和谐调处是集体林权制度改革顺利进行的保证

赵 富

（山西省中条山国有林管理局， 山西 侯马 043000）

集体林权制度改革是农村集体林地林木产权确立并放活经营权、落实处置权、保障收益权的综合性改革，是促进农民就业增收的战略举措。中条山国有林管理局与相关地方政府密切配合，积极贯彻落实集体林权制度改革精神，全面开展集体林权制度改革工作，在工作实践中认真研究和正确处理出现的纠纷，特别是国有林和集体林之间出现的纠纷问题，取得了阶段性成果。笔者参与了全局国有林与集体林纠纷的调处，并进行了深入的调查研究，现总结整理，以期为全面落实中央、省委林业工作会议精神，深化全省集体林权制度改革工作，和谐调处集体林与国有林的林权纠纷提供参考。

1 林权5个阶段历史沿革和4种依据的重要程度

林权依据的历史沿革及其重要程度（或可信程度）是和谐调处林权纠纷的基础，必须本着尊重历史事实的原则，端正思想，熟悉掌握，不然解决问题没有切入点，处理纠纷没有依据。

1.1 五个林权改革阶段

一是土地改革时期，按照政策划归国有的森林由国有（营）林场管理，自留山分山分林到户阶段；二是农业合作化时期的自留山林入社阶段，从互助组到初级社然后到高级社，农村林业逐步由分散经营转向集中统一经营；三是人民公社化时期，山林集体所有，统一经营阶段（即四固定，确定林权）；四是改革开放时期，开展了以稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制为主要内容的林业“三定”工作（即稳权发证）；五是2005年在全省范围开展的以“三定”阶段林权证为基础的换发林权证工作。

新中国成立以来，分别在1952年、1958年、1962年、1982年、2005年为起始点的五次全省性的林权登记、确定、清理、稳权发证，经过长期的经营管理，集体和国有的林权基本清晰。林权政策具有沿续性，每次“确权发证”都是以前一次为基础的，因此，已经确权发证的林权是历史演变的结果。

1.2 四种主要林权依据

林权依据是指证明林地、林木权属的材料或资料，其中包括四种依据：一是土地改革时期，划归国有和分山分林到各家各户形成的花（册）户；“四固定”时期确定林权的登记表（一般由花（册）户中林地相连的几户组合登记而来）；“三定”时期稳权发证即常说的1982年林权证、荒山使用证，这三种依据都是由县级人民政府组织工作组形成；而2005年在全省开展的换发林权证工作，则是国有林、集体林分别进行，国有林以国有林场组织工作组，由省人民政府颁发林权证；集体林以各县、村组织工作组，由当地县人民政府颁发林权证。颁发的林权证都经过了相邻林权权利人的签字确认，并附有地形图。二是营造林规划设计、验收图纸和资料、付款凭证以及其合作造林的合同、协议等。三是历年来解决林权纠纷形成的文件、合同、手续等。四是二类调查的图、表、簿和文字材料。这些资料是在20世纪80年代，国有林局设计队技术人员邀请当地村委派人员到场地，按照国有林场的最初规划和已经颁发的林权证、解决的林权纠纷依据等在1∶1万地形图上勾绘后形成的。

1.3 各种林权依据的重要程度（可信度）

首先应当根据上述林权依据形成过程和各阶段法律、法规的相关规定，确认林权证，其中以2005年换发的林权证和1982年林权证为主要依据；第二是历史上解决林权纠纷的合同、协议、手续（在历次换发林权证中，为方便管理而有插花兑换的林子）；第三是营造林规划设计、验收图纸及其资料、付款凭证、合作造林合同和协议；第四是二类调查的图、表、簿和文件材料。同时双方举证的林权依据要尊重历史，不符合法律要求及各个时期文件要求形成的依据，应当废止。

2 林权纠纷产生的七大原因及其分析

林权纠纷的产生既有客观历史原因、自然地理原因，又有人为的主观原因；既有认识上的偏差又有工作中的疏漏，因此只有正确分析错综复杂的原因，才能力求达成共识，和谐调处。

2.1 树种纠纷

林权依据表述的树种、林种、起源与现地目前的实际情况有差别。林权依据填写树种，一般都是当时的主要树种，由当事人以当时的现状，目测几种高大明显的主要树种而填写。但是经过几十年的经营，或砍伐、抚育，或自然生长，或经过了人工栽植，当时填写的树种砍伐了，变少了，而当时较小的，或没有的树种现在长大了，变成了主要树种，资源状况发生了变化，但只要林地地名和四至确认便应按证处理。

