依法稳妥推进事业单位分类改革的思考——以潍坊市为例

张彩云

（潍坊学院，山东 潍坊 261061）

依法稳妥推进事业单位分类改革的思考
——以潍坊市为例

张彩云

（潍坊学院，山东 潍坊 261061）

尽快建立有效的事业单位改革法律制度，事业单位改革才能积极稳妥地进行，只有对事业单位改革依法进行规制，才能形成布局结构合理、投入机制完善、治理结构规范、微观运行高效、监管制度健全的事业单位管理体制和运行机制，促进事业单位改革健康有序地发展。文章联系潍坊市事业单位改制实际提出依法稳妥推进事业单位分类改革的思路和建议。

事业单位；科学分类；规制；分类改革

事业单位只存在于中国，是中国特色，国外没有事业单位的说法。在西方发达国家，那些介于政府与企业之间的所谓第三部门 (非营利社会组织)，发挥着类似于我国事业单位的职能作用，但研究者甚少。我国自上世纪80年代，科技、卫生、工程设计等事业单位陆续开始尝试改革，本世纪事业单位的全面改革已拉开序幕。温家宝总理在十一届全国人大三次会议政府工作报告中指出：“2010年要按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，在科学分类的基础上，积极稳妥推进事业单位改革。”温总理的报告为事业单位改革进一步明确了方向，确定了目标。

改革需要法律的支持。事业单位是一个非常庞大的社会组织系统，涉及面广，种类繁多，情况复杂，它涉及到国家法律法规政策和社会大众方方面面的利益。虽然自本世纪我国事业单位改革已大力推行，但至今未出台与此相适应的法律、法规。[1]正是由于我国目前事业单位改革中的法律制度缺失，从而直接影响了事业单位改革的效率。所以，只有尽快建立有效事业单位改革的法律制度，事业单位改革才能积极稳妥地进行，也只有对事业单位改革依法进行规制，才能形成布局结构合理、投入机制完善、治理结构规范、微观运行高效、监管制度健全的事业单位管理体制和运行机制，促进事业健康有序发展。

一、对事业单位进行依法科学合理分类

现有事业单位的法律属性模糊不清，造成了政事不分、事企不分，事业单位的性质和治理缺乏在法律依据。[2]对事业单位进行科学合理地分类，是正确规范事业单位这类主体的基本要求，依法对事业单位进行分类，则更有利于这种分类的科学和规范。

目前，对于事业单位的分类，众说纷纭，但笔者认为根据目前我国的实际情况将事业单位分为行政性事业单位、公益性事业单位和经营性事业单位三类较适宜，其中，公益性事业单位可分为纯公益类和准公益类。

行政性事业单位是指受法律直接委托或受上级行政机关依法委托，具有一定的行政管理权力的地位，主要承担着政府行政职能以及为政府服务的事业单位。主要包括监管、资质认证、质检、鉴证及机关后勤服务等类的事业单位；公益类事业单位主要承担公共事业发展职能、为社会服务的事业单位，从事科教文卫等社会事业和与公共基础设施建设、公用事业服务相关的活动；[3]经营性的事业单位，是指公共性不强或者不具有公共性特点的机构，主要承担中介、市场和企业性的事业单位，如机关后勤服务机构、艺术表演团体、节目制作机构、体育俱乐部、出版社等等。[4]

二、按分类对事业单位进行不同的法律规制

不同类型的事业单位承担不同性质的任务，实施不同的改革思路，并具有不同的经费供给渠道，以及财务、人事和社会保障等方面的管理体制和运行机制。[5]因而，不同类别的事业单位应采取不同的内部管理制度与组织运行方式，建立和完善事业单位法人治理结构，依法保障事业单位的自主权，并设立与之相适应的社会保障制度、财务管理制度、人事管理制度等。如潍坊市在事业单位改革中，根据国家、省对事业单位的分类标准，对需要改制的的事业单位进行了分类，划分出行政类127家、社会公益类202家和生产经营类181家（具备条件的均已转企改制）。在对事业单位实行分类的同时，区分不同情况，分别确定了不同的改革重点：行政类原则上参照国家机关管理；社会公益类合理调整布局结构，全面推行管理体制和用人制度等相关改革；暂不具备直接改企转制条件的生产经营类通过重组、合并、挂名等八条途径予以处理。[6]

