湖库型饮用水水源地水环境生态管理和保护

冉 飞

0 引言

在我国经济高速发展的同时，关系人民群众切身利益的饮水安全状况堪忧。湖、库是我国重要的饮用水水源之一，其水质安全风险相对较高。根据《饮用水水源保护区划分技术规范》，集中式供水水源主要划分为河道型、湖泊水库型和地下水型三类。其中水库是我国多个城市的饮用水水源地或备用水水源地，其水质状况的好坏直接影响着当地居民的饮用水安全和当地的经济发展。根据《2007年中国水资源公报》，在监测评价的321座水库中，水质优良(优于和符合Ⅲ类水)的水库有252座，占评价水库总数的78.5%;水质未达到Ⅲ类水的水库有69座，占评价水库总数的21.5%，其中水质为劣Ⅴ类水的水库有8座。对299座水库的营养状态进行评价，中营养水库有209座，轻度富营养水库71座，中度富营养水库18座，重度富营养水库1座。一般地，河道型水源地水流流速较快，稀释和自净能力较强，地下水型水源地相对封闭，受到污染的风险较低，而湖泊水库型水源地流速缓慢，污染物容易累积，其安全风险相对较高。以往发生的重大水源水质污染事件，多发生在湖库型水源地，如太湖蓝藻爆发事件，可见湖库型水源地的保护难度更大，要求更高。目前就湖库型水源地保护方面的系统研究还鲜见报道，因此有必要深入剖析湖库型饮用水水源地保护目前存在的问题，寻求合适的解决方案。

1 问题剖析

1.1 立法滞后

我国与饮用水水源地保护相关的法律法规、技术规范有:《中华人民共和国宪法》(第9，26条)《中华人民共和国刑法》(第338，346，408条)《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国水法》《饮用水源保护区污染防治管理规定》《城市供水条例》《生活饮用水卫生监督管理办法》等。技术规范包括《饮用水水源保护区划分技术规范》《饮用水水源保护区标志技术要求》《地表水环境质量标准》《地下水环境质量标准》《生活饮用水水源水质标准》《生活饮用水卫生标准》《城市供水水质标准》等。由上可见，我国对饮用水水源和供水水质虽然有具体的指标要求和较详细规定，但是存在限制指标交叉重复和限值不一致的现象，且饮用水水源保护至今没有单独的法律法规约束，只有框架性的条文说明，相对缺乏可操作性。只有各地方出台具体的条例或管理规定，才能用于指导具体工作。现阶段各地方规定的条例参差不齐，大多是照搬上位法规条文，未能做到有的放矢，针对性差，不切合实际。

1.2 水源地功能退化

随着工农业生产的快速发展，城市化进程的加快，农药、化肥施用量的增加，工业废水、城市及农村生活污水未经处理或处理未达标排放，农田残留农药及化肥进入水体。点源和面源污染的加重造成湖库型饮用水水源地出现不同程度的富营养化现象。归纳起来，本质原因是人类过度的开发利用与缺失相应的保护措施，致使部分水源地出现水质变差、水量衰减、生态功能脆弱等问题，水源地功能退化。

1.3 管理体制落后

管理体制的落后主要体现为政出多门、职能交叉、政企不分、效益不佳。

我国现行的水资源管理体制及运行机制是在计划经济条件下形成的，其主要特征是将水源建设、农业灌溉、节约用水、城乡供水、污水处理、水资源保护等水事务的管理职能分别由计划、水利、城建、环保等不同部门负责，实行多部门分割治理，水利部门既要满足社会对水资源的需求，又难以对水资源进行宏观调控。水资源的分割治理，违背了水资源赋存的自然规律和开发利用水资源的经济规律，不利于水资源统筹规划、合理开发和综合利用;而行政上的分割管理导致防汛抗旱时水源地上下游、左右岸及各行业间、部门间各自为政，只保局部，不顾整体，造成防汛抗旱中全面被动，降低了水源地安全供水的可靠性，2011年长江中下游地区大旱大涝连发就是深刻的教训。权责不清，多龙治水，势必出现管理部门之间的交叉和真空地带，带来水分配不公和水资源浪费，使得责任追究时互相推诿成为可能，增大了管理和执行的难度。

1.4 缺少应急预警机制

我国目前普遍缺乏对突发事故的预警机制，对突发水质污染事件缺乏应对能力。突发事故的发生，如船舶溢油、上游污废水下泄、化工厂有毒有害化学品爆炸等，会对饮用水水质造成严重影响，直接关系着社会经济发展和社会稳定。只有建立完善的水源地保护预警机制，才能对突发事故发生及其未来发展状况进行预测，确定水质状况和水质变化的趋势、速度以及达到某一变化限度的时间等，预报不正常状况的时空范围和危害程度，按需要适时地给出变化或恶化的各种警戒信息及相应的综合性对策，即对已出现的问题提出解决措施，对未出现或即将出现的问题给出防范措施及相应级别的警戒信息，同时为水源地安全管理提供服务的科学功能和基础功能。

2 解决策略

2.1 完善立法

针对上述问题，迫切需要各地方出台具体的条例或管理规定指导具体工作。而完善立法首先需要对本地区的水源地状况进行全面的摸底，建立适合当地实际发展水平的保护条例。《水污染防治法》(2008)关于饮用水源保护的法律制度大多限于各种禁止、限制性规定，鼓励性规定极少。如该法第63条规定:“国务院和省、自治区、直辖市人民政府根据水环境保护的需要，可以规定在饮用水水源保护区内，采取禁止或者限制使用含磷洗涤剂、化肥、农药以及限制种植养殖等措施。”而该法仅在第10条中有有关奖励的规定:“县级以上人民政府及其有关主管部门对在水污染防治工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励。”而奖励的内容和方式并不明确，没有认识到经济激励手段在环境法中的作用。此外，法律责任的规定不能达到处罚的目的。如该法第81条规定:“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下的罚款;并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭:在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目;在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目;在饮用水水源准保护区内新建、扩建对水体污染严重的建设项目，或者改建建设项目增加排污量的。”仅规定罚款、责令拆除或关闭，没有对污染严重者达到震慑的效果，不足以防治饮用水源污染。

