我部与交通运输部共同召开长江河道采砂管理工作会议，回顾两部合作机制建立以来开展的主要工作，总结经验，表彰先进，部署工作，谋划长远，深化合作，会议开得非常必要也非常及时。

会上，水利部、交通运输部联合对长江河道采砂管理先进集体和先进个人进行了通报表扬，从事长江河道采砂管理的水利、交通运输等有关部门作了大会发言。孙继昌司长代表两部合作机制领导小组办公室对合作机制建立以来的主要工作作了总结，提出了下一步工作计划，讲的都很好。会前，领导小组成员单位的同志还深入一线，对江苏、安徽、江西三省的长江河道采砂管理情况进行了现场检查。我和祖远副部长考察了武汉长江河道采砂管理情况，对于今后两部共同做好长江河道采砂管理工作都必将有很大帮助。

刚才，交通运输部徐祖远副部长作了重要讲话，充分肯定了两部长江河道采砂管理合作的成效，从战略全局的高度，对进一步加强两部合作提出了非常好的指导性意见。听了以后，倍感振奋，深受鼓舞，也非常感动。交通运输部对此项工作高度重视，我们要结合实际认真学习，深刻领会，抓好落实。借此机会，我代表水利部、代表陈雷部长向受到表扬的先进集体和先进个人表示热烈的祝贺！向长期支持水利工作和长江河道采砂管理工作的交通运输部各级领导以及所属各单位的领导和同志们表示衷心的感谢！向长期辛勤工作在长江河道采砂管理一线的广大水利和交通运输系统的干部、职工致以崇高的敬意和亲切的问候！

下面，我讲四点意见。

一、两部合作机制成效显著

2009年4月14日，为进一步加强长江河道采砂管理，水利部、交通运输部共同签署了《加强长江河道采砂管理合作备忘录》（以下简称《合作备忘录》），这不是两部在加强长江河道采砂管理上的一事一议，这是两部党组作出的重大决策，是两部深入贯彻落实科学发展观的重要内容，也是两部深入分析长江河道采砂管理形势联合采取的重大举措，合作的目标是促进长江河道采砂管理科学、依法、有序、可控。近两年来，两部及其所属派出机构、沿江各级水行政主管部门与长江航道、海事、公安等各部门，在社会各界的大力支持下，认真履行职责，加强协同配合，开展了大量卓有成效的工作，保证了长江干流河道采砂管理总体可控的良好局面。两部通过近两年多的合作实践表明，建立合作机制，加强部门联合，发挥各自职能优势，共同打击非法采砂，是加强河道采砂管理、确保河势稳定和防洪安全、通航安全的一种非常有效形式。

（一）正是有了两部合作机制，在工作中才能进一步加强领导，明确责任，各司其职。在法律规定的职责范围内，依法明确分工，认真履行各自职责，是两部合作机制的重要内容。《合作备忘录》签订以后，两部迅速成立了部级领导担任组长的领导小组，由相关司局和单位组成领导小组办公室，联合发布了合作机制领导小组及办公室工作规则，共同制定了实施方案，明确了合作双方工作职责，从制度层面建立了齐抓共管、职责明确的分工体系。另外，作为两部派出机构，长江水利委员会和长江航务管理局成立了一线执行机构工作领导小组。上述措施为水利、交通运输系统各部门开展合作工作提供了领导、组织和制度保障。我们两部合作的目标要求和共同开展的各项工作，是确保长江河道采砂活动始终维持总体可控的良好局面，最终为长江服务、为长江经济社会发展服务。长江航务局提出要建立“四个长江”，即“平安长江、数字长江、光明长江、和谐长江”，长江水利委员会提出要建立“健康长江”，目标是一致的。因此，这个合作机制是一个完整的机制、负责的机制和有效的机制。有了这样一个部际合作机制，地方各级水利、海事、公安、航道部门也以各种形式建立了联动协调机制。2010年两部联合开展的为期四个月的涉砂船舶专项整治与执法行动之所以取得巨大成效，很重要的一条原因就是自上而下建立起来的合作机制。