（一）关于行政性事业单位的规制

对于以行政管理为主的事业单位法人，进行职能还原和授权；应当由政府行使的行政管理权，还原给政府，必须由事业单位承担的行政权，应当由法律法规明令授权，对事业单位承担的没有法律法规授权依据、擅自延伸转移的行政职能要予以取消。这类事业单位法人参照行政机关法人管理模式运行，不能由市场配置资源，编制依据国家有关标准配置，并应依据公务员法予以管理。

（二）关于公益性事业单位的规制

公益性事业单位可分为纯公益类和准公益类。

1.纯公益类。主要是政府为实现社会公共利益和大众利益，不以盈利为目的，面向社会提供公益服务以及政府提供支持保障的事业单位。这类事业单位本身不具备有偿经营自我发展能力，经费依靠财政供给。[7]这类单位一般由政府举办，涉及范围主要包括义务教育、公共文化、公共卫生、群众体育、生态资源和环境保护等领域。

政府要保证并加大对纯公益类事业单位的投入。此类单位的机构设立、服务宗旨、公共目标、业务范围等事项由政府确定和监管，严禁从事营利性的经营开发活动，所需经费由同级财政予以保障。

2.准公益类。准公益类事业单位。指可部分实现由市场配置资源的单位。政府可有选择地举办准公益类事业单位，并逐步加大扶持力度。这类单位向社会提供公共产品的同时，可依法收取一定费用补偿其支出，涉及范围主要包括非义务教育、非营利医疗卫生、经营性公用场馆等领域。

准公益类事业单位要根据国家确定的公共目标开展相关业务活动，政府按照法律法规、国家政策、单位业务特点和财务收支状况，给予不同程度的投入。这类单位可按照价格行政主管部门核定的收费标准收取公共服务的补偿成本，但所取得的收入应当用于公共事业发展，其收入和支出由财政部门核定和监管。

无论是纯公益类还是准公益类事业单位，在不影响公共服务质量和水平的前提下，其提供的服务凡可以通过市场供应的，可以撤销事业建制或转为企业，政府通过公开招标、政府采购等方式实现公共服务的目标。[8]

（三）关于经营性事业单位的规制

经营性事业单位，按照人员编制实行总量控制的要求，从有利于事业单位发展的需要出发核定编制，经费实行自收自支，财政不予支持和负担，要适度控制机构设置，特别是要严格控制在乡镇和市直主管部门派驻乡镇的经营服务类事业机构的设置；要加大原有经营服务类事业机构的重组、合并、转企力度，逐步将事业单位推向市场，条件成熟的，应逐步由事业转制为企业，按企业要求运行管理，走自主经营、自我完善和自我发展的道路。主要按照公司法的规定将其改制为公司制的企业法人，并遵守包括税法、竞争法、招标投标法、劳动合同法等在内的法律制度予以规制。

三、依法积极稳妥推进事业单位改革的建议

事业单位改革要坚持以科学发展观为指导，按照事业单位改革的要求，在合理分类的基础上，依法进行改革。

（一）尽快出台有关事业单位改革运行的法律、法规

只有建立有效的法律框架以后，事业单位改革才能在一个大的框架下推进。所以，尽快出台有关事业单位改革运行的法律、法规，已迫在眉睫。

首先，制定法律、法规明确事业单位工作人员的法律地位，通过法律来确保事业单位工作人员的合法权益。

《中华人民共和国公务员法》明确了公务员的法律地位、任免、权利义务、管理等内容，而至今没有法律、法规对于事业单位人员作出规定。事业单位人员基本上应该列为公职人员的范围，有关机关应尽快制定法律、法规，规制事业单位人员的法律地位、职责、聘任、权利义务、奖励、考核、申诉等内容。只有这样，才能便于对于各类人才的管理、才能使事业单位健康有序地发展。可喜的是，我国即将出台《事业单位人事管理暂行条例》，力争尽快在全国全面建立聘用制度。进一步加大岗位设置管理实施工作力度，在全部市(地)级以上机关、40%的县级机关所属事业单位完成岗位设置工作。

