水利建设项目后评价组织实施和指标体系

安中仁 张文洁

（水利部水利建设与管理总站 北京 100038）

1 水利建设项目后评价的组织实施

投资项目后评价是一项十分复杂而又极其重要的工作。为充分发挥项目后评价的作用，除要有完善的项目后评价方法体系外，还需要做好项目后评价的组织与实施工作。项目后评价的组织与实施工作包括后评价组织机构的设置，实施机构、评价对象、评价时间、评价方式以及后评价制度的建立等，世界银行等有关国际组织对此有严格而完善的制度，但在我国，后评价工作正式开展的时间不长，尤其是水利建设项目，于2010年才颁发了《水利建设项目后评价管理办法》，本章根据《水利建设项目后评价管理办法》，结合水利建设项目的具体情况，对水利建设项目后评价的组织和实施工作提出一些粗浅的设想。

项目后评价的组织实施主要包括以下几个步骤。

1.1 制定后评价工作计划

制定后评价工作计划的单位可以是国家计划部门、银行部门、行业主管部门，也可以是企业本身。应根据不同的需要和目的制定其工作计划，包括选择后评价项目、选择后评价单位、制定后评价计划安排等内容。

水利部每年研究确定需要开展后评价工作的项目名单，制定水利部的项目后评价年度计划，印送有关项目主管部门或项目管理单位。

1.2 把握水利建设项目后评价的时机

项目后评价没有一个明确的时间要求，项目实施结束时和项目生产过程期间都可以，由于对项目后评价的认识不同和经济体制的不同，世界各国项目后评价选择的时机也不同。

根据后评价的概念和水利建设项目的特点，建议我国水利建设项目的后评价应安排在项目竣工并达到设计生产能力后的1～2年内进行，但如果项目由于各种原因，在投产后不能按要求达到设计生产能力，有的项目甚至长期不能达产，就应根据需要适时进行中期评价等，并在其达到设计生产能力时再进行后评价，主要是考虑到项目只有在达产时，各项运行指标和经济效益才能达到正常，建设、生产中各方面的问题才能充分暴露，同时，也可以积累足够供计算各项后评价指标所需要的数据资料。只有这样，才能够全面地总结项目准备、项目决策、项目实施、生产运行全过程的经验和教训，提出切实措施和改进建议，并通过及时有效的信息反馈，改善经营管理，从而达到提高投资效益的目的和同类项目再决策的科学化水平。

1.3 选择后评价项目

水利部组织开展后评价工作，主要从以下项目中选择：

a.对行业和地区社会经济发展有重大意义的项目。

b.对资源、环境有重大影响的项目。

c.对优化水资源配置，保障防洪安全、供水安全有重要作用的项目。

d.建设规模大、条件复杂，工期长、投资多，以及项目建设过程中发生重大方案调整的项目。

e.征地、拆迁、移民安置规模大的项目。

f.采用新技术、新材料、新型投融资和建设与管理模式，以及其他具有示范意义的项目。

g.单项投资比较小，但数量多、受益面广、投资周期长，关系社会民生的项目。

h.社会影响大、舆论普遍关注的项目。

1.4 项目管理单位自我总结评价

水利部开展的后评价项目，在计划下达后，项目管理单位应在3个月内开展项目自我总结评价工作，完成自我总结评价报告，报告主管部门，并报送水利部。

自我总结评价报告的主要内容如下：

a.项目概况。项目目标、建设内容、投资估算、审批情况、资金来源及到位情况、实施进度、批准概算及执行情况等。

b.项目实施过程总结。前期准备、建设实施、项目运行等。

c.项目效果评价。技术水平、财务及经济效益、移民安置情况、社会影响、环境影响、水土保持等。

d.项目目标和可持续性评价。目标实现程度、差距及原因、可持续能力等。

e.项目建设存在的主要问题、经验与教训和相关建议。

1.5 选择项目后评价单位

项目后评价由项目法人单位委托具有相应能力的独立咨询机构承担，该机构不得是该项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件的编制、审查或评估咨询单位。参与后评价及报告编制人员不得是该项目的决策者和前期咨询、设计和评估者。水利部规定其委托进行项目后评价的单位应具有甲级工程咨询资质。

项目后评价单位接受后评价任务委托后，首要任务就是与委托单位签订评价合同或相关协议，以明确各自在后评价工作中的权利和义务。合同中应对评价对象、评价内容、评价方法、评价时间、工作深度、工作进度、质量要求、经费预算、成果要求等后评价的有关内容进行详细描述。

