牟平城区土地利用现状、问题及对策

□文/郭道芳

城市的发展、区域经济的发展，都离不开资源，尤其是土地资源。土地是人类生存与发展的最基本条件，是一切资源和环境要素的载体。土地利用水平是资源利用水平的重要标志，也是一个地区经济增长方式的重要尺度，对土地资源的合理优化配置和集约化利用，事关牟平区经济社会能否可持续发展。

一、当前牟平区城市土地利用现状

总体而言，近年来节约、高效利用土地工作引起了社会各界的高度关注，节约集约用地的意识明显增强，节约集约用地的责任正逐步由国土部门一家向政府各部门和全社会的共同责任而转变。但是，我们也应清醒地认识到，目前我们土地的开发利用还处于粗放型发展阶段，在节约集约利用土地工作中，土地的供需和合理化使用中，还存在一些突出的问题。

1、思想认识不够到位，节约集约用地意识淡薄。土地是人类生存与发展的基本条件，它支撑着人类社会的可持续发展。但土地节约集约利用的观念还未能完全深入人心，在具体的落实上仍然存在差距，导致了土地利用中的浪费、闲置，科学规划、合理布局有些时候成为空谈，直接制约了城市的可持续发展。

2、旧城区大量存在，土地利用率低下。旧城区已经成为城市土地低效利用的主要方面，在旧城区内存在大量一户一宅和低层建筑，土地容积率极低。牟平的旧城区已有着相当长的历史，虽然大多数城中村进行了旧村改造，但仍有一些房屋破旧不堪，长期空置，街巷纵横交错，给土地的合理、高效利用带来不便。

3、土地利用率不高，土地闲置现象严重。很多城区内的老企业危旧房多，大都是低层，建筑占地面积大，但因为资金等多方面的原因，改造难度较大。随着居民生活水平的不断提高，新建住宅楼也不断向外扩张发展，转移到靠近公路等交通方便的地域，很多老村内形成了“空心村”，土地的治理利用也有相当的难度。这些现象不仅存在于老企业和“空心村”，在一些新建设的园区也存在大量土地闲置现象，土地大量转用、征用后又得不到及时充分利用，土地浪费现象严重。

二、充分认识城市土地集约化利用对牟平区经济发展的重大意义

城市土地集约利用是以合理布局、优化用地结构和可持续发展的思想为指导，通过增加存量土地的人力、物力投入，改善经营管理，尽可能提高土地的使用强度，不断提高土地的使用效率和经济效益的城市土地经营方式。因此，用地的合理布局、建筑结构的优化完善、良好的生态环境，也就成了城市土地集约利用的前提；走内涵发展的道路，在现有技术经济水平许可的条件下，尽可能提高土地的使用强度和效率，就成为了土地集约利用的核心。

1、城市土地集约化利用是牟平区实现经济增长方式根本转变的重要内容。党的十六大报告中提出的“要实现经济增长方式从粗放型向集约型转变”，就是要从根本上改变粗放的消耗高、质量差、效益低的生产发展方式，转变为集约化增长方式，着力提高经济增长质量和效益。牟平区是新兴的城区，独特的区域位置也使得土地成为了影响其发展的重要因素；土地的利用水平和利用率成为了衡量牟平区经济增长方式的重要尺度。处处寸土寸金，转变土地利用方式，实现土地集约利用，对整个新城区经济增长方式的转变极为重要。

2、城市土地集约化利用是牟平区土地实情的客观要求。土地是人类赖以生存和发展的基础，土地资源的稀缺性是人们集约利用土地的直接动力。目前，土地资源已成为牟平区城市建设和经济发展的制约因素。因此，城市土地集约利用势在必行，深入研究和挖掘牟平区现有存量土地的利用潜力，对于实现社会经济的可持续发展具有重大的战略意义。

3、城市土地集约化利用是牟平区针对土地利用粗放、浪费严重而采取的重大举措。城市用地结构反映了各功能区在城市用地中所占比例。过去，牟平区土地资源特别是工业建设用地粗放利用十分普遍，在城市用地结构中城市工业用地所占比重过大，在用地面积和规模上，表现为总量失控、扩张过快。交通用地、住宅区用地、商业用地占比过小，这是牟平区城市内部空间结构不合理，城市问题的症结所在。一些镇、村为解决村民的经济收入而盲目投资，不仅造成资金的沉淀，而且在用地结构上，也表现为各类用地比例不协调，布局不合理，生产重复布点，投入产出密度低，土地资源浪费严重。目前，牟平区工业用地占建设用地总量的比例高达72%以上，早期在一定程度上形成了一些低品位的开发，建设的低矮、简陋厂房，已经完全不能满足牟平区产业聚集发展的需要。因此，要改变建设用地粗放利用的状况，必须大力推进土地集约利用。

