论资源节约型社会的法律保障及完善

陈书成

(河南司法警官职业学院，河南郑州 450011)

论资源节约型社会的法律保障及完善

陈书成

(河南司法警官职业学院，河南郑州 450011)

资源节约的理念需要立法来体现和倡导，资源节约的权利和义务需要立法来明确和规范，立法是建设资源节约型社会的重要制度保障。我国资源节约法制建设初具规模，但仍有缺陷，应进一步完善，充分发挥法律功能的优势，全面推进资源节约型社会建设，实现可持续发展。

资源节约型社会;法律功能;法律保障

资源节约型社会，就是在社会生产、建设、流通和消费各个领域，在经济和社会发展各个方面，切实保护和合理利用各种资源，提高资源利用率，以尽可能少的资源消耗，获得最大的经济效益和社会效益，实现人与自然和谐发展、经济社会可持续发展。〔1〕也有人认为，节约型社会(是对“资源节约型社会”的简称，下同)是指国家通过采取经济、技术、法律等措施，促使政府、一切社会组织(企业)和公民个人尽可能提高资源利用效率，避免在生产、建设、流通、消费等领域出现资源能源的浪费，从而形成以最少的资源能源消耗获得最大的经济和社会效益、保持资源供给与需求相对平衡的社会状态。〔2〕节约型社会的提出，不仅是针对资源的节约使用，更是对现存经济发展模式、社会发展理念的反思与超越。

一、我国节约型社会法制建设现状及缺陷

(一)我国节约型社会法制建设概况

相对于发达国家，我国目前建设节约型社会的法制环境还没有形成，相关法律法规还不完善，直接制约着节约型社会建设。就节约型社会法制建设而言，目前我国制定了以下相应的法律法规:1．法律。自2009年1月起施行的《中华人民共和国循环经济促进法》是目前节约型社会立法建设的一大亮点。其他几部单行专门法律包括《节约能源法》(2007年修订)、《可再生能源法》(2005年颁布)和《清洁生产促进法》(2002年颁布)等。此外，各领域的相关专项立法有2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》，2007年修订的《中华人民共和国科学技术进步法》，2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，2002年颁布的《中华人民共和国水法》(修正)、《中华人民共和国草原法》(修正)、《环境影响评价法》以及《中华人民共和国森林法》(1998年修正)、《矿产资源法》(1996年修正)等。2．行政法规。2008年国务院相继颁布了《民用建筑节能条例》、《公共机构节能条例》，并于当年10月1日起施行。3．政府部门规章。2007年国家环境保护总局以公告的形式向社会发布了涉及造纸工业、报废机动车拆解、太阳能集热器等多项环境保护标准。2004年8月，国家发改委、国家环境保护总局联合发布了《清洁生产审核暂行办法》。

(二)法律缺陷分析

1．法制体系不完善，立法领域存在空白

“现行法律在立法时大多是单纯以经济发展为指导思想的，甚至有部分法律仍然支持或者说不反对牺牲资源环境来换取经济的短期发展。这就使中国现行法律存在相互矛盾之处，不利于形成一个完善统一的体系。”〔3〕同时，在立法领域尚存许多空白之处，《资源综合利用法》、《反浪费法》、《节水条例》、《资源开发保护法》、《资源税法》、《保护生物多样性法》等法律法规急需制定实施;在土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、核安全、环境损害赔偿和环境监测等方面，还没有相应的法律规范;在环境技术规范和标准体系方面，也还存在着一定的空白。资源税收制度、资源保证金制度、资源有偿使用制度、资源权属制度、资源综合利用制度、节约型消费与政府绿色采购制度等制度还有待建立和完善。没有一部统一的综合性节约型社会的指导性法律，各地方性法规之间往往会存在冲突。由于现行法律冲突和立法缺位，节约型社会法律促进机制不能以一部统一的法律为中心形成一个完善的法律体系，法规不完善，措施不配套，不少方面甚至无法可依。

2．立法技术不高，手段单一，激励性不强

我国的节约型社会法律保障一直以来过于强调硬法调控机制，即注重采用刚性的、依靠国家强制力的保障手段，而忽视了借助利益诱导、激励机制等软性手段来实现资源节约社会的法律保障。我国提出了“以人为本，全面、协调、可持续发展，促进经济社会和人的全面发展”科学发展观的要求以及构建“五型社会”(和谐社会、生态文明社会、环境友好型社会、资源节约型社会和循环经济型社会)的要求，这对我国环境资源法的法律资源提出了更高的标准。而当前环境资源“软法”与“硬法”两种资源，还无法有效地协调与沟通，全面回应环境法治静态与动态两种运行机制的内在诉求，运用软硬兼施、刚柔并济的混合机制保护和实现资源节约型社会的保障和自然资源的可持续利用。应该说自然资源的可持续利用是可持续发展的首要问题，也是实现循环性社会的根本保证。

