湘鄂渝黔边区公共管理存在的问题及策略探析

蒲钰希

(吉首大学法学与公共管理学院,湖南吉首416000)

湘鄂渝黔边区公共管理存在的问题及策略探析

蒲钰希

(吉首大学法学与公共管理学院,湖南吉首416000)

从湘鄂渝黔四省边区实际情况出发,运用区域公共管理知识,结合国内外最新区域公共管理动态,采用实证研究法、文献综合法等方法,对湘鄂渝黔四省边区区域公共管理进行了系列探究,发现四省边区区域公共管理存在传统“行政区划”观念盛行,区域政策空白,区域管理协调及执行机制欠缺,盲目攀比现象严重等问题,并且重点列举了治安及环保领域区域公共管理存在的问题。针对存在的问题,从区域执政理念的改变,区域政策纲要的达成,区域协调机制的建立以及区域合作形式的开展等方面做出了相应的对策分析,并且阐述了治安及环保领域区域公共管理的具体措施。

区域公共管理; 湘鄂渝黔四省边区; 问题; 对策

一、湘鄂渝黔边区概述

湘鄂渝黔四省边区是指湘鄂渝黔四省交界的区域,俗称武陵山区,其主体包括湖南怀化市、湘西自治州、张家界市、贵州铜仁地区、湖北恩施自治州、重庆市黔江开发区等地,共计4省(市、区),6个地(州、市),47个县(市、区),区域总面积为11115万平方公里,总人口近2 000万,是连接我国中部地区和川渝地区的重要联结带。

在自然环境上,湘鄂渝黔边区都属于武陵山区,是一个不可分割的自然实体,具有相同相似的自然条件和资源;从历史上的行政区划来看,湘鄂渝黔边区一直实施的是同一的行政管理模式,该地区在先秦时曾属夜郎国,秦汉时归入黔中郡、武陵郡等同一行政区,这种同郡(武陵郡)、同府(黔州都督府)、同道(黔中道)、同制(土司制)背景下的湘鄂渝黔边区,直到民国时期才正式分属于不同省份;[1]从文化的角度看,更是你中有我,我中有你,自古以来,这里就是土家族、苗族、瑶族、侗族等三十多个少数民族聚居区,在这片古老的土地上,各族人民创造了属于自己的辉煌历史和灿烂文化,他们山同脉、水同源、族同裔、民同俗、语同音、文同系,有着复杂的地缘、亲缘、血缘交织关系;而从现实的状况看,武陵山区是国家十八大连片贫困区之一,是我国中西部政治、经济、文化发展相对落后的地区,典型的“老、少、边、穷”地区,同时它也是2010年,国家新一轮西部大开发战略确定的6个重点区域之一,国家十二五规划即将重点扶持的地区。总之,湘鄂渝黔四省边区是一个典型的区域整体。由于其地理位置、经济发展水平、历史和文化传统、政策实施,历史等因素的长期影响,在公共管理中存在着不少问题。开展对湘鄂渝黔四省边区公共管理的研究,能够丰富区域公共管理研究,特别是在少数民族地区及偏远落后地区的区域公共管理研究。

二、湘鄂渝黔四省边区公共管理存在的问题

(一)治安及环保领域公共管理问题

湘鄂渝黔边区处于我国内陆边远山区,有52个县级行政单位,国土面积约1217万平方公里,人口2300万,有汉、土家、苗、侗、白、仡佬等30多个民族,少数民族人口占总人口的60%。地处偏僻山区,地形复杂,土地面积大,人口多,经济文化发展落后,人民受教育程度低,思想观念相对滞后,法治观念相对欠缺,治安问题一直是四省边区的一个大问题。特别是地处四省交界的区域,在跨界打击,长效合作,共同治理等领域还是存在众多问题。

湘鄂渝黔地区“两抢一盗”一直是困扰民众的典型治安问题,各地公安机关都开展相关行动对本区域内部“两抢一盗“现象进行相应的治理打击,但是在这样一个覆盖省份广、边区人员流通性大的内陆山区,“两抢一盗”不是单独地级市的问题,而应该是湘鄂渝黔四省边区整个区域性的一个共同治理的治安问题。从目前来看,湘鄂渝黔四省边区地方公安机关有小众配合行动,但是没有四省边区共同治理的长效合作机制出台,更没有常规化、政策化的联合行动开展。边界交界区域出现问题时,部分地级市不主动承担责任,相互推诿,更别提共同治理了。

湘鄂渝黔四省边区地处武陵山区,有着丰富的矿产资源,矿产资源的开采出口一直是各级地方经济发展的主要来源,伴随着矿产开采,相应的环境问题也出现了。四省边区都只顾本区域利益,对于跨界环境问题,缺乏足够的认识,更缺乏足够的治理。