1.6 开展项目后评价工作

后评价机构应按照委托要求，组织专家认真阅读项目文件，评价单位从中收集与未来评价有关的资料，如项目的建设资料、运营资料、效益资料、影响资料，以及国家和行业有关的规定和政策等。

后评价机构在开展项目后评价的过程中，应重视公众参与，广泛听取各方面意见，并在后评价报告中予以客观反映。对需进行后评价的项目应进行分析，并编制工作方案，对照批准的项目立项及建设相关文件资料，参考项目自我总结评价报告，全面收集调查有关资料和数据，按照有关技术要求开展后评价工作，尤其对现场的调查研究应着重细化。

1.6.1 水利建设项目后评价调查方法

资料收集和调查是后评价的一项重要内容，资料调查的方法和效率直接影响到项目后评价的进展和结论的正确性。资料调查必须根据项目后评价所处层次、阶段以及项目后评价的内容和目的、范围，确定调查目的与所需调查的信息。

一般可以采用以下几种方法：

a.阅读材料和书面意见征询。通过大量阅读项目建设管理单位提供的项目有关资料，从中发现问题，并根据项目的具体情况，拟定一种调查提纲或表格，通过发放表格或提纲征询意见的方式来调查有关问题，请被调查者选择答案。这种方式的优点是可由不同的调查人员同时对不同的调查对象开展调查活动，调查地点广泛，工作经费较低；缺点是未亲临现场，缺乏实地考察感受。

b.实地考察和专题调查会议。这是一种通过项目后评价人员亲临项目现场，在实际环境直接观察，从而发现问题的方法。并安排召开专门的调查会议，提前通知相关人员准备材料，请来自各不同部门的专业技术、经济管理和其他相关人群参加，并请与会者各抒己见，敞开思路，这样可以广泛地听到各方面、各角度的意见和建议，有助于后评价人员全面地了解项目的情况。这种方法的优点较多，可以发现一些阅读资料和问卷调查所不易发现的问题，方式灵活，可以就一个或几个问题追根溯源，弄清楚问题的实质和真相，但这种方法的缺点是工作成本较高。

1.6.2 水利建设项目后评价调查的主要内容

对水利建设项目而言，后评价调查的主要内容应依据项目的建设程序而定，一般分为前期工作、项目建设、生产运行、项目效益四个方面。

1.6.2.1 前期工作调查内容

a.项目提出的背景。主要了解项目是在什么情况下提出的，其合理性和必要性的论证分析，主要是建设目的是什么，在地区国民经济发展中的地位和战略发展目标是什么。

b.项目基本情况。主要了解项目名称、建设性质、项目类型及技术经济指标。

c.项目各阶段工作情况。了解项目建议书、可行性研究、初步设计、调整概算、技施招标设计等勘测设计各阶段的工作情况，勘测设计单位的资质、前期工作的程序、各阶段的工作深度、工程设计方案和投资变化的情况，勘测设计各阶段的主要特点、工作内容及主要成绩和问题。

1.6.2.2 项目建设阶段调查内容

a.项目法人组建时间、机构设置、管理制度和工作过程等有关情况。

b.工程实施过程中招投标、施工准备等有关情况。

c.施工过程中质量控制、资金控制、进度控制、合同管理、施工监理、现场设计等有关情况。

d.生产准备等在正式运行前的主要工作。

e.竣工验收的有关情况，如竣工验收的过程、质量监督情况、竣工验收遗留问题的处理情况。

1.6.2.3 生产运行阶段调查内容

a.工程管理单位的机构设置、主要管理办法、规章制度、运行调度规程、检测规程等及其执行情况。

b.项目的生产能力情况，如发电量、供水量等及市场状况、价格状况。

c.工程安全经济运行情况。

1.6.2.4 工程发挥效益的情况

a.社会效益。主要调查了解项目对国家或地方社会发展目标的贡献和影响，即对社会就业、地区收入分配、居民的生活条件和生活质量、地方社区发展、妇女、儿童等影响。

b.项目财务状况。主要了解企业的现金流量表、资产负债表、损益表的有关内容，项目的实际支出、实际收入、税金、出现亏损或盈利的情况，项目带来的直接或间接的经济效益等。

c.项目环境影响情况。主要调查了解项目的建设实施对周边社会环境和生态环境的影响。

1.6.2.5 开展现场调查研究活动

在收集项目资料的基础上，为了核实情况、进一步收集评价信息，必须去现场进行调查。一般来说，去现场调查需要了解项目的真实情况，不但要了解项目的宏观情况，而且要了解项目的微观情况。宏观情况是项目在整个国民经济发展中的地位和作用，微观情况是项目自身的建设情况、运营情况、效益情况、可持续发展以及对周围地区经济发展、生态环境的作用和影响等。

