论消防部队在应急救援中的作用与挑战——以江苏消防为例

骆 晶

（南京市消防支队，江苏 南京 210008）

21世纪以来，随着经济全球化的快速发展，各种影响公共安全、环境安全、社会秩序的不确定、不稳定因素日益增多，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件频发，危害的程度大，影响的范围广。突发事件不仅对社会公众的生命财产安全构成严重的威胁，而且也考验着政府的执政能力。应急管理是对突发事件的全过程管理，根据突发事件的预防、预警、发生和善后四个发展阶段，应急管理可分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个过程[1]。在此过程中，应急救援是非常重要的一环，是针对后果和影响严重的灾害、事故等突发事件所采取预备和响应的活动与计划，主要特点是迅速、准确、有效。应急救援的基本任务包括：立即组织营救受害人员，组织撤离或者采取其他措施保护危险危害区域的其他人员；迅速控制事态，并对事故造成的危险、危害进行监测、检测，测定事故的危害区域、危害性质及危害程度；消除危害后果，做好现场恢复；查明事故原因，评估危害程度[2]。

从近年来的实践看，无论是应对低温雨雪冰冻灾害、支援抗震救灾、防控甲型H1N1流感等重特大突发事件，还是处置面广量大的安全生产事故、社会安全事件等突发事件，公安消防部队在应急救援中扮演着重要角色、发挥了不可替代的作用，彰显了专业性强、业务精湛的优势。

1 消防部队作为应急救援主力军的法律依据

数据表明，消防部队实际承担的各类应急救援工作任务量占到相当一部分比重。例如，“十一五”期间，江苏省消防部队接警出动16.5万次，其中执行应急救援任务25329次，占到15.3%。此外，根据省委、省政府部署，圆满完成抗震救灾、抗雪救灾等重大应急救援和奥运、世博安保等重点保卫任务。这从某种程度上表明，消防部队在突发事件应急管理中已经发挥了应急救援主力军作用。

2009年施行的《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）从国家法律层面对公安消防部队在突发事件应急救援中应发挥的主力军作用加以确定。《消防法》第37条规定：“公安消防队、专职消防队按照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作。”第38条规定：“公安消防队、专职消防队应当充分发挥火灾扑救和应急救援专业力量的骨干作用。”根据《消防法》规定，消防部队主要有两项法定职能，一是应急救援；二是火灾扑救。《消防法》的颁布实施，使消防部队的角色发生了巨大转变，拓展了消防部队的职能，从过去单一的“灭火队”变成了应急救援主力军，为消防部队适应时代要求，充分发挥自身优势开展应急救援工作提供了法律依据。消防部队可以充分发挥战斗力强、专业技能全面、应急救援指挥机制高效等优势，进一步提高应急救援效率，为保护人民生命财产安全发挥重要作用。另一方面，《消防法》赋予消防部队应急救援新职能，对消防部队能力建设提出了更高要求，促使消防部队更加注重自身建设，加强应急救援基层基础工作，建立健全应急救援机制，为更好地履行应急救援职责打下坚实基础。

此外，《突发事件应对法》第26条规定“县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍。人民政府有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍。”国务院办公厅《关于加强基层应急队伍建设的意见》进一步要求：“各县级人民政府要以公安消防队伍及其他优势专业应急救援队伍为依托，建立或确定‘一专多能’的县级综合性应急救援队伍。”上述法律、文件也明确规定了消防部队应成为应急救援体系的主力。

目前，江苏省依托消防部队已组建省、市、县三级综合应急救援队伍，建设6个省级区域性、7个市级灭火救援应急中心，以消防部队为骨干、其他各类应急队伍为重要力量，应对多样化突发事件处置任务的综合应急救援队伍体系初步形成。

2 消防部队作为应急救援主力军的优势

2.1 体制优势

消防部队是一支“忠诚可靠、服务人民、竭诚奉献”的现役部队，具有高度严整的组织结构，统一指挥、统一制度、统一编制、统一纪律、统一训练，快速反应能力和应急机动能力很强。队伍结构上始终保持年轻化，部队官兵要经受严格的体能训练、业务训练和实践锻炼，具有较强的战斗力。消防部队分布在县级以上城区，分布广、覆盖范围全，建成了比较完整的消防队站网络。在应急救援过程中，消防部队的体制优势是其他任何社会救援力量无法比拟的，是抢险救灾的首选力量，能够产生最高的效益。例如，江苏省共有现役消防队178个、政府专职队151个、企业专职队149个、乡镇保安消防队1120个，基本形成了覆盖城市、兼顾乡镇的应急救援网络，能够第一时间发挥重大灾害事故应急救援突击队的作用。