（二）正是有了两部合作机制，在工作中才能进一步积极沟通，团结协作，形成合力。两部合作机制建立后，各执行部门通过联席会议制度，分析相关情势，通报相关信息，研究相关对策，提出合作意向，组织联合行动，做好了宣传等各项工作，真正形成了工作合力。两部相关部门在日常工作中，坚持互通信息，定期沟通；在联合整治行动中坚持共同研究，分工合作；在规划编制和许可事项上，坚持依据双方职责，充分听取对方意见；在制度制定和修改完善上，坚持充分调研，互相尊重；在信息报送和舆论宣传上，坚持口径统一，联合发布；在重大问题的处理上，坚持共同研究，相互协调。实践表明，正是有了这样的合作机制，两部门的信息资源才能充分共享，问题的解决才能更加迅速有效，队伍的合作也能更加紧密融合。

（三）正是有了两部合作机制，在管理工作中才能进一步齐抓共管，高压严打，营造氛围。一是联合制定工作计划。每个年度计划的制定，领导小组办公室都专门召开会议，反复研究协商，最后经领导小组审定后执行。两部执行部门在工作计划落实中，突出重点，不断细化，加强推进。二是联合采取专项打击行动。合作机制建立以来，两部长江委、长航局先后联合成功开展了“7·28”鄂赣皖三省交界水域、“8·01”苏沪边界水域、“12·6”皖苏边界水域违法采砂联合打击行动，“2·05”鄂赣边界水域涉砂船舶和过驳吊机专项整治行动，2010年为期4个月的长江干流涉砂船舶专项整治与执法行动等5次联合执法行动，有力打击了非法采砂者的嚣张气焰，有效遏制了长江干流河道非法采砂的反弹势头，维护了长江干流的良好秩序。三是联合开展宣传教育，营造采砂管理的良好社会氛围。水利、交通运输各有关部门，在长江河道采砂管理中注重强化宣传，注重教育引导，注重社会监督，充分发挥新闻媒体、社会舆论和广大人民群众的监督作用，通过曝光、举报等形式，为加强河道采砂管理和打击河道违法违规采砂行为创造了有利条件。

两部合作机制的建立，是自《长江河道采砂管理条例》颁布实施以来，从体制机制建设层面对长江河道采砂管理的又一有力促进。两部合作机制的建立，为共同维护长江河道管理秩序、实现对长江河道采砂的长效治理、最大限度地防控各类非法采砂活动提供了体制保障。两部合作机制的建立，为从源头上、深层次推进长江河道采砂管理迈出了坚实步伐，为共同促进长江河道采砂依法、科学、有序监管奠定了坚实基础。

二、充分认识当前长江河道采砂管理面临的严峻形势

河道采砂事关河势稳定、防洪安全和航运安全，事关长江黄金水道效益的充分发挥，也事关维系河道良好生态环境和经济社会的和谐稳定发展。目前，长江河道采砂总体处在“以禁为主，采禁结合”的管理阶段，我们在取得良好成绩的同时，必须清醒地认识到，长江河道采砂管理的成果还非常脆弱，管理工作中还存在不少困难和问题，我们面临的管理形势依然严峻。

一是中央对河道采砂管理的要求越来越高。今年中央1号文件《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》提出要进一步加强河湖管理，到2020年基本建成水资源保护和河湖健康保障体系。国务院2号文件《国务院关于加快长江等内河水运发展的意见》提出要利用10年左右的时间，建成畅通、高效、平安、绿色的现代化内河水运体系。这是党中央、国务院以文件形式对我们水利和交通运输部门提出的目标要求，也是我们面临的艰巨任务。河道采砂管理是一项系统的社会管理，不仅涉及防洪的安全、河势的稳定，也涉及通航的安全、航道的稳定，同时涉及岸线的综合利用。目前，对河道采砂管理中央高度重视、社会高度关注，对管理的要求越来越严格。最近党中央、国务院领导同志对河道采砂管理问题多次作出重要批示，对此我们要有充分的认识和高度的重视。