因此，立法中应增加有关的鼓励性规定，明确鼓励性规定的内容和方式，调动人们保护饮用水源的积极性。只有将禁止、限制性规定和鼓励性规定相结合，才能更好的达到防治饮用水源污染的目的。同时，在《水污染防治法》中有关饮用水源方面加强法律责任方面的规定，强化执法，保证法律的实施。对于违法者，不仅要规定其承担民事和行政责任，而且更多的应以刑事责任和刑事制裁为最后的保障。

2.2 水源地水质保障

湖库型水源地水质保障，涉及源头控制、污染物迁移转化过程控制和末端治理三个方面，主要包括物理、化学、生物、生态方法等，主要控制对象是工业废水和城镇生活污水造成的点源污染和农村地区面源污染，主要修复已经受到污染的湖库。

从源头看，需要合理规划和逐步推行生态农业，逐渐减少化肥、农药施用量，库周围地区植树造林，增大植被覆盖率，减少水土流失，降低农业污染源对水库的污染;推广清洁生产技术，促进保护区周围企业生产工艺向低排放甚至零排放方向发展，同时对周边城镇生活污水等流动源污染进行防控，包括集成生活污水处理技术、餐饮废水除油和处理技术等，严禁污水直接进入水源地。

污染物迁移转化过程控制方面，面源污染防控技术，包括人工水塘、植被缓冲带、渗滤沟和渗滤带等促渗技术、前置库技术等，可有效截留径流过程中的有机物和氮磷营养盐。而坡改梯、等高植物篱、拦沙坝等水土保持措施与生态屏障、农业综合整治、生态缓冲带等生态建设措施能有效削减进入保护区的污染物总量。

末端治理方面，可采用内源防控技术，包括富氧曝气、底泥疏浚、生物操控、底泥覆盖、底泥固化等。利用生物净化水质技术，通过对生物种群结构和生物量的科学调控，消耗水体中的营养物质。武汉东湖利用鲢鳙鱼控制蓝藻水华方面做了大量研究，并得出结论:鲢鳙鱼的大量放养，是蓝藻水华消失的决定因素。可结合水库水源地的自然、社会特点，对保护区内涧河、入库口门、库区等处开展水土保持生态修复技术。

2.3 提升管理水平

从宏观层面，我国水源地管理体制改革应在中央政府的统一领导下，建立关系协调、调控有序、令出一门的管理体系和法律监管、技术保障、监测与应急、社会参与的四大长效监管体系。同时增强节水意识，继续深化水务一体化改革:对水源地实行统一规划和调度、统一发放取水许可证和征收水资源费、统一管理水量、水质，实现城乡水资源统一管理和水务一体化管理，建立科学合理的水价体系，形成工程措施和非工程措施并重的安全保障体系。

在管理过程中，综合化、集成化、多元化是水源保护工作的趋势，即水源保护工作强调生态系统管理与集水区管理的综合、地下水与地表水的集成、水源保护与土地规划的集成以及各级政府与地方机构的多方参与，将可持续水管理理念纳入饮用水源保护的全过程。在管理结果方面，制定合理的水源保护方案是各方平衡的产物，需要在水源保护工作方面重视费用与风险的平衡、各相关方利益的平衡，将水源保护的成本纳入水价成本中，在管理方案中考虑各相关方的意愿，从而缓解项目经费短缺和多方利益冲突等因素对水源保护工作成效的影响。

2.4 建立预警机制

水环境安全预警主要是针对水环境不安全相关状况的预测性评价，以提前发现与未来有关的水环境可能出现的恶化、退化问题及其成因，从而把握水环境及其相关生态系统中潜在威胁的时空变化趋势，进而提出缓解或预防措施。

预警系统的逻辑结构一般可以分为确定警情、寻找警源、分析警源和预报警度及排除警患几个步骤。在对区域或流域水环境状况进行调查、分析评价的基础上利用层次分析法等方法确定主要影响因子，建立水环境安全预警系统指标体系。根据指标体系选择合理的数学分析模型，进行不同模型间耦合，调用在信息技术支持下建立的数据库进行水环境预警过程模拟，形成可视化模拟结果。最终由模拟结果确定警戒级别和不同警戒级别下的各项环境质量指标，对区域或流域水环境发展趋势进行分析，找出影响其变化的主驱动力，以采取相应的预防或治理措施。预警系统通常与计算机技术、通讯技术、数字化技术和光学技术等集成以解决数据采集困难的问题。遥感(RS)、全球定位系统(GPS)、地理信息系统(GIS)、专家系统(ES)、三维分析可视化(VS)等手段在系统构建时的运用有利于空间信息的采集和更新、数据的存储和调用、模型的运算和分析、系统优化以及系统信息的可视化表达。

3 结论与建议

为了切实有效地保护湖库型水源地水环境，需要从完善立法、控源截污、水体修复、提升管理水平、加强应急预警等方面着手，以全面、系统、可持续发展的观点，结合当地实情，将法律、行政、工程技术、科技等多种手段加以运用。

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