其次，制定法律、法规充分落实单位的用人自主权。

要尽快制定法律、法规充分落实用人单位的用人自主权，界定好政府和事业单位的职责。“现在因为无法可依，大部分事业单位存在用人自主权的问题，有的管得很宽，有的管得很死。其中最鲜明的一个特点就是行政化，受控于政府直接隶属部门，根本没有自主权。”2010年3月两会期间全国政协委员吴江特别强调，落实自主权并不等于私有化、民营化、个人化，公共部门必须接受国家监管，这就是政府提到的“管办分离”。

潍坊市大力推进事业单位分类改革中，积极推行了管办分离。将事业单位与原主管部门完全脱钩，推向市场，自主经营；按照“谁出资谁管理”的原则，将管人和管资产紧密结合起来，增强事业单位自我发展能力与活力。2009年改革公立医院管理模式，通过组建潍坊人民医院有限公司，真正落实了公立医院独立法人地位。同时，改革文化管理体制，实行文化、新闻出版、广播电视“三局合一”，实现了文化市场综合执法。实践证明，管办分离在强化行业执法监管职能方面发挥了重要作用。[9]

（二）打破部门条块界限，整合重组现有资源

一是对因部门所有、条块分割而人为重复设置的单位，或机构不健全，设置零散，规模过小的单位；或职能转移、弱化、萎缩和名存实亡，多年来未配备专职人员，不开展业务的单位；或长期不出成果，没有明显的社会效益和经济效益，只有机构，没有事业的单位，应视不同情况予以撤销。二是对职能相近、交叉、重叠，职能不清晰的单位，或服务对象单一，任务严重不足，工作难以开展的单位，可通过优势互补等措施在规模、建制方面进行合并，提高其机构的服务功能和规模效益，形成具有竞争力的事业法人实体。三是对主要为社会提供生产经营和社会服务的自收自支事业单位；或性质属于企业，但已不具备事业单位属性的事业单位应改制为企业，确实一时还不具备改制为企业的，要一律实行企业化管理，按照企业组织形式运作，为积极创造条件逐步改制为企业或限期转制为企业。[10]

（三）进一步深化事业单位的收入分配制度改革

2006年6月，国家人事部、财政部出台《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》，提出了事业单位收入分配制度改革的主要内容，其中之一就是建立岗位绩效工资制度，使工作人员的收入与其岗位职责、工作表现和工作业绩相联系。岗位绩效工资包括岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分，其中岗位工资、薪级工资为基本工资，实行“一岗一薪、岗变薪变”，“一级一薪、定期升级”；绩效工资主要体现工作人员的实绩和贡献，是收入分配中活的部分。不同种类的事业单位应该从自身实际出发，充分考虑单位的长远发展和职工的长远利益，在收入分配制度中纳入社会保障因素，注重当期分配和长期保障相结合，设计出适应社会主义市场经济条件的、符合事业单位自身特点的收入分配制度，增强事业单位收入和分配的透明度。[11]

（四）建立法人治理结构，创新内部管理体制和运行机制

以公司制为主要形式的现代企业制度是一种符合现代化企业的组织形式。在现代企业制度中的法人治理结构，是处理所有者与经营者关系的一种最为有效的制度性安排。因此，事业单位改制要借鉴企业管理理念，在事业单位内部实行董事会、理事会和监事会制度，建立决策、执行和监督三位一体的运行机制，推进事业单位社会化进程。

潍坊市在事业单位改制过程中，借鉴这一理念，先后组建了水务集团、报业集团、广播影视集团和演艺集团，并加快了公路路桥、职业教育和文化旅游等产业集团的组建步伐，有效促进了资源资产化、资产资本化、资本证券化。[11]

（五）取消行政级别

《国家中长期人才发展规划纲要》要求，克服人才管理中存在的行政化、“官本位”倾向，取消科研院所、学校、医院等事业单位实际存在的行政级别和行政化管理模式。在科研、医疗等事业单位探索建立理事会、董事会等形式的法人治理结构。按《国家中长期人才发展规划纲要》要求，在选拔人才时要打破这种界限，完全看他做出了什么业绩，有什么样的经历和素质，而不能有一个级别要求。