1.7 水利建设项目后评价报告的编制

后评价报告是项目后评价的主要成果。

项目后评价报告是评价结果的汇总，是总结和反馈经验教训的重要文件。后评价报告必须反映真实情况，报告的文字要准确、简炼，报告内容的结论、建议要和问题分析相对应，并把评价结果与将来规划和政策的制定、修改相联系。

水利建设项目后评价报告应根据调查分析的结果，进行全面客观的整理和分析，综合平衡后，按照《水利建设项目后评价报告编制规程》（拟颁布）的内容进行编制。

1.8 成果管理

项目后评价的作用是通过对项目全过程的再评价并反馈信息，为投资决策科学化服务，因此要求后评价组织机构具有反馈检查功能，也就是要求后评价组织机构与计划决策部门具有通畅的反馈渠道，以使后评价的有关信息迅速地反馈到有关部门。

水利部负责全国项目后评价成果的管理工作，建立信息管理系统和反馈机制，将后评价成果及时提供给相关部门和机构参考。并会同有关方面分析项目后评价发现的突出问题，提出改进措施和建议。通过项目后评价工作，认真总结同类项目的经验教训，将后评价成果作为规划制定、项目审批、投资决策、项目建设和管理的重要参考依据。

水利部或项目主管部门应大力推广通过项目后评价总结出来的成功经验和做法，不断提高项目投资决策水平和投资效益。

评价成果的反馈机制是项目后评价体系中的一个决定性环节，应能保证后评价成果的应用，对被评价项目本身起到完善管理的作用，对今后的新建项目起到参考决策的作用，它是一个表达和扩散评价成果的动态过程，项目后评价所总结出来的经验和教训可供在项目周期的不同阶段管理中借鉴和使用，如立项过程中的项目选定、项目准备阶段的设计改进、在建项目实施中问题的预防和对策、完工项目运营中管理的完善和改进等。

后评价的信息能否迅速反馈并应用于工程实践，取决于能否建立一个使后评价结果能够进入项目管理周期的反馈机制，使后评价成为一种“需求驱动型”的工作反馈机制，其责任和功能要满足不同决策层的要求。在反馈程序里，必须在评价者和评价成果应用者之间建立明确的机制，以保持紧密的联系。

1.9 监督机制

后评价机构应对项目后评价相关结论负责，并履行对国家秘密、商业秘密等的保密义务。任何单位和个人都不得妨碍或干预后评价机构独立作出评价意见。后评价机构在项目后评价过程中，若发现项目存在重大问题，应及时向水利部报告。后评价机构在开展项目后评价工作中，如有弄虚作假行为或评价结论严重失实等情形的，应视情节和后果，依法追究相关单位和人员的法律责任。

项目管理单位应真实、完整、准确地提供项目前期、建设实施及运行阶段的各项正式文件、技术经济资料和数据。如有虚报瞒报等弄虚作假行为，应视情节和后果，依法追究相关单位和人员的法律责任。

2 水利建设项目后评价的指标体系

水利项目后评价指标体系应能反映项目工程本身的情况，以及在社会经济、环境等各方面产生的效益和影响，并体现水利工程的特点，具有客观性、可操作性、通用性和可比性。设置项目后评价的指标是为了从量的角度来分析项目的实际效果，它可为项目后评价的定性分析提供较翔实的依据。

项目后评价的内容、意义、目的都与前评价有所不同，后评价本身的目的也不是针对前评价，但在许多方面又要与前评价进行对比才能得出结论，因此后评价的指标应以前评价的指标为基础，再加以扩展，从而建立一套完整的评价指标体系。

根据后评价的工作内容，其指标应分为过程评价指标、经济评价指标、影响评价指标三大部分。

2.1 过程评价指标

水利建设项目的过程评价主要是对立项决策、勘测设计、建设实施、生产运行等过程进行评价，其指标应能反映工程进度、生产能力、质量指标等。主要有以下指标：

a.项目决策时间。指从提出项目建议书（或相当于项目建议书）到批准立项所经历的全部时间，是表示项目决策效率的一个指标，一般以月来表示。

b.项目设计周期。指从建设单位与设计单位签订委托设计合同实施日到提交全部设计文件所经历的全部时间，一般以月来表示。

c.建设工期。指工程开工之日起至竣工验收之日止实际经历的有效天数，它不包括工程开工后停建、缓建所间隔的时间，实际建设工期是反映项目实际建设速度的一个重要指标，项目工期的长短对项目投资效益影响极大。

