对政府职能的制度经济学分析

□文/鲁春玉

一、政府概述

在经济学领域中，国家视为等同于政府。按照新制度经济学定义，国家是一种在某个特定地区内对合法使用强制性手段具有垄断权的制度安排，它的主要功能是提供法律和秩序。新制度经济学对于国家的起源，提出了国家带有“契约”和“掠夺”的双重属性。如果暴力潜能在公民之间进行平等分配，便产生契约性国家，如果这样的分配是不平等的，便产生掠夺性或剥削性的国家。国家的成立是公民达成“契约”的结果，而国家的“暴力潜能”又导致了统治者和被统治者的划分。政府在暴力方面具有的比较优势，使得政府在弥补“市场失灵”的缺陷时具有比其他组织更有权威地位。

国家的目标有两个：统治者租金最大化和降低交易费用使社会产出最大化。这两个目标存在着冲突，一种有利于降低交易费用的制度不一定能够同时确保统治者收益的最大化。政府的机会主义倾向决定了二者矛盾时，通常更侧重于第一个目标。经济学家把这种现象总结为“诺斯悖论”，其中心意思是：国家界定和保护产权可以产生规模经济效益；但国家有其自身的组织利益和内部利益，这就决定了国家的立场不是中立的，其在追求统治者利益的最大化。也就是说，政府并非是个能够自发地采取合理行动的市场中立者，而是一个受制于有限理性和代理人机会主义双重约束的集体行动者。其追求自身效用最大化的行为主动地或以其行为的负效应的方式促进了社会利益的提高。“诺斯悖论”深刻地揭示了“政府失败”的原因。

现实政府的做法越来越偏离使社会产出最大化的目标，而这一目标又是与社会公共利益相关。为了实现这个目标，有必要界定政府应该做什么和不应该做什么——即界定政府的职能。

二、政府主要职能的界定

制度经济学认为，政府职能主要包括以下几个方面：

（一）提供制度。制度分为内在制度和外在制度，内在制度是社会自发产生的，以社会需求为存在动力的，源于社会内在的要求，具有长期孕育性、自下而上性、非正式性、非强制性特征，诸如习惯、内化规制、习俗和礼貌等；外在制度是由统治共同体的政治权力机构自上而下设计、强加于社会并付诸实施的，具有自上而下性、正式性、强制性等特征，诸如专门指令、强制性规制等。两种制度共同构成了社会的制度秩序，外在制度应以内在制度为基础，一个社会的制度设计必须要尊重社会的自发制度、自发秩序，有意识制定的、立法通过的规则，以及由政治过程决定的制度的整体架构，都必须以内在制度为基础。

尽管内在规则在多数情况下都很有效，但实际上所有复杂大型社会也都采用了外在制度。这是因为由政府建立规则有若干优点：1、与内在制度相比，外在制度可能更易于被认识，从而节约人们的信息成本；2、根据内在规则进行自发的裁决有可能是任意的，可能带有很大的偏见和倾向性；3、“囚徒困境”表明合作常常是有利的。而合作因借助以政府为后盾的制度而得到强化；4、通过政府的外在组织和外在控制有助于防止“搭便车”行为，并提供充足的公共产品供给；5、经验显示，非正式的内在制度只能将经济发展推进至一定的水平，超出这个水平后，外在制度和起保护作用的政府就显示出了规模经济，并能保障所有进入者都获得公正、开放的市场机会；6、在造就一种开放秩序和实现更广泛、更具活力的劳动分工上，设计出来的正式法律和一个正式的司法系统是更有效能的。如前所述，内在制度所无法克服的各种环境因素导致由政府来外在地推行和执行制度，从而形成布坎南所说的“国家保护职能”。政府保护职能的中心应当是支持和增强社会秩序和经济秩序，这就需要政府通过制定和执行制度来实现。

（二）纠正市场失灵。通常认为市场失灵包括以下几个方面：垄断，公共物品，外部效应，不完善的市场，信息的不足，失业、通货膨胀及失衡，再分配，有益物品。政府纠正市场失灵的主要方式有：（1）维护法律与规则，对企业的微观经济行为进行规制。如美国的《反垄断法》、中国的《反不正当竞争法》等，均对避免市场垄断和消除垄断的负效应做出了明确的规定。又如美国的“污染许可证交易”制度，通过利用市场机制本身来激励企业减少污染排放，从而解决污染的负外部性这一全球难题等；（2）政府直接生产或提供公共物品。与成本和收益能由个人充分内部化的私人产品相比，公共产品将供给不足。对于公共品的供给，政府选择由公共所有的财产来组织生产并为其提供资金。如灌溉、组织机构的设立、变更，权力的运作，人员的编制等都应该合法化、规范化。无论是政府的抽象行为还是行政人员的具体行政行为，都必须合法化、规范化，防止公共权力对公民权利的侵害。法治政府是民主政治和市场经济发展的必然要求。排水工程等基础设施的建设，社会保障与社会福利网的建设等。在提供公共产品方面的一个有效的国际经验是鼓励包括非政府组织在内的公共产品民间供给，这会对公共产品的供给产生有效的竞争而使公共产品的供给受到规则的约束；（3）政府实施宏观经济政策，主要是财政政策、货币政策与产业政策等，以解决失业、通货膨胀与经济失衡等问题。如通过财政转移支付政策、累进税制等措施来改善地区经济的不平衡发展和控制贫富差距；通过货币政策的实施来遏制通货膨胀；通过产业政策来调整经济结构、促进产业升级、引导投资、促进出口等。

