解读马来西亚的难民政策——以缅甸难民为例

陈松涛

(云南大学 国际关系研究院，昆明650091)

解读马来西亚的难民政策
——以缅甸难民为例

陈松涛

(云南大学 国际关系研究院，昆明650091)

马来西亚独立后接纳了来自不同国家和地区的难民，为了阻止难民进入，该国没有签署《关于难民地位的公约》以及《关于难民地位的议定书》，也没有制定难民法及相关难民保护体系。以其境内最大难民群体—缅甸难民为例，在马来西亚政府的难民政策下，缅甸难民处境艰难。要更好地应对难民问题，马来西亚的难民政策需要有新的视角。

马来西亚;难民政策;缅甸难民;趋势

一、马来西亚难民问题的演进

难民是一种不正常的国际人口流动，国际上较完整的难民定义是根据1951年《关于难民地位的公约》(Convention relating to the Status of Refugees)和1967年《关于难民地位的议定书》(Protocol relating to the Status of Refugees)共同承认条件下的难民，即指因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因留在其本国之外，并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人;或者不具有国籍并由于上述事情留在他以前经常居住的国家之外，而现在不能或由于上述畏惧不愿返回该国的人［1］。战后以来，难民问题一直困扰着国际社会，但又一直得不到公正、合理、有效的解决，原因在于难民问题的人道性和政治性错综复杂地交织在一起，而人道和政治本身是相互矛盾和冲突的［2］1。

马来西亚自1957年独立以来，接纳了大量来自不同国家、地区的难民和避难寻求者，在不同时期承担了对难民的责任。该国的难民问题开始于1975年，因第二次印支战争导致的大批越南船民入境避难，政府修建了8个临时避难所(2001年关闭)，共接纳了255 000多人，其中248 410人被安置到其他国家，9 000人返回越南，2005年8月随着最后一批船民离开，越南难民问题宣告结束［3］。20世纪七八十年代沙巴州接纳了来自棉兰老岛的菲律宾穆斯林难民，至今仍有约60 000人滞留当地［4］。1976年至2003年，亚齐独立运动与印尼政府的军事冲突引发大批亚齐人(Acehnese)逃亡马来西亚，主要集中在槟榔屿。据难民署(UNHCR)2004年的统计，该国约有10 000名登记的亚齐难民，未登记的人数在10 000～20 000之间［5］。20世纪80年代自罗兴亚人(Rohingyas)开始的缅甸难民持续不断地进入;20世纪90年代又接纳了2 000多名来自柬埔寨的穆斯林占族(Chams)并帮助安置了数百名在巴尔干战争期间逃离种族清洗的波斯尼亚人。截至2011年2月底，难民署在马来西亚登记了来自亚洲和非洲44个不同国家的难民和避难寻求者共计92 700人，其中缅甸人占了92%约85 300人，其余7 400人来自不同国家，包括斯里兰卡人(4 000)、索马里人(1 050)、伊拉克人(710)和阿富汗人(510)等［6］。外国难民大多数居住在马来西亚的城市地区，最集中的是吉隆坡、巴生河流域和槟榔屿。

2011年2月难民署登记的数据显示，缅甸人是马来西亚境内最大的难民群体。缅甸独立后国内持续不断的内乱、1988年军人集团上台后采取的高压政策引发了百万难民(包括缅族和少数民族)逃往泰国、马来西亚、印度、中国、孟加拉等国避难，成为地区性难题。缅甸难民进入马来西亚开始于20世纪80年代，并呈现持续不断的特征，大多数先偷渡到泰国，后经陆路入境马来西亚。2008年底以来，难民署在马来西亚开展了大范围的难民和避难寻求者登记活动，2009年该组织第一次大规模承认了近11 000名缅甸难民，并认为实际居住在马来西亚的缅甸难民约是登记数字的两倍［7］。获得难民署承认的缅甸难民包括罗兴亚人、钦族(Chin)、缅族(Burman)、孟族(Mon)、克钦族(Kachin)、掸族(Shan)、克伦尼族(Kareni)、阿拉干人(Arakan)等，其中以钦族人数最多。根据钦族难民联盟(Alliance of Chin Refugees，ACR)的一份报告显示，目前约有5万钦族人生活在马来西亚，自2001年以来已有2万人获得了难民署的承认［8］。

二、马来西亚的难民政策

难民政策一般指国际社会、各国政府从国际政治或本国外交政策出发，为解决难民这一人道主义问题而采取的政治性措施。马来西亚自20世纪70年代以来开始应付来自不同地区和国家的难民及寻求避难者，某种程度上形成了处理难民问题的对策和措施。

