中国城镇化发展的地区差异及政策研究

□文/代 帆

中国城镇化发展的地区差异及政策研究

□文/代 帆

本文利用聚类方法对2008年中国31个省区的城镇化发展水平进行分类，分析各区域的特点，提出政策建议。

城镇化；城市发展曲线；比较静态；聚类分析

一、引言

城镇化发展，尤其是加快发展中小城市和县城的城镇化战略，不仅是我国扩大内需、刺激经济增长和破解二元经济结构的关键所在，还对节约土地、保护环境和低碳化发展道路有重要意义。但是，中国城镇化面临的核心问题是：各地区的经济发展严重不平衡。总的来说，东部好于西部、沿海好于内地，导致中国的城镇化发展也呈现同样的特征。自然条件优越、国家政策倾斜、市场趋利导向好的地区经济发展得比较好，城镇化率也比较高，而经济发展水平落后的地区，城镇化发展水平也就比较低，这使得中国的城镇化发展具有了鲜明的地域性特点。因此，中国城镇化发展的潜力主要集中在经济比较落后的地区，如何推动经济落后地区的城镇化进程是中国城镇化发展的重点。研究中国城镇化水平的地区差异对全面提高中国的城镇化水平显得尤为重要。

二、基本思路、指标介绍与具体方法

国内外学者对城镇化发展水平测度指标主要有两类：主要指标法和复合指标法。主要指标法是为了便于测度区域城镇化水平，选择对城镇化表征意义最强又便于统计的个别指标，主要有人口比重指标、土地利用指标和产业发展指标。复合指标为了弥补单一指标在反映区域城镇化发展方面的不足，选用与城镇化有关的多种指标进行分析和测度，但由于很难给出一套令人信服的指标体系，因而通用性较差。本文认为，新时期的城镇化发展主要由城镇的人口、经济、地域、社会、环境和城市开放度等因素反映，但城市经济发展是驱动力，城市人口增长是载体。因此，本文主要依据主要指标法中的人口和经济指标对中国城镇化的区域发展进行综合测量，涉及数据来自《2008年中国统计年鉴》。

聚类分析方法是研究区域经济和社会发展水平及全国区域经济综合评价的重要方法，基本思想是在样本之间定义距离，在变量之间定义相似系数，距离或相似系数代表样本或变量之间的相似程度。按相似程度的大小，将样本或变量逐一归类，关系密切的类聚集到一个小的分类单位，然后逐步扩大，使得关系疏远的聚合到一个大的分类单位，直到所有的样品或变量都聚集完毕，形成一个表示亲疏关系的谱系图，依次按照某些要求对样品或变量进行分类。

三、2008年各省城镇化发展水平的聚类分析

根据2008年各省城镇人口比重、人均GDP、二三产业产值比重和二三产业从业人员比重，进行聚类分析，将31个省区划分为以下五类：

第一类地区：北京、上海、天津；

第二类地区：江苏、广东、山东、浙江；

第三类地区：广西、云南、安徽、湖南、四川、江西、湖北、河北、河南；

第四类地区：青海、宁夏、黑龙江、陕西、吉林、重庆、内蒙、贵州、甘肃、新疆、西藏、辽宁、福建、山西；

第五类地区：海南。

聚类的结果表明，北京、上海、天津属于城镇化水平最高的地区，这三大直辖市是我国政治、经济、文化中心，同时也具有较高的城镇人口占比、人均GDP、较为合理的产业结构和就业结构，与其他地区相比，发展优势十分明显，这类地区城镇化发展具有以下特点：第一，这类地区的产业结构比重已经超过第二产业产值的比重，“三、二、一”产业格局比较稳固（天津属于工业中心，仍然处于“二、三、一”的产业格局），就业结构也与之相适应。第二，这些地区的城镇人口占比也远远超过其他省区，已经接近世界发达国家水平，第三，由于这三个城市的人口密度大、产业高度集中，使得基础设施建设如人均道路面积、人均居住面积等方面压力较大。

属于第二类地区的有江苏、广东、山东、浙江。这类省区城镇化水平的各项指标发展都比较均衡，绝大多数指标处于上游或中上游水平，城镇化水平基本处于城市化快速发展的中后期阶段，主要特征是：第一，从经济发展水平看，四省区的人均GDP指标仅次于北京、上海和天津，经济发育程度高而且具有规模特征；第二，四省区的产业结构比较发达，但仍然呈现“二、三、一”结构，产业结构需要进一步优化；第三，这类地区从城镇化率提高趋势和目前的城镇人口占比来看，发展比较迅速，属于全国前列。

属于第三类地区的省份有广西、云南、安徽、湖南、四川、江西、湖北、河北、河南。该类地区城镇化发展水平一般，各方面指标处于全国中等和中等偏下水平，主要集中在中部地区，主要特点有：第一，这类地区的城镇人口占比和人均GDP都相对偏低，但又相对平衡；第二，产业结构呈现“二、三、一”特征，但第一产业相对其他地区偏高，第一产业吸纳了较多的社会劳动力。

属于第四类地区的省份有青海、宁夏、黑龙江、陕西、吉林、重庆、内蒙、贵州、甘肃、新疆、西藏、辽宁、福建、山西，这类地区各方面指标处于全国中等或较低水平，城镇化发展相对比较缓慢，主要集中在西部地区。

海南是第五类唯一的省份，情况更为特殊，究其原因，海南三大产业比例依次为30%、29.8%和40.2%，经济结构呈现出仅有的“三、一、二”格局。典型的是，在工业化发育不足的基础上强行推进第三产业，反而适得其反，经济发展相对滞后，成为中国城镇化发展的单独一类。