重庆市的秀山和湖南省的花垣县,贵州省的松桃县,都有丰富的锰矿资源。因三县连界,处于三角位置,故有“锰三角”之称。前几年,在“发锰财”的吸引下,三县都只顾“发财”,不管环境,以牺牲环境为代价“猛发财”,导致“锰三角”的清水江、梅江河等河水变黑,空气变差,农民怨声载道。后来是中央胡锦涛总书记做出重要批示,才引起相关政府部门的高度重视,最终逐步解决了“锰三角”的环境问题,但是没有总书记批示之前,地方政府对环境治理的不作为,地方政府对跨界区域环境共同治理的认识不够,这些都凸显出边区政府对环境问题的共同治理不力。边区各级政府需要自身形成环境问题专项协调机制,做好环境问题的应对处理,而不是上级重视了就来治理。

总之,边区治安问题及环境问题存在着互相推诿、协调欠缺,缺乏共同治理。

(二)争资源、抢利益,盲目比较,缺乏有效沟通

湘鄂渝黔四省边区是有着丰富自然资源的生态地区,是我国典型的少数民族聚居地区,也是国家重点扶持的落后地区。在资源的开发利用上,在国家优惠政策的支持上,在相关经济发展上,存在着争资源、抢利益、盲目比较等现象,总体来看缺乏有效沟通,不利于区域整体发展,也不利于各自行政区域的发展。湘鄂渝黔四省边区有着丰富的旅游资源,由于地理环境相似性,各区域的旅游资源存在部分相同性,张家界、吉首、龙山、凤凰、通道、芷江等地都在开发以苗家文化、土家文化、侗文化为主要内涵的旅游产品,而且相互之间缺乏协调。这种重复建设造成经济损失和资源浪费,有时候甚至还开展针锋相对,拼个你死我活,相关部门缺乏整体布局和有效协调。

国家扶贫办和中国发展银行计划签订200亿元的扶贫贷款协议,作为全国六大集中连片重点扶持地区—武陵山区贫困片区的湘鄂渝黔四省边区相关行政单位,都在争这笔扶贫贷款,各地方政府都是想方设法为本区域争取最大的利益,甚至不惜造假,不顾整体利益,导致国家的扶持资金没有得到最大限度的利用,从而没有真正惠及整个区域的人民;湘西吉凤经济开发区、铜仁大龙经济开发区,张家界经济开发区等湘鄂渝黔四省边区典型经济开发区,在招商引资方面存在的一定程度的盲目竞争,特别是吉凤经济开发区和大龙经济开发区,在招商优惠政策上,有很大的互相竞争性,这种盲目竞争,只会导致两败俱伤,不利于整个区域的健康发展。

(三)传统“行政区划”观念盛行,各自为政

中国的地方行政是一种以行政区划为法定边界的“行政区行政”,湘鄂渝黔边区按照行政区域可以分为湖南湘西自治州、怀化市、张家界市、湖北恩施自治州、贵州铜仁地区、渝东南地区(黔江、石柱、彭水、酉阳、秀山),有6个地级城市,48个县级行政单位,956个乡镇。[2](P19)在湘鄂渝黔四省边区传统“行政区划”观念盛行,各自为政,具体体现在,湘鄂渝黔四省边区各行政单位领导者都有一种“地方行政”观念,他们的执政理念始终跳不出“行政区划”的限制,执政理念局部迷失,直接导致执政行为上出现各自为政,存在一定的地方保护主义。政府之间的协调存在一定的障碍,然而又缺乏一个遵循市场规则,具有影响力及决策力的协调机构,这一共识目前尚未达到理想效果。

(四)区域整体性行政规划欠缺且执行滞后

湘鄂渝黔四省边区各地州市,均远离本省的经济文化中心,属于本省边远落后地区,在政治、经济、文化等领域都发展滞后。

四省边区面临滞后现状,部分政府依旧各自行政,缺乏一种全局性观念。通过对湘西自治州、怀化市、张家界市、恩施自治州,贵州铜仁地区等地2008—2010年政府工作报告的研究,可以看出各行政单位依旧只关注本区域的GDP发展,只关注本区域的创税,区域整体发展规划在各行政单位政府工作报告中乏见,大多数行政单位尚未上升到提高整体区域发展来带动自身提高的境界。部分区域行政单位之间达成了部分一致的规划,但是没有上升到一个四省边区整体政策层面,也导致着执行滞后。

目前的现状就是部分区域没有整体行政规划观念,部分区域有该观念但是缺乏一种协调,区域达成部分共识尚未上升到政策层面从而导致执行滞后,总体体现出来就是区域整体性行政规划欠缺且执行滞后。