(一)法律体系

马来西亚没有签署1951年《关于难民地位的公约》和1967年《关于难民地位的议定书》，无须遵守条约规定的责任和义务，政府担心一旦成为难民公约的签署国，该国在地区内的战略性位置将成为难民大量流入的一个诱因［9］。官方不承认难民和寻求避难者，也没有专门的难民法或者难民保护体系，难民问题被归属到更大范围的移民行列中，受《1959/1963年移民法》(The Immigration Act 1959/63，Act 155)的管辖。《1959/1963年移民法》作为马来西亚国家移民体系的基石，规定了国家对外国人选择和接纳的规则和程序，定义了外国人的地位。该法令主要区分了两类移民:有证或合法移民(documented or legal migrants)以及无证或非法移民(undocumented or illegal migrants)。第一类包括持有签证、护照、工作许可证和其他有效证件的入境者，第二类包括所有无证入境者或者入境后成为无证的移民。移民法有两个条款用于拘留和指控非法移民，第6条指明了合法入境的根据，任何非法入境者将受严厉惩罚;第15条定义了非法入境或存在或延期滞留的罪行。《1959/1963年移民法》没有涉及难民和寻求避难者的特殊保护或规定，也没有区分难民与经济移民，所有难民皆被视为非法外来者，遭受与非法移民一样的待遇，一旦非法进入或留在马来西亚，将面临逮捕、拘留、鞭刑和驱逐的惩罚。1997年和2002年对《移民法》进行了修订，允许在驱逐非法移民前可进行无限期的拘留，对境内的无证人口，无论非法移民工或寻求避难者，都可能面临5年的监禁、10 000马币(约2 600美元)的罚款以及6鞭鞭刑。2002年和2005年，马来西亚清查、取缔了数十万名无证人口，有近400 000万的印度尼西亚人、8 000菲律宾人被驱逐，另有30 000菲律宾人关押在拘留中心，其中一部分是已在难民署登记的避难者和难民［10］。

马来西亚移民法的执行机构包括移民局、马来西亚皇家警察以及志愿警卫队(People’s Volunteer Corps，Ikatan Relawan Rakyat，RELA)。RELA是在一项紧急法令(Act 1964)下成立的志愿组织，其任务包括协助社会发展、维持社会安全及防止罪案。为了控制大规模的非法移民，政府授权RELA执行移民搜查和逮捕非法入境者，每逮捕一名非法移民可获得80马币的奖励。2005年又被赋予极大的权力，如在执行任务时可以配备武器、拦截及逮捕可疑人士、无搜查令可入室搜查等。RELA通常对非法移民进行突袭检查，其间敲诈勒索、施加暴力、烧毁住所等行为令非法移民和难民恐惧，也引起了国内舆论的广泛批评。

除没有批准难民公约外，马来西亚也没有批准《公民权利与政治权利国际公约》(ICCPR)、《经济社会国际权利公约》(ICESCR)、《消除一切形式种族歧视国际公约》(CERD)和《禁止酷刑公约》(CAT)等其他与寻求避难者和难民相关的联合国人权公约。马来西亚政府于1995年先后批准了《儿童权利公约》(CRC)和《消除对妇女一切形式歧视公约任择议定书》(CEDAW)，原则上有义务为难民妇女及孩童提供适当的保护和人道主义援助，但实际是缺失的。某种程度上，人权问题不是马来西亚的政治问题，也不是其难民政策的核心。

(二)边界控制

马来西亚国家边界的划定及移民治理体系是1957年独立之后的产物，在重建国家、种族、文化和经济边界的进程中，入境移民开始受到限制，只有技术移民才允许进入。20世纪70年代该国快速的经济增长使它成为一个颇具吸引力的移民目标国，尤其对那些寻求逃避贫困或政治动乱的邻国公民。40多年来，马来西亚的经济竞争力依赖于雇佣更廉价、更容易得到的非技术劳动力，这一需求也滋生了大规模的非正规移民潮以及地区内因政治经济不稳定引发的难民流。马来西亚的非法移民估计在80万至100万之间，其中15万是难民和寻求避难者［11］。非法移民的急剧增长，为马来西亚的政治、经济、对外关系和社会安全等带来不同程度的负面影响，引起了社会各界的共同关注，政府官员视来自缅甸、印尼、菲律宾或其他国家的移民/难民为国家安全威胁的第二号敌人，边界控制在逐步收紧。马来西亚有4 675公里的海岸线，与文莱、印尼、泰国的边界线共长2 669公里，易于渗透且难以管理。随着非法移民潮的加剧，政府也加大了边界控制的力度，如在海岸线投入警力加强巡逻，在陆地边境严格入境管理，尽量把非法移民阻挡在国门之外。1997年初，该国耗费5 400万马币在北部的马泰边界沿线修建了一道长达21公里、高2.44米的水泥墙，以阻止来自泰国及借道泰国的非法入境者。