2.2 机制优势

消防部队全年24小时昼夜执勤，人员、装备随时保证在岗在位，坚持做到1分钟快速出警。这种网络化、全天候的特点，从时间和空间上满足了随时快速响应突发事故应急救援的需要。消防部队能够在最短时间内赶赴事发地实施应急救援，确保了应急救援的时效性，这是其他任何应急救援队伍都无法做到的。2008年汶川抗震发生后，消防部队是第一支赶到地震灾区的队伍，能在极短时间集结、响应、救援，发挥了重要作用。目前，江苏省已建成6个区域性灭火应急救援中心，其他市级应急救援中心也将逐步建成，覆盖全省、快速反应的“2小时应急救援网络”即将全面形成，应对非常规灾害事故的应急处置能力和跨区域增援作战的快速反应能力得到全面提升。

2.3 专业优势

消防部队在长期应急救援实践中，积累了丰富的实战经验，培养锻炼了一大批熟练掌握应急救援专业理论知识和技能的专业技术人才。此外，平时紧紧围绕急、难、险、重应急救援任务设立科目进行专业训练，练就了消防官兵良好的心理素质和身体素质，为完成复杂艰巨的应急救援任务提供了强有力的素质保障。

2.4 装备优势

近年来，消防部队开发和引进了大批科技含量高、实战性能好的各种应急救援装备，初步形成了种类多、功能全的应急救援装备体系，为应对各种灾害事故提供了坚实的保障。此外，消防信息化建设水平较高，网络基础设施完善，基本形成全覆盖的消防应急通信指挥网络。例如，江苏消防部队卫星通信专网、8兆以上指挥专网全面建成，无线通信指挥系统城市覆盖率达89%，为构建消防部队应急救援高效指挥体系提供了有力的信息技术支撑。

3 制约消防部队应急救援的要素分析

3.1 基础设施不到位，救援力量不足

城市建成区消防站布点严重不足。国家《城市消防站建设标准》规定，城市建成区每4～7 km2应建设1各消防站。以江苏省为例，按照建成区每9 km2建1个消防站的标准，目前城市建成区还缺少消防站54个，还有35个化工园区至少要各建1个处置化学灾害事故的专业消防站。其次，江苏境内高速公路4000 km、国道及省道8000多公里，从事危化品运输的车辆达2万辆，危化品运输事故较为突出，参照发达国家高速公路服务区或邻近的出口设置消防站的要求，目前我省消防站基本上都围绕城市的城区设置，仅有极少数消防站临近高速公路出入口。此外，农村地区消防设施覆盖率普遍较低，多种形式消防队伍地区间发展不平衡，经费保障困难，队伍不够稳定。

3.2 专业人员流失比较严重

经验、技能和理论知识是应急救援工作的重要因素，经验丰富的指挥员和消防队员对应急救援至关重要，通过长期的实战考验，培养锻炼了一线指挥员的临机决断能力和消防队员娴熟的救援技能。由于按军队体制管理，大部分士兵刚刚具备实践经验，很快就到2年服役期限，同时每年也会有大批经验丰富的指挥员由于部队职数限制而不得不面临转业。目前，消防部队正在尝试通过聘用合同制消防员来加强消防力量，但是由于合同制消防员工资福利待遇较低，人员流动较快，造成了队伍不稳定。

3.3 应急救援联动机制不健全

在应急救援队伍体系中，除了作为应急救援骨干力量的消防部队外，还有防汛抗旱、水上搜救、医疗救护、动物疫情处置等专业应急队伍，企事业单位专兼职队伍以及志愿者队伍。由于各应急队伍来源不同，隶属关系不同，彼此之间缺少信息沟通渠道，缺乏联合应急救援演练，应急联动机制不健全。在处置重特大灾害事故中，无法形成应急救援力量整体合力，往往处于各自为战的状态，导致资源浪费，效率不高。

4 从应急管理总体布局加强消防部队建设

素质精良的应急救援队伍是有效处置各类突发事件的必备条件，建立高效的应急救援队伍是做好突发事件应急准备、提高突发事件应对能力的重要举措。消防部队是综合性应急救援队伍体系的骨干力量，要站在应急管理工作全局的高度，将消防部队建设纳入应急管理总体布局，在依托公安消防部队组建综合性应急救援队伍的基础上，充分发挥消防部队在突发事件应急救援中的主力军作用。