d.实际投资总额。指竣工决算时重新核定的实际工程投资完成额，包括固定资产和流动资金。

e.工程合格品率。指工程质量达到国家规定的合格标准的单位工程个数占验收的工程单位工程总数的比例，是用国家规定的标准对实际工程质量进行评价的一个指标。合格品率越高，表明工程质量越好。

f.工程优良品率。指工程质量达到国家规定的优良品标准的单位工程个数占验收的工程单位工程总数的比例，是衡量实际工程质量的指标。优良品率越高，表明工程质量越好。

g.单位生产能力投资指标。这是反映竣工项目实际投资效果的一项综合指标，它是项目实际投资总额与竣工项目实际形成的综合生产能力或单项生产能力的比率，如每单位库容、单位供水量、单位发电量等单位生产能力所需要的投资等。实际单位生产能力投资越少，项目的实际投资效果越好；反之，就越差。

h.实际达产年限。指建设项目从投产之日起到达到设计生产能力所经历的全部时间，实际达产年限的长短是衡量和考核投产项目实际投资效益的一个重要指标。

i.设计目标实现率。指已实现的目标与设计目标之间的比例。

j.其他相关指标。

2.2 经济评价指标

经济评价指标应该能反映项目在经济方面所能产生的经济效益和财务能力。

国民经济评价指标主要有以下几个：

a.经济内部收益率（EIRR）。以计算期内各年净效益折现值累计等于零时的折现率表示。当经济内部收益率大于或等于社会折现率（is）（EIRR≥is）时，该项目在经济上是合理的。

b.经济净现值（ENPV）。以社会折现率（is）将项目计算期内各年的净效益折算到计算期初的现值之和表示。当经济净现值大于或等于零（ENPV≥0）时，该项目在经济上是合理的。

c.经济效益费用比（EBCR）。经济效益费用比（EBCR）应以项目效益现值与费用现值之比表示。

财务评价指标主要有以下几个：

a.财务内部收益率（FIRR）。财务内部收益率以计算期内各年净现金流量折现值累计等于零时的折现率表示。当财务内部收益率大于或等于行业财务基准收益率（ic）或设定的折现率（i）时，该项目在财务上是可行的。

b.投资回收期（Pt）。投资回收期（Pt）以项目的净现金流量累计等于零时所需要的时间表示，从建设开始年起算。

c.财务净现值（FNPV）。财务净现值（FNPV）以财务基准收益率（ic）或设定的折现率（i）表示。当财务净现值大于或等于零（FNPV≥0）时，该项目在财务上是可行的。

d.实际借款偿还期。是衡量项目实际清偿能力的一个指标，是指在国家现行财税政策下，根据项目投产后实际的或重新预测的可用作还贷的利润、折旧或其他收益额偿还固定资产投资的实际借款本息所需要的时间。

e.投资利润率。是项目达到设计规模后的一个正常运行年份的年利润总额或项目正常运行期内的年平均利润总额与项目总投资的比率。

f.投资利税率。是项目达到设计规模后的一个正常运行年份的年利税总额或项目正常运行期内的年平均利税总额与项目总投资的比率。

g.资产负债率。是项目负债总额对资产总额的比率。

2.3 影响评价指标

项目的社会评价指标体系应能反映项目对社会、经济、环境、资源等方面产生的影响和效益。主要包含以下指标：

a.项目区人均新增国民收入。

b.项目区人均增加纯收入。

c.项目区人民生活水平改善情况。

d.项目区直接和间接就业效果。

e.其他提高入学率、医疗卫生保障率等。

f.项目区人均增加或改善的灌溉面积。

g.项目区单位灌溉面积增加的作物产量。

h.项目区人均增加的作物产量。

i.增加的航运等能力。

j.项目区环境质量变化。

k.自然资源利用和保护情况。

l.项目区生态平衡情况。

m.项目区水土保持情况。

n.项目区人均占有绿化面积增加。

o.公众参与程度。

p.其他指标。

2.4 综合后评价指标

项目综合后评价通常采用成功度评价的方法。依靠评价专家积累的经验，综合评价各项指标的评价结果，对项目的成功程度作出定性的结论。

建议项目的成功度采用以下五个等级进行评判：

a.完全成功的。项目的各项目标都已全面实现或超额完成；相对成本而言，项目取得巨大的效益和影响。

b.成功的。项目的大部分目标已经实现；相对成本而言，项目达到了预期的效益和影响。

c.部分成功的。项目的目标部分实现；相对成本而言，项目只取得了一定的效益和影响。

d.不成功的。项目实现的目标非常有限；相对成本而言，项目几乎没有产生什么正效益和影响。

e.失败的。项目的目标无法实现；或项目不得不终止。■