(三)难民署的活动

联合国难民署的作用是处理非自愿移民，确保难民在失去国家保护后得到国际援助。为应对越南船民的入境，马来西亚政府寻求与难民署的合作，为寻求避难者注册建档，确认符合难民条件后核发难民证并提供援助，成为了保护和援助避难者和难民的主要行为体。2005年最后一批越南船民离开，标志着马来西亚政府与难民署合作时代的终结，此后双方没有正式的合作协议，导致了难民署的两难境地:一方面是来自难民的抱怨和不满，认为难民身份认定迟缓且规模不大;另一方面认为难民署有干涉马来西亚难民问题的嫌疑，遭到该国政府尤其是移民局和内政部的公开指责，认为难民署的工作成为难民不断涌入的一个拉力因素［12］。

总体来看，马来西亚的难民问题在复杂的移民背景下被忽略，缺乏专门针对难民的认定和保护体系，将难民等同于其他非法移民，处于移民/难民纠结的含混状态，对非法移民和难民的处理又游离在人权体系之外，大大弱化了难民地位。

三、马来西亚难民政策下的缅甸难民状况

(一)缅甸难民的困境

难民的入境和生活状况很大程度上依赖于目标国的移民和难民政策。根据马来西亚的移民法，难民被视为非法移民，随时面临被捕被驱逐的危险，不能合法定居和工作，政府也不提供基本的保护、教育和医疗服务等。不能合法工作，遭受执法者勒索，被当地恶棍抢劫，房租、医疗和教育的高成本等因素导致了缅甸难民的普遍贫困。

缅甸难民大多数被认为居住在吉隆坡及附近地区，居住地分为两类:一类是“丛林地带”(jungle sites)，在种植园附近的丛林边缘，难民用塑料板、木材和废弃的建筑材料搭建临时窝棚;另一类是“城市地带”(urban sites)，在城市人口密集地区，通常是几个家庭或者多人共同分担一套破旧公寓的房租。丛林地带的难民缺乏干净的饮用水和卫生设施，容易感染疟疾和登革热;城市地带因人口过度拥挤存在疾病传播的极大可能性，男性、女性在夜间容易遭受暴力袭击。难民为躲避移民局、警察和RELA的突袭检查而频繁更换住所。

缅甸难民希望能在难民署登记并获得难民身份的认可，这样可以享有基本的、国际法上的事实地位(de facto status)，可得到某些保护和救助，并有资格申请到第三国定居。但真正获得难民身份可能耗时数年，即使难民署认定了难民资格，马来西亚政府也不完全承认难民身份、不提供合法的入境移民地位保障及任何的法律权利。得到承认的难民在等待重新安置的过程中(至少一年或以上的时间)，也同样面临被当局逮捕的可能性。

根据美国公民与移民局(U.S.Committee for Refugees and Immigrants，USCRI)2009年6月发表的《2009年世界难民调查》(World Refugee Survey 2009)显示，马来西亚再次成为一个最糟糕的难民庇护所。报告指出，移民官员继续把被驱逐出境的难民卖给在马泰边界活动的黑帮组织;儿童难民甚至因为“非法移民”的罪名而遭受鞭刑［13］。

(二)马来西亚政府对缅甸难民的处理

国际社会对难民问题的处理主要有三种办法:自愿遣返，就地安置，异地安置。缅甸难民不选择自愿遣返，害怕回国后再次遭受迫害，马来西亚政府通常也不把他们遣返回缅甸，而是驱逐到泰国，一方面因为缅甸政府不接受难民回归，一方面在于大多数缅甸难民经泰国入境马来西亚。缅甸难民被移民官员带到马泰边境地区，迫使他们跨界进入泰国。被驱逐到泰国的缅甸难民，或非法滞留泰国、或被泰国驱逐回缅甸、或寻机再次折返马来西亚或偷渡到其他国家，这些难民依然是非法身份处于易受伤害的处境。

对难民的就地安置意味着给予难民合法身份，允许其合法工作和定居甚至授予公民资格。针对长期滞留的难民，马来西亚内政部曾为沙巴州的菲律宾穆斯林难民发放IMM13难民签证，是一种临时居留证，可使难民获得为期一年生活和居住的合法地位，可免受非法移民搜查，还可享受政府提供的教育和医疗服务。2005年，难民签证也发放给亚齐难民。2004年11月，政府基于人道主义考虑同意为来自缅甸的罗兴亚难民发放IMM13签证，2006年8月开始进行登记，但是在登记数千难民后，政府并没有遵守承诺发放证件，至今也没有付诸实施。在某种程度上，马来西亚对难民的态度和官方政策受到民族和种族主义的影响，既有文化方面的因素，同时也暗示了要维护马来人的特殊权利。