4.1 整体布局，强化组织领导

在应急管理工作中要充分认识公安消防部队作为综合应急救援主体力量重要意义，把综合性应急救援队伍建设工作纳入当地经济社会发展总体规划，将消防警力、消防基础设施和装备建设与经济社会发展同步考虑、同步建设。各级政府应急管理机构要加大对综合应急救援队伍建设的指导力度，积极会同相关部门研究落实综合应急救援队伍建设规划、管理制度、运行机制等措施。政府有关职能部门要本着优势互补、协同配合的原则，大力支持消防部队建设。当前，尤其是加强农村、社区消防工作组织领导，健全基层消防工作机构。乡镇、街道要明确消防工作归口管理部门，配备专兼职消防工作人员。经济发达乡镇要建立消防工作专门机构。

4.2 加大资金、装备等投入力度

要将消防部队建设经费纳入同级财政预算，建立综合应急救援队伍稳定经费渠道，加大消防经费、基础设施和救援装备投入，为消防部队更好地完成应急救援任务提供物资保障。立足于“抢大险、救重灾”，加强应急救援装备和物资储备，优化装备结构。在购置配备实用性强的常规器材装备基础上，重点配备科技含量高、功能先进、智能化、攻坚能力强的抢险救援装备。加强消防特勤队伍抢险救援急需的各类侦察检测、剪切扩张、起重设备、救生艇、多功能救援车、防核防化、防护救生、顶升破拆和通信指挥器材的配备，加快山岳事故救援车、地震抢险救援车、核生化洗消车、通信指挥车等特种车辆及专勤直升机抢险救援装备的配备，使装备结构配套合理，确保功能齐全完备。

4.3 加强队伍建设，提升应急救援综合能力

推进现行消防体制改革，逐步建立以现役制为主体、多种体制相结合的新型消防队伍。坚持需要与可行相结合的原则，积极申请增加消防现役编制。尽快调整消防部队技术干部和指挥员的任职年限等相关人事政策，保持应急救援专业技术人员的相对稳定。适当扩大消防部队中士官的比例，延长实战经验丰富战斗员的服役时间。建立健全培训机制，有针对性地开展应急救援业务和理论知识培训，掌握各类灾害事故处置程序，确保能熟练使用各类抢险救援器材，着力提高消防部队应急救援综合能力。加强实战演练，提升地震坍塌、防汛抗旱、危险化学品、水上搜救等突发事件应急救援处置能力。建立应急救援专家队伍，充分发挥专家学者的专业特长和技术优势，为应急救援指挥决策和行动提供智力支持。

4.4 完善联动机制，促进应急资源整合共享

进一步完善应急救援预案，增强预案的科学性和可操作性，在响应等级、力量构成、职责分工、组织指挥、综合保障等方面做出明确规定。建立政府统一领导，消防部队和驻军、武警、民兵、医疗急救、交通运输等部门和水、电、气等公共事业单位共同组成的更加紧密的联合应急救援体系，构建跨领域、跨部门的应急救援方式，实现资源共享、力量优化，定期开展接近实战的联合演练，提高灾害事故应急救援行动效能。建立政府重大灾害救援联勤保障机制，推进社会力量、物资、信息等资源整合，建立包括救援器材、饮食、医疗、大型工程机械等内容的应急救援基础数据库，健全资源共享和应急征用机制。

4.5 加强应急救援指挥平台建设

构建运转高效、安全可靠的一体化综合应急救援指挥系统，覆盖各级灭火救援应急中心、综合应急救援队伍，逐步向多种形式消防队伍延伸。同时要联络各级应急管理有关职能部门，实现区域协同作战指挥、火场图像实时传送、情报信息检索、网上灭火演练等功能。还要健全各类灾害事故数据库，对辖区可能发生的灾害事故基础性数据进行采集和加工，并经常进行数据更新，为预防和处置各类灾害事故提供科学依据。

总之，公安消防部队作为一支军事化的专业应急救援队伍，长期以来在处置各类灾害事故以及其他突发事件中发挥了重要作用。需要指出的是，消防部队在应急救援中仍然要面临诸多现实困境，制约着其作用的发挥。为此，需要在资金投入、队伍建设、联动机制、信息共享等方面予以强化，提升消防部队的应急救援能力，以保障人民群众的生命财产安全、维护社会稳定。

[1]李飞.《中华人民共和国突发事件应对法释义》及应用指南[M].北京：中国民主法制出版社，2007.

[2]罗建军，卢 红.应急管理概论[M].长沙：湖南科学技术出版社，2010.