（三）界定产权，提供有效的产权制度。有效率的经济组织是经济增长的关键，而有效率的经济组织的产生需要在制度上作出安排和确立产权，以便对经济活动造成一种激励效应。有效率的产权应是竞争性的或排他性的，为此，必须对产权进行明确的界定，这将有助于减少未来的不确定性因素并从而降低产生机会主义行为的可能性。新制度经济学认为，离开国家，人们很难对产权做出有效分析，政府作为在暴力方面具有比较优势的组织，处于界定和行使产权的地位。

国家职能强调其制度变迁及制度供给中的重要作用，但国家职能的行使引发相应的缺陷，这些缺陷是国家行使职能所不可避免的。国家作为一种制度设计存在先天和后天不足。国家作为最大的制度提供者，受到一系列因素的限制，如公共选择、路径依赖、政治制度、社会需要、有限知识等，导致不能有效地提供制度或供给过剩或供给不足。国家作为产权的界定和保护者，但事实上国家在大多数情况下提供的是低效率的产权。诺斯认为，政治制度有一种形成低效率产权制度的天生倾向，这种制度导致了经济停滞或衰退。按照“诺斯悖论”，国家行使作为利益关系协调者的职能，但政府是“理性人”，追求政治利益的最大化，这种秉性使其容易为利益集团所控制，往往以牺牲多数人的利益而为少数人获利。也即政府协调利益所持有的“非中立”立场，是存在利益偏好的，结果导致分配不公平、社会利益的失衡和社会秩序的不稳定。

由此可见，国家职能及其行使是双面性的，优势与缺陷并存，这昭示我们应该在政府职能转型中认清政府的实质及政府职能的转变中应关注的焦点问题。换言之，新制度经济学应为且可以为政府职能转型提供思想的启发和制度借鉴。

三、完善政府职能的思考

（一）有限干预。新制度经济学的知识论核心在于人类理性的有限性、信息的不完全性，故而制度建构是不完全的，从制度发生学角度，制度建设是一个试错的过程。制度经济学认为，政府起源于一系列有形或无形契约的签订，是有限理性人契约的结合，且政府本身作为一个人的集合固然在理性能力、信息完全上有较大的优势，但仍旧逃离不出有限理性的宿命。因此，政府应是有限的，政府职能行使也应是有限的，这正是暗合有限政府的知识论假设要求。在有限政府下，处理好政府和市场、政府和社会的关系，合理确定政府的职能边界，做到有所为有所不为：不主动干预市场；以是否有利于市场机制运行、是否有利于社会发展来判断干预的效果；将干预置于制度约束下。在产权清晰、交易费用大于零的情况下，政府并不需要直接干预，只需对产权作出规定，使纠纷双方的权利明确，能够以支付费用的方式解决纠纷，即把外部性问题内在化，可以恢复市场正常运行。也就是说，政府干预仅限于产权界定不清的经济领域。

（二）实现“人治”向“法治”的转变。新制度经济学视野下，政府是存在缺陷的政府，因此如何消除政府的缺陷，最大化发挥其职能也是制度经济学的当然命题。政府本质是一种制度，基于交易成本而产生对政府存在必要性、合理性。按制度经济学的分析路径，政府缺陷也必然产生交易成本，以科斯第二定理要求产生相对制度的“欲求”，即对政府缺陷限制的制度——法治政府。在科斯的制度结构中，尤其强调法律制度的重要性，法律制度作为外在性制度具有不同于内在制度的独特优越性，如直接性、强制性、实效性等。这就要求在法治的框架下构造政府，即法治政府。所谓法治政府，是指政府职能的确定，

（三）引入竞争机制。竞争能够提高效率，使投入少而产出多，通过竞争可以打破垄断，能迫使公营垄断组织对消费者的需要作出反应，从而实现消费者主权与公众主权；并且通过竞争可以提高公共部门组织内部员工的自尊心和士气。在这里，竞争至少可分为三类：一是公对私的竞争，即让公营组织和私营组织都来提供公共服务，从而促使其竞争；二是私对私的竞争，即政府要求私营企业彼此竞争，以提供一些公共服务；三是公对公的竞争，即政府促使自己内部组织之间进行竞争，以达到良好的服务效果。同时，竞争机制能有效解决政府中存在的“委托-代理”问题；竞争机制有利于技术创新、企业家创新和政治行政制度创新；竞争能防止政府对市场经济的不正当干预，维护市场竞争机制。

（四）信息公开。强调信息的公开性，一方面有助于降低官员的影响力而使寻租变得更加无利可图；另一方面使政府于众目睽睽之下机会主义行事的难度加大。两个方面都将约束政府采取有利于社会利益增长和经济繁荣的集体行动，而更少机会主义地行事。成熟市场经济国家的实践表明，通过坚持透明的稽查标准、政府定期报告制度、由审计署等独立专家机构来监督会计账目以及由学者、信用评估机构或国际机构等专家监督者对政府活动进行复审，都进一步增强着政府机构的可稽查性，并抑制着政府中的机会主义。

[1]卢现祥.西方新制度经济学.中国发展出版社，1993.

[2]刘华香.新制度经济学的政府职能观评析.学术交流，2007.

[3]卢现祥，朱巧玲.论新制度经济学中国家的四大职能.湖北经济学院学报，2003.