缅甸难民最希望的是能申请到其他国家开始新的生活。自1995年以来，马来西亚的缅甸难民有近40 000人被安置到第三国，包括美国、加拿大、澳大利亚、法国、新西兰、瑞典、芬兰、丹麦和挪威［14］。接收国对难民的挑选、审查存在一定的好恶标准，规模有限且耗时长久。对解决缅甸难民而言，异地安置是个选择，却不是唯一的途径。

四、马来西亚难民政策的演进趋势

尽管马来西亚在承认难民和对难民的保护方面不尽人意，但不能否认该国在不同历史时期对难民承担的责任。政府管理所有移民行为包括难民流动的目的是为了维护国家和社会安全，是应对性的而不是积极的，没有建立起全面的处理机制，在方法上也缺乏确定性和一致性，需要找准非法移民/难民的根源，改革不合理的现行政策，制定对非法移民和难民更积极、友善的政策。马来西亚国内的一些人权组织呼吁政府修改《1959/1963年移民法令》、履行已批准公约所需要承担的责任和义务并尽快签署国际难民公约。鉴于该国对廉价非技术劳工的需求依然很大，一些机构和组织认为大部分难民身体健全且拥有某些专长，是被闲置的劳动力资源，建议政府为已经登记的难民和寻求避难者发放临时工作证，既可缓解本国劳工短缺问题，也有利于难民，政府表示须从各个角度看待这一建议。此外，加强与源头国家的对话、合作治理也是马来西亚解决境内难民问题的一个发展思路。

［1］梁淑英.非法入境难民的处理原则［J］.法学杂志，2008，(6).

［2］李晓岗.难民政策与美国外交［M］.北京:世界知识出版社，2004.

［3］Amarjit Kaur.Refugees and Refugee Policy in Malaysia.UNEAC Asia Papers No.18 2007.School of Economics:University of New England Armidale NSW 2351 Australia.

［4］2011 UNHCR country operations profile-Malaysia［EB/OL］.http://www.unhcr.org/pages/49e4884c6.html.

［5］郭华盈.亚齐和平协议 有助区域稳定［EB/OL］.独立新闻在线，2005－08－18.http://www.merdekareview.com/wap2pg.php?id=12.

［6］Statistics:Refugees and Asylum-seekers in Malaysia［EB/OL］.http://www.unhcr.org.my/cms/basic-facts/statistics.

［7］马来西亚移民官涉嫌贩卖缅甸非法移民已被逮捕［EB/OL］.新民网，2009－07－22.

［8］Lawi Weng.UN in Malaysia Grants More Burmese Refugee Status［EB/OL］.December 2，2009.http://www.irrawaddymedia.com/article.php?art_id=17341.

［9］Malaysia does not want to be a refugee magnet［N］.Malaysiakini，17 April 2007.

［10］Crackdown in Malaysia［J］.Migrant Watch，2004.Vol.4，No.1(March).

［11］Marina Litvinsky.Burmese Refugees“Treated Like a Commodity”［EB/OL］.Washington，Apr 23，2009.http://ipsnews.net/news.asp?idnews=46610.

［12］Malaysia:Government Must Stop Abuse of Burmese Refugees and Asylum Seekers［EB/OL］.May 23，2007.http://www.refugeesinternational.org/policy/field-report/.

［13］欢迎内政部发身份证予难民 人民之声促允逗留期间工作［EB/OL］.独立新闻在线，2010－2 －3.http://www.merdekareview.com/pnews/12222.html.

［14］Marina Litvinsky.Burmese Refugees“Treated Like a Commodity”［EB/OL］.Washington，Apr 23，2009.http://ipsnews.net/news.asp?idnews=46610.

Refugee Policy of Malaysia:A Case of Burmese Refugees

CHEN Song-tao
(Institute of International Relations，Yunnan University，Kunming 650091，China)

Malaysia has

refugees from different countries and regions since independence.In order to prevent refugee inflow，it has neither signed Convention relating to the Status of Refugees and Protocol relating to the Status of Refugees，nor set out special refugee law and relevant protective system.Taking Burmese refugees for example，they are terribly vulnerable under refugee policy of Malaysia.A new perspective is needed to reform its refugee policy.

Malaysia;refugee policy;Burmese refugees;trend

D738.391

A

1001－7836(2011)12－0190－04

10.3969/j.issn.1001 －7836.2011.12.074

2011－08－23

云南省教育厅2010年科学研究基金一般项目“缅甸难民问题研究”(2010Y284)的阶段性成果

陈松涛(1978－)，女，云南昆明人，2009级博士研究生，从事东南亚国际关系研究。