平陆县天然林保护工程实施经验探索

薛 媛 平鸿鸽

（山西省平陆县林业局， 山西 平陆 044300）

平陆县是国家天然林资源保护工程（以下简称天保工程）实施重点县。自2000年天保工程启动实施以来，给平陆带来哪些变化？目前面临的问题和下一步改革走向及需要解决哪些具体问题？带着这些问题笔者进行了专题调查，现将结果报告如下。

1 天保工程给林业建设带来的变化和积极影响

1.1 森林资源实现了“二增一强目标”

天保工程实施以来，平陆县以森林管护、植苗造林、封山育林为主要任务，狠抓规范管理、规范施工作业和考评考核工作，取得了显著成绩，累计完成植苗造林2 080 hm2、封山育林1 987 hm2。全县新建成东沟、南岭、大咀、羊山岭、坑东、北吕、蔡家坡、西牛沟、柴庄沟等22个刺槐规模用材林基地，在下涧河、刘庄河、八政河、王沟河、古城沟、董庄沟、平高沟7个流域和尖坪、龙岩、黄地、茅津、盘南、太阳渡、窑头、范滩、车村9个黄河滩涂建起了速生杨工业用材林规模基地。这些新的森林资源的形成，使全县森林面积净增8 640 hm2，活立木蓄积量净增38.69万m3，全县有林地达到8 640 hm2，活立木蓄积达到173.69万m3，比天保工程实施前的1999年，有林地增长38.62%，活立木蓄积增长28.49%。现在，平陆山山有林，沟沟有树，塬塬桃果成荫，滩滩杨柳茂密，水土流失少了，风灾涝灾轻了，人们的生产生活环境得到较大改善。据水利、气象部门测量，流入黄河的泥沙由2000年的300万t减少到2008年的240万t；大风天数由2000年的66 d减少到2008年的40 d，雹、霜、雪雨灾害性天气由2000年的15 d减少到2008年的6 d。

1.2 林业基础设施建设得到了改善

天保工程实施前，全县仅有12处管护用房、2个防火瞭望台、8部无线电通讯设施。天保工程实施后，按照“方便保护、保障生活、统一规划、逐年实施”的原则，新建林区管护站13个、防火瞭望台2个，添置森林消防车2部，竖立天保工程大型标志碑2个、小型标志碑工程碑168块、管护员责任碑136块。基础设施建设的发展，优化和改善了工程实施环境，树立了林业社会形象，扩大了林业社会影响。

1.3 稳定和锻炼了一支森林资源保护队伍

工程实施前，全县除国营林场有固定的一线森林管护人员48人外，各乡村集体林区基本没有固定的森林管护机构，管护队伍不健全，管护人员不稳定，管护工作形同虚设。工程实施到目前，全县一线森林管护人员达101人。管护管理达到了“面积、地点、四至范围、责任要求、待遇奖罚”五明确，“标志、证件、管理制度、考核办法”四落实，做到了山林有人管、管护有人查、报酬有保证、管护人员安心尽责，积极主动，成为林业战线上不可替代的一支生力军。与此同时，县、乡两级林政执法队伍达66人，县级森林灭火专业队伍达5支、100人，乡级森林灭火专业队达13支、265人。

2 天保工程实施中存在的主要问题

2.1 全面禁伐政策有碍于森林资源科学经营管理

例如，县国有和集体现有的人工油松林，停止商品性采伐，这对保护森林资源，促进森林生态功能恢复和增强，无疑是正确的，但停止抚育性采伐，生长茂密的人工油松林（初植密度每亩300株～600株），长期得不到合理科学的透光伐和卫生伐，致使油松林生长环境恶化、密不透风、病虫蔓延、林地生长量低下，不但影响到油松林的生长和林分质量的提高，而且极不利于森林病虫和火灾的控制与预防。