总的来说，中国城镇化发展的地区差异性主要表现为：东部好于中部、中部好于西部，个别省份发展异常，城镇化发展极度不平衡。

四、中国城镇化发展政策建议

1、在第一、二类地区中构建以大都市区为主体的城镇体系。第一、二类地区具有较高的城镇化发展水平，特别是北京、上海，均已进入成熟的城市化阶段，所以未来城镇化水平提高对经济增长带来的贡献潜力并不大，而更主要的是依靠经济结构的调整和自主创新能力的提升。在城市发展方面，在已有的城市圈的基础上建立全球性的大都市区已成为这类地区的必然选择。这类地区的特征是，核心区与周围地区存在极为密切的产业联系及合理的空间结构：核心区的作用突出表现为服务业高地的功能，是国际化的金融中心、贸易中心、交通通信枢纽和人才聚集地，也是公司总部尤其是跨国公司总部的集中地，而周围地区则体现为制造业基地的功能；空间上表现为由高速通道连接的、多核心、多层次的庞大城市群。北京市提出建设“世界城市”的宏伟目标，并开始推动京津冀城市群经济一体化，这正是建立全球性的大都市区、打造新的增长极的重要举措。在城镇化发育程度较高的地区，有必要建立大都市区，通过建立卫星城形成多层次经济增长极是地区经济发展的必由之路。

2、在第三、四类地区中因地制宜地建设新型城市群。第三、四类地区中的大部分省区城镇化正处于高速发展期，将成为中国未来新的经济增长点，但这类地区经济实力较弱，城镇化水平不高，需要结合本地特色，因地制宜地建设符合时代潮流的新型城市群落。一是要加强城市群内各城市的规划和协调。打破原有的行政框架，形成跨部门、跨区域的规划协调机制，协调各地政府行为，这是推进新型城市群假设的前提；二是积极推进户籍制度改革、健全保险机制，解决新一代农民工在城镇落户问题。新一代农民工长期定居城镇已成为不可逆转的趋势，应切实采取有效措施，解决好农民工居住、就业、就医和子女教育问题，这是扩大内需和维护社会稳定的必要条件；三是产业调整与升级要充分考虑地方特色。农业占比较高的地区承担着保障国家粮食安全的重任，工业占比较高的地区更是国家富强的主导力量，应充分利用比较优势，分别发展新型农业和新型工业，不断提高农业产品附加值和加强工业自主创新，政府在新兴产业空间配置、土地资源配置等方面给予适当支持；四是要大规模建设城市群间与城市群内部的高速交通设施网络，加快发展城际铁路和高速铁路，使之成为保障全国各城市群高效运行的基础条件；五是要严格遏制城市粗放式扩张蔓延发展，加强城市规划与管理。保障城市空气质量、水源，合理解决城市扩张的同时带来的交通堵塞、住宅拥挤问题，在现有经验和条件下建设宜居型的新型绿色城市。

3、对城镇化发展过度“滞后”的地区，国家要给予必要的资金和政策支持。学术界通常用IU比和NU比这两个指标来分析一个国家和地区的城镇化与工业化之间的发展关系。IU比是指劳动力工业化率与城镇化率的比值，NU比是指劳动力非农化率与城镇化率的比值。按照这个标准中国只有北京、上海两地区没有滞后现象，说明中国城镇化发展整体滞后，但这种滞后既是现实问题又是过程问题，是一种正常现象，大多可以依靠内生的力量以较快的增长速度提高城镇化水平。但是，对于经济总量非常低、经济结构极度不合理、城镇化严重滞后的地区，特别是城镇化率还没有超过30%的省份，政府有必要给予宏观指导和经济支持，包括城市规划、基础设施建设，帮助这些省份尽快进入城市化加速阶段。

4、关于城镇化发展必须建立在相当的工业规模基础之上的讨论。城镇化发展的起步阶段离不开工业化，在工业化达到一定规模之后，服务业的繁荣也将推动城镇化的进一步发展。可以肯定的是，城市具备工业化条件，即达到一定的工业规模是推进城镇化的重要一环，但由于第三产业运作成本较低、资源消耗和环境污染少，也能拉动城镇化发展，于是有些地区开始探索一条非常规的发展路径，即跳过工业化阶段，直接依靠第三产业繁荣区域经济，如大力发展旅游业、文化创意产业等。但对海南城镇化发展分析的结果表明，海南在这种跳跃路径下发展的确相对滞后。值得进一步讨论的是，当在第一产业仍然占相当比重、工业化尚未完成的基础上依靠发展第三产业带动城镇化，经济是不是就一定增长缓慢，是不是只有当工业化基本完成，农业占比水平相对较低时，才能依靠进一步优化产业结构、充分发展第三产业，循序推进城镇化发展。几乎在同时期，在中国广大的乡镇地区，相继提出过这种模式，但结果大多没有实现持续稳定的增长，而一些大力发展乡镇企业、依靠实体经济立命的地区则较快地发展起来。但就此得出跳跃式发展模式行不通的论断却过于草率，还需要对国民整体的消费习惯和收入水平、城镇化发展阶段、本地区与外部经济发展的联系等问题做更深入的研究，才能得出严谨的结论。

（作者单位：首都经济贸易大学经济学院）

[1]于洪俊，宁越敏.城市地理概论[M].合肥：中国科学技术出版社，1983.

[2]姚士谋.区域与城市发展论[M].安徽：中国科学技术出版社，2009.

[3]辜胜阻.城镇化与经济发展热点问题探索[M].北京：科学出版社，2007.

F12

A

本文系首都经济贸易大学2009年度研究生科技创新项目（项目编号：2009KJ CX053）“中国城镇化发展的地区差异及其经济效应研究”的研究成果