三、湘鄂渝黔四省边区区域公共管理解决策略

(一)针对边区治安、环保问题,提出具体解决对策

1.湘鄂渝黔四省边区相关政府领导,打破行政区域理念,加强边区公共治安、环保问题的共同治理意识。

2.湘鄂渝黔四省边区可以出台边区公共治安、环保问题应对条例,把相关共同治理架构制度化,用制度去约束,形成一种长效机制。

3.湘鄂渝黔四省边区应该成立边区公共治安、环保问题联合领导小组,由各地政府相关职能部门负责人牵头组成,方便沟通协作。

4.湘鄂渝黔四省边区应该加强治安、环保问题的打击力度,把联合行动常规化。

5.湘鄂渝黔四省边区也应该在交界区域协同开展治安及环保教育,引导正确的价值导向,从教育层面去做好预防工作。

(二)完善区域政府合作形式,建立区域特色合作组织。

针对湘鄂渝黔地区现存的争资源、抢利益,盲目比较的情况,主要原因在于政府间缺乏有效沟通及合作,所以重点是要加强互相之间的了解,建立和完善公共合作机制。

按照奥斯特罗姆夫妇的多中心理论:“大城市地区的人追求的各种公益物品利益的多样性,能够在许多不同层次的背景下得以调控。多中心体制面临着这一问题,在更为广袤的大城市地区内跨越每一个正式实体的职能上的或者地域上的约束,实现更为广泛的社群利益或者公共利益……多中心政治体制的绩效只有借助于可能存在于各种各样单位之间协作、竞争和冲突的模式才能得到理解和评估。……如果多中心政治体制能够解决冲突,并在适当的约束之内维持竞争,那么它就能够以富有活力的安排来解决大城市地区的各种各样的公共问题”。[3]这给我们以启发,如果建立一种多中心的公共合作机制,将能开拓对湘鄂渝黔边区问题及对策分析的视野。

公共合作机制主体应该是多元的,至少应包括政府、非政府组织、企业、公民等,从而形成多中心治理系统。而政府之间的合作,其形式又可以通过企业或市场、非政府组织来实现。

在公共合作方式上,跨区域政府合作形式可以通过项目、市场、非政府组织三个层面来实现合作。一是项目形式合作,主要指的是具有区域共同利益的项目合作,如旅游、高速公路、资源、环境、生态、教育等项目合作。二是市场形式合作,对于公共产品和公共设施、公共安全等,区域政府所支付的成本和承担的责任,既可通过政府间的服务合同、政府间服务转移形式来运作,也可通过政府向市场、向非政府组织购买的方式来实现政府间的合作。三是非政府组织形式合作。政府间的合作并不一定需要政府组织体系的框架内来完成,非政府组织更适用跨区域政府合作。[4]特别需要指出的是,非政府组织之间的合作旨在实现组织成员利益的最大化,具有政府区域协调功能的延伸和拓展的功能。非政府组织一旦摆脱了对于政府的行政依附,将能够超越行政分割带来的限制和樊篱,通过市场或契约、合同、规划来推动跨行政区域的合作进程。

项目合作上,湘鄂渝黔四省边区在高速公路、区域铁路等基础设施建设,高等教育、职业教育、义务教育等教育领域,旅游资源、矿产资源开放利用领域,以及生态环保问题应对方面,应该广泛采取项目合作形式,打造一批四省边区精品合作项目,比如说四省边区旅游合作平台、四省边区教育交流平台等等。

市场形式合作上,湘鄂渝黔四省边区也可以把市场形式引进到四省边区的合作中来,鼓励有实力市场企业参与到四省边区合作项目中来,同时也可以四省边区各地政府出资,且吸纳民营资本,组建相关领域的四省边区开发公司,有效整合,做到区域合作市场最大化。

非政府组织上,湘鄂渝黔四省边区也可以通过建立非政府组织来加强区域间合作,比如说成立四省边区环境保护联盟、四省边区区域发展咨询委员会、四省边区民族文化传承联盟等等,通过灵活的非政府组织,弥补政府在加强区域合作沟通的缺陷。通过行业协会突破行政区划的障碍,组成跨地区的行政联盟,共同制定区域市场游戏规则,推进区域市场秩序的建立,整体发挥区域市场资源最大效应和最优效应。

总体来说,湘鄂渝黔四省边区可以采取项目合作形式、市场合作形式以及非政府组织合作形式,加强区域合作组织建设,打造一批特色区域特色合作组织,更好地为湘鄂渝黔四省边区区域发展做出贡献。