潍坊市通过在教育系统试点，全市600多所中小学校和师范学校全部取消行政级别，近千名校长统一实行了校长职级制。在此基础上，又在全市卫生系统推行了院长职级制。中小学校和公立医院取消行政级别，对于建立新型用人机制，更好地调动校（院）长的积极性，发挥了重要促进作用，得到了系统内部广大教育与医务工作者的支持和拥护，在社会上产生了积极反响。从而使潍坊市的素质教育走在了全国前列，高考上线率连年居全省前列；全市医疗卫生服务水平不断提高，群众看病难、看病贵问题得到有效缓解。[12]

综上所述，事业单位依法改革已迫在眉睫，只有尽快建立有效事业单位改革的法律制度，事业单位改革才能积极稳妥地进行，也只有对事业单位改革依法进行规制，才能形成布局结构合理、投入机制完善、治理结构规范、微观运行高效、监管制度健全的事业单位管理体制和运行机制，促进事业健康有序发展。根据温总理的要求，事业单位依法分类改革主要是按照政事分开、事企分开和管办分离原则,积极稳妥地对现有事业单位分类进行改革。将主要承担行政职能的,逐步转为行政机构或将其行政职能划归行政机构;将主要从事生产经营活动的,逐步改制为企业;对面向社会提供公益服务的,要强化公益属性,继续保留,但要改革管理体制、运行机制,探索建立法人治理结构,改革人事制度、收入分配制度、社会保险制度,完善财政支持政策。今后不再设立承担行政职能和主要从事生产经营活动的事业单位。事业单位改革涉及面广、情况复杂,要在做好整体规划的基础上,积极稳妥地推进,确保改革中公共服务得到改善,社会事业得到加强,社会保持基本稳定。[13]

[1][7][10]对事业单位分类改革的几点思考[N].机构编制简报，2008-05.

[2]钱卫清.事业单位改制法律分析[J/OL].找法网，（2007-03-23）[2010-09-23].http：//china.findlaw.cn/gongsifalv/gaizhizhongzu/qiyegaizhi/sydygz/1544.html.

[3]沈忠东，浦兴祖.三渠分流：行政类事业单位的改革趋向[J].编制管理研究，2007,（1）.

[4]景朝阳.事业单位分类改革的法律对策[J/OL].中国民商法律网，（2007-12-01）[2010-09-23].http：//wenku.baidu.com/view/f4af542acfc789eb172dc8b5.html.

[5]张雅林.中国事业单位改革和管理体制创新研究[D].北京：北京大学政府管理学院，2002：50.

[6][9][11][12]潍坊市机构编制委员会办公室.全省机构编制工作会议发言材料[Z].

[8]深圳市深化事业单位改革指导意见——公益类事业单位及其改革[R/OL].中顾法律网，（2009-9-14）[2010-09-23].http：//news.9ask.cn/qygz/gzfl/200909/240042_2.html.

[10]孙殿明，袁东.社会保障视角下的高校收入分配制度改革分析[J/OL].(2008-04-26)[2010-09-23].http：//www.cahe-as.edu.cn/xcgl/detail.jsp?seq=168&boardid=140103.

[13]温家宝.关于发展社会事业和改善民生的几个问题[J].求是，2010，（7）.

Legally and Steadily Promoting Government Institution Classification Reform

ZHANG Cai-yun
(Weifang Univeisity,Weifang 261061,China)

Only having established the effective legal system,the institutional reform can be actively and steadily carried out.After the successful reform,the government institution will have the reasonable structure,perfect input system,efficient operation,and sound supervision mechanism,which will promote its healthyand orderlydevelopment.According to the present situation of Weifang institution,the article has put forward some suggestions on this reform.

institution；scientific classification;regulation;classification reform

D63

A

1671-4288(2011)01-0008-04

责任编辑：王玲玲

2010-10-28

张彩云（1964—)，女，山东昌邑人，潍坊学院法学院教授。