二是长江砂石的供需矛盾越来越突出。三峡工程建成以后，加上长江上游水土保持工程作用的逐步发挥，长江上游来砂量锐减。据宜昌水文站统计，三峡工程自2003年蓄水运用后，该水文站自2003～2009年所测年输沙量约1千万吨至1亿吨之间，锐减了80%以上。今后随着长江上游新建水库的逐步增多，将来长江干流的砂石会越来越少。另一方面，经济社会发展对砂石资源需求将进一步增长，势必导致砂石供需矛盾日趋严重，同时导致了砂石暴利市场的发展。我们面临的管理形势将更加严峻。

三是规划滞后，砂石总量控制尚没有可靠依据。河道采砂要求全面规划，有序开采，总量控制，确保安全。对河道采砂管理进行依法、科学、统一规划，是加强河道采砂管理的重要基础，是依法规范河道采砂活动、有效保护和确保河道砂石合理开发利用的保证。但目前就全国而言，全国河道采砂管理规划尚未编制完成，修订后的长江中下游干流河道采砂规划报告尚未批复，长江河道采砂管理能力建设规划也需加快。规划在编制过程中要根据要求充分征求相关部门的意见，要通过科学的规划为控制采砂总量、确保河势稳定和防洪、航运安全提供基础和保证。

四是对涉砂船舶治理的难度越来越大。一是对小型“三无”（无船舶证书、无船名船号、无船籍港）采砂船、转运砂石“吊机”以及沿江砂场等问题的处理，缺乏法规依据。二是长江干流与重要支流、湖泊是一个统一整体，因采砂管理体制与模式不同，造成干流与重要支流和湖泊缺乏衔接与协调，支流、湖泊往往成为违法采砂船躲避干流高压严打的避风港。三是省际边界水域仍是采砂管理工作的难点。这些问题的存在一定程度上制约着长江河道采砂管理工作的有效开展。

五是采砂管理的安全风险越来越高。主要表现在：一是砂石暴利导致黑恶势力对河道砂石趋之若鹜，导致暴力抗法呈多发态势。据统计，2002年至今，沿江8省（市）已发生近90起暴力抗法事件。2010年5月，江西、湖北边界水域曾发生动用火炮事件。二是不正当交易行为隐形渗透。一些采砂户为了谋取非法利益，想方设法拉拢、腐蚀长江采砂管理人员。三是长期复杂高危的工作环境，已使部分监管执法人员产生了畏难、厌战情绪，加上管理能力不足，管理队伍的战斗力受到一定影响。四是地方行政首长责任制落实不到位。虽然《长江河道采砂管理条例》对此有明确要求，但在管理实践中，在具体管理环节上，相关责任方仍存在着认识不到位、责任不落实、监管不得力等问题。

当前和今后一个时期，既是长江流域经济社会快速发展的重要时期，也是进一步规范和巩固长江流域河道采砂管理秩序的关键时期。我们一定要充分认识当前长江河道采砂管理面临的严峻形势，针对目前存在的管理问题，进一步统一思想认识，创新管理方式，加大管理力度，探索长效机制，通过两部合作机制的不断深化，共同维护长江治理、开发和保护大局，确保沿江经济社会和谐稳定发展。

三、认真把握当前长江河道采砂管理工作重点

按照两部领导合作机制2010～2011年度工作计划安排，结合长江河道采砂管理实际，各相关单位在认真贯彻两部《合作备忘录》规定的各项基本制度、继续抓好合作计划各项工作落实的同时，当前应重点抓好以下五项工作：

一是抓好中央文件精神的贯彻落实。目前中央1号文件和国务院2号文件对河湖管理和水运管理的目标、要求和任务已经明确，落实好中央的重大战略部署，是对各级水行政主管部门工作态度、工作能力、工作作风的重大考验。河道采砂事关防洪安全和航运安全，事关供水安全和生态安全，事关经济建设和社会稳定，各级水行政部门要进一步加强与交通运输部门的合作力度，结合管理实际，明确工作要求，细化实施方案，制定工作目标，做好落实工作。