当前，为了实现可持续发展这个全球性的目标，环境资源法正在完成从第一代环境法向第二代资源环境法的转变。第二代环境资源法超越了传统的“围栏公园”(parks with fences)模式，取而代之的是“生态系统”(ecosystem)模式，核心是“以人为本”(people centred)。建设节约型社会，必须树立起与之相适应的新型法治观与价值观。我国的环境与资源法还未能完全实现第一代环境资源法向第二代环境资源法的嬗变，无论是环境伦理思想还是循环型社会的法律保障都有待加强。〔4〕

3．执法体制设置不科学、政府公共服务供给缺位

法律的生命力在于执行。科学、合理、有效的执法体制对于保证法律的有效实施至关重要。现阶段，环境资源执法现状还不能适应节约型社会建设的需要，地方保护干扰正常执法现象时有发生;执法成本高，取证难、举证难、执行难;环境资源执法队伍水平不高、装备落后等等，这些问题严重困扰着环境资源执法，需要我们认真予以解决。

在传统的干部政绩考核和地方政府权力利益竞争中，为了在各地经济发展的竞争中获胜，各级政府和领导者制定了一系列指标，旨在将每个地方的发展目标数据化和具体化，并落实到各个部门和个人头上，附之以相应的经济和政治奖惩措施，鼓励他们完成任务。〔5〕这种管理模式在推动经济增长上起到了一定的积极作用，以美国学者罗斯基为代表的国外学者把各地之间的在发展上的竞争视为中国改革的重要动力，认为这种竞争在一定意义上弥补了由于缺乏统一的大市场而效率下降的缺陷。〔6〕但是在区域竞争的压力下，由于过度片面追求GDP增长、财力精力的有限和缺乏有效监督，政府公共服务供给匮乏，在两型社会建设中的职能缺位。

二、域外资源节约立法实践

20世纪六七十年代以来，随着全球经济的迅速发展和资源需求的不断增长，节约资源逐渐成为一种世界潮流和共识。日、德、美等工业发达国家为了实现经济的可持续发展，大力发展循环经济，以资源的高效利用和循环利用为核心，以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价实现最大的发展效益。为此均加大了资源立法力度，制定了节约资源和发展循环经济的法律法规。

1．日本在资源利用方面制定了创建循环型社会的基本法——2000年通过了《促进循环型社会基本法》，为制定其他法律法规提供了基本的法律框架。在此基础上制定了《废弃物处理法》、《资源有效利用法》、《家电循环法》、《容器包装循环法》、《建筑工程资材再资源化法》等，对不同生产领域、不同产品的循环利用做了详细的规定，尽量促进废弃物的回收和利用，构建起了一个关于再生资源利用和资源回收的法律体系。制定了《节约能源法》，提高了电子产品的节能标准，规定了不同用能单位的节能目标。作为我们的近邻，日本的资源节约做得几近完美，值得借鉴。

2．德国将开发可再生能源作为首选目标，大力发展循环经济。德国循环经济立法体系完备，层次分明，包括《可再生能源优先法》、《生物能源法规》，《可再生能源市场化促进方案》、《家庭使用可再生能源补贴计划》、《循环经济和废弃物管理法》、《包装条例》、《垃圾法》等，明确规定企业在发展循环经济中所负的义务和责任，促进了可再生能源的推广和应用。目前，德国在废水、废料、废气的处理方面处于世界领先地位。

3．美国特别重视能源开发与利用，先后制定了《国家能源政策法》、《国家节能政策法》、《国家电子产品节能法》、《风能系统法》、《可再生能源和能源高效利用技术竞争法》等，制定了《能源税收激励法案》，通过立法实施强制性能效标准，政府采购必须是能效标识产品，并对节能进行激励。2009年奥巴马上任伊始即公布了突出节能减碳、降低污染的绿色能源环境气候一体化的振兴经济计划，绿色经济已成为美国经济的主力引擎。〔7〕在资源节约和循环经济方面，主要制定有《资源保护和回收法》，美国各州通常制定有促进资源利用和循环的法律法规，对生产企业提出了具体的要求，实行节约能源与发展可再生能源并行。

从各国的经验看，其共同点有:一是法律的强制性是任何其他行为规范所不可比拟的，因此各国都十分重视节能立法，通过立法推动资源节约利用。二是在各国的立法中，发展循环经济是一项重要的措施。三是惩罚与奖励并重，如日本对于未达基准用能标准的单位，处以一百万日元以下的罚金，美国通过《能源税收激励法案》对节能进行激励。