(三)打破“行政区划”观念,树立“区域治理,合作共赢”新理念

在湘鄂渝黔四省边区整体社会发展水平落后,急需寻求区域公共发展以促进自身发展的现状之下,同时伴随着湘鄂渝黔四省边区政治、经济、文化交流日益频繁,湘鄂渝黔四省边区各级政府需打破“行政区划”观念,树立区域公共管理新理念。具体而言,湘鄂渝黔四省边区各级政府领导,在执政理念上一定要树立这样一个基本的前提:湘鄂渝黔四省边区是一个整体,是一个有着紧密联系,发展相互关联的区域治理领域,也是一个急需抱团发展、实现共同进步的一个合作共赢区域。各级领导在执政思想层面上树立这样一个“区域治理,合作共赢”的理念,将会有益于湘鄂渝黔四省边区的发展。而这种“扬长避短,优势互补,互惠互利,共同发展”的原则,是正确处理湘桂黔省际边区民族经济和县域经济发展的重要原则。在这一原则的指导下,相互之间积极开展多层次、宽领域、全方位、重实效的联合与协作,在实施项目合作、边境交通建设、旅游资源整合、边界纠纷调处要突破行政区划的局限,协调发展。[5]

(四)制定区域发展政策纲要,建立公共政策协调机制

如前文所述,湘鄂渝黔边区公共治理合作主体是多元的,应包括企业、政府、非政府组织。而其中政府是地区整体利益的代表,在区域合作中是最有效的协调主体。

湘鄂渝黔四省边区各级政府在树立了“区域治理,合作共赢”新理念之后,就要把这种理念,用区域发展的政策纲要去规范化、制度化。湘鄂渝黔四省边区各级政府可以共同起草一个有关政治、经济、文化发展的区域纲领性文件,报上级有关部门批准,在四省边区形成区域政策法规,指导各级政府共谋区域发展,同时也为各级政府在政绩考核评估上树立参考依据。

四省边区政府在形成了区域发展政策纲要以后,还要建立公共政策协调机制,公共政策是政府治理的基本手段,湘鄂渝黔地区政府合作机制的建立必须结合湘鄂渝黔四省实际情况,而这又以公共政策的基本统一为前提,应该通过政府间的合作制定一个在湘鄂渝黔边区具有约束力的区域公共政策协调机制,约束和限制地方政府的过度的自利行为。

该机制应该着重从以下几方面打造:a1区域财政税收及相关补贴政策的协调,四省边区各级地方政府为了保护本地商户,出台了一些地方保护主义财政税收条款,这在一定程度上是不利于本区域发展的,在现阶段,要逐步调整和减少以优惠政策和特殊待遇为主要内容的地方保护主义,制定和实施科学合理的区域发展规划和政策,引导生产力合理布局,避免恶性竞争。b1建立突发事件应急合作公共政策,如安全生产事件、交通事故事件、社会治安事件、恐怖事件、环境污染事件、公共卫生、动植物疫情、自然灾害、示威游行事件、大规模群体事件、邪教组织事件等,应通过公共政策来加强合作,在信息、资源上互通、互助、互利。C1建立社会服务合作公共政策,如实现医疗服务、交通服务、政务信息的一体化,从而促进资源共享、优势互补、加强和改善公共责任机制,使政府在管理公共事务和改善区域公众生活质量等方面具有竞争力。

[1]尹少华,冷志明.基于共生理论的“行政区边缘经济”协同发展——以武陵山区为例[J].经济地理,2008,28(2):243.

[2]冷志明.区域经济协同发展研究:对湘鄂渝黔边区的实证分析[M].长沙:中南大学出版社,2006.

[3]迈克尔·麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[C].上海三联书店,2000,(57):7-8.

[4]臧乃康.多中心理论与长三角区域公共治理合作机制[J].中国行政管理,2006,(5):86.

[5]曾梦宇.湘桂黔省际边区民族经济与县域经济发展[J].怀化学院学报,2006,(1):86.

Research on Public Management Problems and Strategies in Bordering Areas of Hunan,Hubei,Chongqing and Guizhou Provinces

PU Yu-xi
(School of Law and Public Administration,Jishou University,Jishou,Hunan 416000)

Based on the actual situation of bordering area of Hunan,Hubei,Chongqing and Guizhou provinces,the thesis uses regional public management knowledge,combined with the regional public administration dynamic,take empirical research,literature review andother methods for discovering the existing public administration problems on this region,like the traditional“administrative division”concept prevalent,lack of regional policy,regional management coordination and deficient in enforcement mechanisms,blind comparisons of serious problems.The author also lists some problems of regional public security and environmental area.T o deal with those problems,we should change our concept of regional administration,regional policyframework and establish regional coordination mechanism.It is of great significance to take appropriate countermeasures and other specific measures to improve regional public security and environmental protection management.

regional public administration; border of Hunan,Hubei,Chongqing and Guizhou provinces; problems;strategies

C93

A

1671-9743(2011)10-0022-03

2011-09-06

蒲钰希(1984-),女,湖南怀化人,吉首大学法学与公共管理学院教师,硕士,从事文化产业管理,公共事业管理方面的研究。