二是抓紧采砂规划的编制和报批。修订后的长江中下游干流河道采砂规划报告要抓紧审批，同时有关单位和部门要抓紧做好与采砂管理有关的能力建设规划和长江重要支流、湖泊的采砂管理规划工作。规划编制工作中要做好与相关规划的衔接，加强与交通运输等部门的沟通，在规划中要明确采砂管理重点，坚持科学论证，确保安全第一，做到统筹协调，严格划定禁采区，明确规定禁采期，综合分析可采量和可采范围，确保河道采砂不影响河势稳定，不恶化通航条件，不带来防洪隐患。

三是继续抓好涉砂船舶的整治。整治涉砂船舶，是加强河道采砂管理源头治理的有效举措。目前，沿江各类小型采砂船和改装采砂船不断增多，扎堆集中偷采规模不断增大，以致沿江群众举报频繁，有关媒体对此也高度关注。这一顽症的存在，仍然是长江防洪安全、通航安全和长江采砂总体可控局面的最大隐患。两部合作机制领导小组已经将2011年定为长江“涉砂船舶治理年”。各相关部门要在2010年长江干流涉砂船舶专项整治与执法行动的基础上，认真总结经验，通过狠抓源头治理，切实强化对各类涉砂船舶的长效监管和有效治理。

四是持续保持高压严打态势。各地要继续保持打击非法采砂的联动机制，通过联合执法等多种有效有力措施，在加强对长江河道采砂日常监管的同时，采取明查与暗访相结合，陆治与水打相结合，专项治理与高压严打相结合，严厉打击违法违规乱采滥挖长江河道砂石的行为。这既是长江河道采砂管理的重要内容，也是两部合作的重点工作。两部及其所属相关单位，要强化对各类涉砂活动的巡查监管，根据受理举报和明查暗访掌握的信息，及时组织对重点地区、敏感水域，尤其是省际边界水域的联合整治和专项打击，以持续的高压严打态势，坚决遏制非法采砂的反弹势头。

五是抓好相关责任制的落实。长江河道采砂管理工作是国务院赋予水行政主管部门的一项重要职责。全国河道采砂管理看长江，长江河道采砂管理如果做不好，是水行政主管部门的失职，各级水行政主管部门要继续抓好法定职责的履行。在今后工作中，沿江各地方政府及其水行政主管部门要严格履行条例赋予的职责，尽快建立起以地方行政首长为核心的长江河道采砂管理责任体系。合作双方要严格按照《合作备忘录》及其《实施方案》的要求，加强信息沟通，共同研究问题，真正形成合力，切实做到管理不缺位、到位不越位、合作有作为、工作有实效。

四、进一步深化两部长江河道采砂管理合作机制

两部合作机制作为一种有效的管理制度，在打击长江河道非法采砂，实现长江河道采砂有效治理，最大限度消除非法采砂活动对长江干流防洪、航运安全的危害和影响，维护长江河势稳定和航道稳定，保障防洪安全和通航安全，促进长江河道采砂工作依法、科学、有序开展发挥了积极作用。我们要按照中央1号文件和国务院2号文件的部署和要求，以两部《合作备忘录》为基础，进一步采取得力措施，继续深化合作内容，有效拓宽合作领域，探索长效合作机制，力求取得新的突破。

一要统一思想，提高认识，切实增强两部合作共管长江采砂的责任感和使命感。建立两部合作机制，加强长江河道采砂管理，就是要充分发挥两部优势、确保长江防洪和航运“两个安全”，这不仅是贯彻《长江河道采砂管理条例》的需要，不仅是学习实践科学发展观和构建社会主义和谐社会的需要，也是当前贯彻落实中央1号文件和国务院2号文件的需要。我们要进一步提高对长江河道采砂管理工作重要性、复杂性、艰巨性和长期性的认识，进一步提高对两部建立长江河道采砂长效合作管理机制重要性和必要性的认识，切实增强责任感和紧迫感。