三、完善我国节约型社会法律保障机制的思考

(一)节约型社会法律保障机制内涵

“节约型社会法律保障机制(即节约型社会法律激励与约束机制)是指从法律的各个方面的联系和从法律的动态上来考察这样一种法律运行过程，即依据节约型社会建设目标，在分析社会行为主体的需求与动机的基础上，通过优化社会行为主体法律激励和约束手段进而合理配置整个社会或社会组织之资源，所形成的能够长期激励和约束社会行为主体思想行为的相对固定化、规范化的法律运行过程。”〔8〕节约型社会法律保障机制是一个综合性的概念。它不是单部节约型社会促进法律及其运作过程，而是由全部资源节约与循环利用法律法规及其运行过程形成的。

(二)节约型社会法律保障机制的完善

1．尽快制定能源法

能源立法反映了一个国家长期的能源战略。美国能源战略的核心是减少化石燃料的进口，保障国家能源安全，节约能源与发展可再生能源并行;日本的能源战略“节流”是关键;德国以可再生能源为中心;法国则以核能为重点。我国能源立法应综合参考各个国家、各种法系的立法经验，将开发能源与节约能源并重，并把节约放在优先发展的位置，最终制定出符合中国国情的能源法律。能源法作为能源领域的综合性、基础性法律，具有能源领域“小宪法”的性质，在整个中国特色法律体系中应当占有重要位置。能源法的缺位一直是中国能源开发、利用、节约中的瓶颈和缺憾。

2．完善有关自然资源的法律

我国在利用自然资源方面立法较为完善，但现行立法仍需适应节约型社会的建设进行完善。有关自然资源立法时间较早，许多是在计划经济体制下制定的，而且，我国自然资源法通常是由相应的资源管理行政部门负责起草，不可避免地考虑本部门的利益和立场，法律法规打架现象较为突出。没有形成自然资源有偿利用的制度，许多资源的价格由政府控制，未能真实反映其稀缺程度和供求关系，导致自然资源被破坏性利用，资源利用率低的局面，与市场经济发展要求和节约型社会建设不相适应。如，现行的《环境污染法》、《大气污染防治法》等制定时间较早，早期立法存在着末端治理的色彩，往往为了短期的利益而牺牲资源的长效利用和环境的恶化。因此在完善立法时应将末端治理转为源头控制与全过程防治为主的机制。完善产权制度，建立自然资源有偿利用制度。只有明晰了资源的产权，才能最大程度地发挥资源的效益，做到物尽其用，使资源的损失浪费降到最低限度。

3．完善税收法律

目前，要根据资源节约型社会建设的要求，建立以节能为导向的财税价格政策体系。首先要适当增加消费税、资源税的征税范围，将水资源、森林资源、土地资源、耕地资源、煤炭资源等不可再生资源及其产品纳入其中，适时开征环境税等。其次，调整税率，与节约资源需要相适应，对低能耗产品采用低税率，对高能耗产品调高税率，以此鼓励节约能源，限制浪费能源。再次，对实行节能环保项目减免企业所得税及节能环保专用设备投资抵免企业所得税政策;对节能减排设备投资给予增值税进项税抵扣;完善对废旧物资、资源综合利用产品增值税优惠政策，等等。

4．制定配套法规

行政法规在资源法律体系中具有重要的作用，一些具体的制度在很大的程度上要依靠配套行政法规来实现，目前，在落实好《循环经济促进法》的同时，尚需要制定《废旧家电及电子产品回收管理条例》、《包装物回收利用管理办法》、《废旧轮胎回收利用管理条例》、《节约用地管理条例》、《节约石油管理条例》、《节约用水管理条例》、《建筑节能管理条例》等等。

5．制定节能标准及相应激励措施

加快组织制定和完善主要耗能行业能耗准入标准、节能设计规范，制定和完善主要工业耗能设备、机动车、建筑、家用电器、照明产品等能效标准以及公共建筑用能设备运行标准。对主要耗能行业和产品要实行适度超前的能效标准，逐步提高市场准入门槛，缩小与国际先进水平的差距，促进企业加快高效节能产品的研发生产，引导社会消费。

在注重约束机制的同时，应制定相应激励措施。美国2005年的《能源政策法》涉及总额高达145亿美元的各种激励措施，对普通消费者和中小企业设立了颇有吸引力的经济奖励条款。我国在奖励方面基本缺位，在制定的节能法律法规中，应当引入激励机制，对节能符合要求的单位给予税收、价格等方面的奖励。