2.2 天保工程投资补助政策与现代林业建设极不相称

天保工程植苗造林每公顷投资750元，封山育林每公顷投资1 050元，并且实行的是分级比例投资（国家投资80%，地方配套20%）。单位面积投资额不及一个农民工一天的收入（50元～80元），这样既不适应于市场经济，更与现代林业建设需求不相匹配。这些投资，让基层实施单位怎样解决苗木费、整地费、管护费和设计施工费？怎样提高营造林质量，怎样推进现代林业建设？

2.3 管护补助实行“静态投资、动态管理”和国有、集体薄厚有别，“两个标准”的政策有失客观公正

天保工程森林管护费，国家按1999年的国民劳动力收入标准制定，且11年不变。2000年以来，一线森林管护人员收入得不到增长，领取的还是2000年规定的森林管护补助费，收入太低，致使一线森林管护单位严重拖欠职工工资，少缴职工养老保险费。就县国有林场来说，2000年以来，拖欠职工工资达696余万元，拖欠社保费、医疗保险费100余万元，一线管护人员年收入不足6 000元。同时，县国有林场为自收自支事业单位，天保工程管护经费仅有一线管护人员管护补助费，场管理人员无经费来源，而集体林管护补助费比国有林还低36%。集体林多在农林交叉区，是国有林的安全缓冲区和第一保护屏障，林木不集中，管护难度大，国家实行薄厚有别、“两个标准”的补助办法，确实有违客观公正和经济发展规律，最终导致基层林业人员收入与付出极不公正，生计权益得不到维护和保障。

3 对今后改革的一些思考

3.1 天保工程管护仍是林业建设的重中之重

森林资源保护是生态文明建设的重要组成部分，加强森林资源保护，为国家建设提供生态安全保证，在今后的现代林业建设中，位置更显重要，责任更加重大，任务更加艰巨。为此，今后国家应提高天保工程管护和工程投资标准，增加工程建设投入。

3.2 森林管护投资政策应与经济发展规律和和谐社会建设对接

森林管护直接效益是确保森林资源安全，促进其发挥最大的社会共享的生态效益。所以森林管护同绝大部分林业工作一样，是一项公益性事业，其没有创收职责和任务，更不能以创收增收冲击本职工作。但凡从事森林管护工作的人员，同样也应有享受富裕文明的权利。所以，各级政府在完善森林管护投资政策时，应按照经济发展规律和和谐社会要求，优先考虑，重点保证。天保工程管护费的核定，应取值于中等国民劳动力经济收入标准，并且要每隔三五年，与晋升职工工资一样增加一定比例的费用。

3.3 森林管护政策应与集体林权制度改革相对接

集体林权制度改革的最终目的在于“还林于民，还利于民”。这样，森林管护改革也要贯彻“还林于民，还利于管护员”的思想。虽然，森林资源实行“谁得权、谁经营、谁管护、谁收益”，但是平陆县与全省大部分县一样，生态区位重要，自然条件极差，干旱缺水，林木生长缓慢，经济效益不明显。所以除少数的商品林外，绝大部分生态林林权改革“还林于民”，群众积极性有限，因为离开国家优惠的扶持政策，大多数群众没有经济能力去营造生态林。这样绝大部分生态林，还要在一段时间内，集中在乡村集体和县国有林场手中，确定专职人员管护，仍将是今后一段时间内森林管护的主要方式。所以，县级以上政府应考虑优先安排资金，解决管护工作经费和管护员工资问题，避免出现“兴了事业，穷了事业人”的现象。

4.4 森林管护应与公益林补偿政策相对接

国家和地方公益林补偿，要优先满足于森林管护，因为森林管护是生态公益林健康生长的保证。生态公益林补偿资金标准应该定为每公顷135元为宜，因为，补偿主要是保障林权单位和个人的林木收益权益和生态产出的效益。对公益林经营，今后主要任务是管护管理，在公益林补偿资金中拿出40%～50%比例投入管护也是十分必要和合理的。