2.2 面积纠纷

林权依据表述的面积与现地实际面积相差较大。一般林权依据中的面积都是当事人目估而来，因此目估与实测面积不符的情况较为常见，再加上有些当事人工作能力、态度和方法存在问题，可能造成面积相差更大。这种情况，就是要用“面积服从四至”的办法处理。

2.3 四至纠纷

林权依据表述的四至，一般都用“河、梁、沟心、大石头、大松树、小路”等，还有一些用“松林尽”等这样的活字眼，有些界限随着时间的推移，变成可移动的界线，现在确认困难，形成纠纷。可以肯定地说，当事人填写四至的时候是清楚的、存在的，而经过多年，四至中的一界或两界不存在了，现在找不见了，或找见的与当年的不一致。指树的树砍了，树死了；指路的路扩了，路移位了；指大石头的，同时可以找见多个石头等。这种情况，要询问当事人或相关历史记载证明，或当地老同志，林场老同志证明，以求形成双方共同确认的界线。

2.4 地名纠纷

地名纠纷指林权依据中表述的小地名，一方指的座落位置和另一方指的座落位置不同造成的纠纷。这种情况，首先要判断林权依据中四至界线与现地是否吻合，吻合林权依据即为正确，要予以确认，不吻合则不能确认。同时，也可以访问当事人或者老同志确认证明。

2.5 林权依据重叠纠纷

1）完全重叠，指双方都有林权证或林权协议，四至界线、地名、面积、树种完全一样。

2）部分重叠，指双方都有林权证或林权协议，双方的四至界线错位，一个或多个界线双方认同的位置不一致，部分面积重叠。

过去林权依据发放的时间错位，发放当事人不是同一人，发放时未到现地核实。同一块林地，前一年或集体或林场申请发放了林权证，而在后两年或林场或集体又申请发放了林权证，在不知情的情况下，造成了双方重证的现象。但也不排除当时主管发放林权证的工作人员虽情况清楚，但故意制造纠纷的可能。这种情况双方要和谐协调，追寻前一时期的林权依据确认。在双方都不能出据有效证明和没有规章可循的情况下，可以按纠纷范围双方各半的意见处理。

2.6 无效的林权依据纠纷

无效的林权依据是指当事人不顾历史和事实，凭空申请办理的林权依据。这种情况经不起更深一层林权依据追究，如没有20世纪60年代林权依据作基础，或没有期间造林活动遗留痕迹等颁发的1980年代林权证，或没有1980年代林权证及期间造林活动遗迹为基础换发的2005年的林权证等。

2.7 三种不为纠纷的情况

1）宜林荒山荒地按历史上的林权规定属国家所有，在原则上仍执行“谁造归谁有”的政策。因此，荒山荒地在没有经过造林活动的情况下，应当按国有林地处理。在山西省，国有林地应当归属“省直林区的国有林场”和“县国有林场”，若两者的区划范围涉及不到的林地，由县人民政府代行管理。如果进行了拍卖活动则应按拍卖的情况处理。

2）一方拍卖或划分了另一方持有林权依据的林地，与当地群众或拍买人形成合同，或成了自留山。对这种情况，林地管理权属不能变，可以在尊重事实、尊重历史的原则下，有条件地承认承包合同，进而形成使持有林权依据的一方与当地群众或拍买人形成新的合同关系；对于国有林被拍卖或划分的现象，同时要遵循国有林改革的政策法规慎重解决。

3）一方在另一方持有林权依据的林地进行了退耕还林、植树造林等林业活动，合作造林的按合作造林协议、合同解决；没有协议或者合同的，可以双方协商出资补偿处理，也可以拥有林地权属的一方给予从事林业生产活动的另一方一定的林木使用权，还可以按购买、换地、换林等办法，经协商彻底解决，不再留下隐患。