6．强化不同法制资源的沟通与协调

总的来说，在环境保护方面，我国已经初步形成了一套软硬结合的治理模式。一方面，注重发挥硬法的作用，加大执法力度，严格依法办事;另一方面又注重发挥软法和协商机制的作用，宣传和强化全社会的生态文明观念，全面动员企业、社会团体和广大公民积极投身于资源节约型、环境友好型社会建设当中。〔9〕我国资源节约型社会的构建应探索环境保护的公私合作行为模式，在环境保护中发展行政指导、行政合同、行政奖励、行政给付、行政执法协商等非强制性行政，运用环境合同(协议)、环境政策、环境评比表彰、环境保护自律规范、环境保护相关行业标准等多种“软法“渊源，改善环境管理机关与被管理对象的紧张关系，拓展公众参与环境行政管理的空间，加强环境法“硬法”与“软法”渊源的沟通与协调，为实现一种“软硬兼施”治理模式的资源节约型法治社会而努力。

7．建立科学、合理、有效的执法体制

为了贯彻实施好环境资源法律，需要我们实现执法生态化。在执法理念上，要由过去只注重保障经济、社会秩序转变为注重节约资源、保障环境和生态平衡并举;在执法机构上，要使其在各级政府中的地位、人员编制、职权职责以及执法权威和独立性诸方面由过去与其环境、资源、生态保护职能要求不相适应转变为逐步适应;在执法行为上，要由过去只注重处罚违法行为，追究违法者违法责任转变为同时注重治理违法行为对环境和生态的破坏;在执法手段与执法技术上，要改变过去过分注重震慑违法而不顾及环境后果的做法。

8．通过立法优化地方政府职能，建立绿色政绩考核体系

优化政府职能的目标是政府部门能够运用新的手段、措施、方法和制度，有效地解决社会经济问题，以提高政府治理能力。通过立法使地方政府以新的资源观、成本观、产业观、政策观和政绩观创新地方政府管理模式，促进节约型社会建设。强化有利于节约型社会建设的政策环境和公共服务供给，保障公众环境权益，增强政府公共服务供给，对具有公共和准公共产品性质的环保领域提供充足的公共产品和投资。在区域经济一体化背景下，地方政府要“与其他自愿性协会、利益群体、政党、媒体等组织建立起一种在开放的公共领域进行对话和互动的关系”〔10〕，实现政府与其他社会组织的良性互动。同时建立绿色政绩考核体系。中央政府根据资源条件、环境承载力和不同区域的发展方向与功能定位，把发展指标和反映资源环境制约的约束性指标纳入各地方政府绩效评价和考核体系。通过立法建立科学严格的决策责任追究机制，使真正的政绩得到褒扬，虚假政绩受到严惩。

〔1〕闫蕾．对我国资源环境审计的战略思考〔J〕．北京城市学院学报，2008，(6)．

〔2〕李艳芳．系统化建构中的循环经济立法〔J〕．中国人民大学学报，2006，(3):111－113．

〔3〕陈德敏，董正爱．资源节约型社会建设的法律功能优势〔J〕．重庆大学学报(社会科学版)，2007，(5):83－88．

〔4〕马波，陈宝琪．论资源节约型社会的法律保障与构建〔Z〕．2009年全国环境资源法学研讨会(年会)论文集．

〔5〕李津燕．“两型社会”建设与地方政府管理创新〔J〕．湖北行政学院学报，2008，(1)．

〔6〕杨雪冬．政府创新与中国的实践〔N〕．学习时报，2007，(11)．

〔7〕奥巴马的能源新政(美国经济新引擎)〔N〕．东方早报，2009－01－21．

〔8〕陈德敏．节约型社会法律保障论〔M〕．北京:人民出版社，2008．91．

〔9〕罗豪才．中国社会转型中的协商机制——在东京基金会成立十周年研讨会上的演讲〔Z〕．http://www．pkusoftlaw．com/info．asp?id=4457．

〔10〕李金龙，王宝元．地方政府管理体制:区域经济一体化发展的重要制度瓶颈〔J〕．财经理论与实践，2007，(1)．

On the Legal Protection and Consummation of Resource-saving Society

CHEN Shu－cheng
(Henan Judicial Police Vocational College，Zhengzhou，Henan 450003)

The legal means is the most important way for realization of social goals．The resource conservation idea needs to manifest and initiate by legislation，the right and duty calls for explicition and standard by legislation，legislation is the important system safeguard for the resource-saving society construction．The legislative work on resource conservation in China begins to take shape with a bit flaw，which need further consummation．The legal function superiority should be fully displayed to advance the resource-saving society construction and realize the sustainable development．

resource-saving society;legal functions;legal protection

DF46

A

1672-2663(2011) 03-0091-04

2011-05-08

本文是河南省教育厅2010年度人文社会科学研究规划项目(编号:2010－2X－118)的中期成果之一。

陈书成(1974-)，男，河南西平人，河南司法警官职业学院副教授，主要从事宪法行政法学教学与研究。

(责任编辑 王 勇)