二要加强领导，落实责任，确保合作双方日常机制有效运转。两部相关各方要切实加强对合作工作的领导，高度重视、精心组织，进一步按照《合作备忘录》的要求，健全和完善两部合作的组织框架和责任体系，切实落实合作各方相关责任，继续加大合作力度和密度，建立日常联合监管机制、共同执法机制、定期会商机制、重大问题协调机制和信息资源共享机制，确保日常合作机制的有效运转和各项合作工作的顺利开展。沿江各级水行政主管部门要积极行动起来，按照两部合作机制的要求，结合各地实际，在与当地航道、海事、公安等部门原有合作的基础上，参照防汛责任制的形式，层层签订采砂管理责任状，并在相关媒体上公示有关责任人名单，将相关各方的管理责任置于公众的监督之下，以促进各项合作工作顺利有效开展。

三要统筹兼顾、疏堵结合，切实抓好非法采砂专项打击和涉砂船舶长效治理。打击非法采砂和管好涉砂船舶是采砂管理的重点和难点。因此，相关各方和沿江各地在工作中，一定要以科学发展观理论为指导，努力做到统筹兼顾，疏堵结合，打防并举。要运用各种手段，采取多种形式，在依法强化长江采砂部门职能监管、依法严厉打击各类违法违规采砂行为的同时，统筹协调好上下游、左右岸、禁与采、堵与疏的关系，妥善处理好流域管理与区域管理、行业管理与地方发展的矛盾问题。要在依法维护好长江河势稳定，保障好长江防洪、通航安全的同时，切实兼顾到沿江经济发展对砂石资源的现实需求，不断提升专项行动和联合整治的社会效果。

四要强化监督，实行问责，切实维护国家法律法规的尊严。各相关单位要按照长江河道采砂“统一管理、分级负责”的原则要求，采取有力措施，进一步加大上级政府及其主管部门对下级政府及其主管部门合作工作开展情况的层级监督力度，确保两部合作工作依法务实、高效运行。同时，要从严实施采砂管理问责制，进一步落实长江河道采砂管理地方行政首长责任制和责任追究制，对监管不到位，导致河道违法采砂现象加重，影响防洪安全和通航安全的，要进行责任追究并严肃处理。相关各方要不断强化依法行政、依法管理、依法合作意识，在合作工作过程中，要相互尊重、坦诚相待、互通信息、依法履责、团结协作，努力提高行政效率，尽量减少行政成本。

五要积极探索，勇于实践，共同探索更宽领域和更深层次合作内容。建立两部合作机制，共同加强长江河道采砂管理，开创了河道管理部部之间合作的先河。我们一定要珍惜两部建立起来的合作机制，认真总结提炼和固化合作成果，在如何进一步加强社会管理、联合打击和日常监管、与地方政府和相关部门配合、完善法规和制度建设等方面加强研究，勇于探索实践，力求在更宽工作领域和更深层次上加强合作。要加强河道采砂能力建设，要配备必要的执法设备，创造必要的工作条件；要加强队伍素质和作风建设。同时各单位要注意加强广泛宣传，营造氛围，赢得全社会关心、支持、理解和配合。要充分发挥新闻媒体、社会舆论和广大人民群众的监督作用，通过曝光、举报等形式，为加强长江河道采砂管理和打击河道违法违规采砂行为营造良好氛围。

同志们，长江河道采砂管理，事关长江河势稳定和防洪、通航安全，事关沿江经济发展和社会治安稳定，做好长江河道采砂管理工作，是国家法律法规和行政职能赋予我们的共同责任。《合作备忘录》的签署实施，为两部密切合作、强化管理提供了有力体制支撑和机制保障，我们要以此次会议的召开为契机，进一步完善合作机制，拓展合作范围，积极整合资源，克服困难，锐意进取，齐抓共管，以出色的合作实绩共同开创长江河道采砂管理工作新局面！■

谢谢大家！