3 产生林权纠纷的原因是多方面的，也是较为复杂的，和谐调处林权纠纷应当坚持十项基本原则

当前积极推进集体林权制度改革首要的问题就是解决好纠纷问题，这是确权发证的关键环节。这一环节处理妥当与否，将直接影响到集体林权制度改革能否顺利推进，影响到各种利益的调节，影响到社会的稳定与发展。因此，在工作实践中，中条山国有林管理局提出了和谐调处林权纠纷的十项原则和五种机制。

3.1 和谐调处林权纠纷的十项原则

1）坚持稳定压到一切的原则；

2）坚持尊重历史和现实的原则；

3）坚持有利于保护、培育和合理利用森林资源的原则；

4）坚持当事双方主动、互谅、互让，有利于群众的原则；

5）坚持分级负责，就地调处，将矛盾处理在基层的原则；

6）坚持先易后难，限期调处，积极协商的原则；

7坚持一事一策一澄清，分门别类，就事论事的原则；

8）坚持公平、公正、公开的原则；

9）坚持态度端正，默契配合，诚心沟通的原则；

10）坚持实事求是，有理有据，依法依规的原则。

3.2 和谐调处林权纠纷的五种机制

3.2.1 建立组织领导机制

就是要落实解决林权纠纷的领导机构和责任主体。每县与辖区国有林区都要成立领导组和工作机构，由县政府、省直林区主要负责人参加，办公室设在县林业局；各乡镇要成立“和谐调处林权纠纷领导组”，主要由乡镇领导和省直林区下属林场的负责人、村民委员会负责人参加，林场主管领导及其技术人员，县、乡（镇）技术人员、林管员为主要办事人员。参与纠纷调处的同志既要有丰富的工作经验，又要思想好、素质高、作风正派、工作能力强。

3.2.2 建立宣传发动机制

就是要将林权政策宣传到广大人民群众，尤其是各级领导同志和参与集体林权制度改革的工作人员。要采取多种形式广泛宣传，使广大人民群众充分认识和谐调处林权纠纷的重大意义，充分了解有关政策，积极参与、支持调处工作，为和谐调处提供强有力的证人证言和资料依据；同时，要层层开展培训，剖析工作实例,使参与纠纷调处的人员掌握有关法律法规和政策，并能举一反三在和谐调处纠纷中正确运用。

3.2.3 建立达成共识机制

要使参与林权纠纷调处的同志清楚和谐调处林权纠纷的政策、程序、处理办法等。和谐调处林权纠纷，既要依据历史沿革，又要遵循《林木林地权属争议处理办法》和《山西省人民政府办公厅关于开展林权登记发证工作的通知》（晋政办发 [2004]30号）中“解决林权争议的十二条办法”，尊重历史事实和客观现实，坚持按政策和原则办事。同时，又要灵活运用，在不违背政策和原则的前提下，具体问题具体处理，一纠纷一方法，最终达到形成共识、和谐解决复杂纠纷的目的。笔者对国有林与集体林插花分布、纠纷形成历史原因复杂的现状，在工作实践中摸索出了解决纠纷的一系列措施和方法。归纳起来讲，就是“以林换地、以林换林，适当回购、协商分林，合作造林、两权分离”。把局部问题的复杂性转化为整体问题的简单性，既有利于林权纠纷的合理解决、双方满意、迅速确权，又能使双方林木林地集中连片、林分整齐、便于今后的经营与发展。

3.2.4 建立勘界认定机制

在解决纠纷的过程中，要做到相邻林权权利人双方互相清楚林权座落，签字确认无异议。国有林与集体林插花分布，你中有我、我中有你的，林权权利人不到现地核实确认，很难暴露出是不是林权纠纷。即便是双方都有林权依据或者已经经过了协商确权的林木林地，四至界线清楚，相邻林权权利人也必须持林权依据到现地，双方在同一张地形图上签字确认，固定四至界线。相邻林权权利人不签字就确定林权的行为，是一种极为不负责的行为，很容易造成林木林地管理上的混乱，并留下后患，人为地制造新的矛盾和纠纷。

3.2.5 建立定期汇报机制

定期汇报可以及时发现问题、解决问题。乡镇和谐调处林权纠纷领导组每十天向县级办公室汇报一次工作，总结和谐调处不同类型林权纠纷的经验、措施、办法，以便推广，同时还可以掌握情况，及时纠正工作中的失误。