4、城市土地集约化利用是推动牟平区产业聚集优化提升的强大动力。目前，牟平区的第二产业主要是几个专业镇为主的劳动密集型产业集群，虽然在国内、国际市场的产量、销量上占有一定比例，但基本属于能耗高、技术附加值不高、环境负荷重、使区域环境承载力降低的产品。面对日益剧烈的国内外市场，要提高产品的竞争力，就一定要加大产业的优化升级，并加快与城市化进程的结合，使产业结构调整与城市建设要求相协调，整合土地资源，让城市土地集约利用成为推进产业聚集优化提升的动力。

5、城市土地集约化利用是牟平区加强土地管理的最好出路。由于过去对土地的不规范开发利用，目前牟平区也存在土地资产处于闲置和低效利用状态。而城市土地集约化利用是在城市范围内通过用地结构和空间结构的高度有机结合，使土地为载体的各类建筑和城市基础设施相互之间以及其外部环境之间，无论在使用功能上、效益上、后续发展或形象景观上，都能达到结构严谨、组织有序、相容性好、功能互补并能自我修复的状态，最终带来高质量的城市建设和土地的可持续发展。

城市土地集约化利用对土地的高效利用特性，有助于我们了解城市存量土地的利用潜力，盘活城市存量土地；了解城市不同功能区土地利用的布局和利用强度，充分发挥城市土地的利用效率，决策制订最佳的开发方案，使土地开发利用的经济、社会和生态环境效益得到充分的体现。

三、推进牟平区城市土地集约利用的建议

加快城市化发展，首先从解决土地利用问题和矛盾着手，充分把握主要矛盾和次要矛盾，重点抓好土地利用的优化组织和合理利用，严格落实规划，加强法制建设，为加快城市化进程创造良好的环境。

1、进一步健全和完善土地利用总体规划，处理好规划与现实需求的矛盾。在制定和实施土地利用总体规划的过程中，应依照法律规定在一定的规划区域内，根据国民经济和社会规划、土地供给能力以及各项建设对土地的需要，确定和调整土地利用结构、用地布局的总体战略部署。土地利用总体规划是土地管理工作的“龙头”，科学的规划可以协调好产业规划、土地规划和建设规划之间的关系，从而确保从宏观上调控土地利用，科学规划布局土地利用结构，从而达到建设用地的节约和集约利用。针对土地利用总体规划与城市总体规划不同步的情况，应协调各部门，着眼未来，积极邀请专家进行评审，扩大公众的参与力度，增强其现实的可操作性，达到优化土地利用结构，提高土地利用的经济社会效益的目的。

2、建立城市土地集约利用评价体系。主要包括以下三个层面：一是国土部门要结合土地利用总体规划、城市建设总体规划制定具体的土地集约利用指标体系。作为考核土地集约利用程度的主要指标，笔者认为，土地投资强度具有很大的不确定性和合理性，目前国土部门主要依据发改部门提供的文件或批复，而企业在取得土地后实际的投资规模往往有变数，因此当前必须要尽快建立和完善行业用地指标体系，根据行业、投资规模等综合确定供地指标；二是在《土地出让合同》增加土地容积率、建筑密度、投资强度等条款；三是推进标准厂房建设，应鼓励社会资金的多元化投入，鼓励房地产企业建设标准厂房用于出租或出售，工业企业配套的居住、食堂等用地应实行社会化服务。

3、推进城市土地整理。与目前正在进行的以土地储备为手段、以房地产开发为目的的旧城区改造要有区别，今后土地整理必须按照国际通行做法，应以提高城市土地利用率，改善城市生态环境为目的，体现城市土地整理的社会、经济、生态综合效益。城市土地整理应充分调动政府、普通业主等社会各个层面的积极性，在拆迁补偿的形式上要体现多样性。

4、健全土地市场供求机制。在社会主义市场经济条件下，要促进各类建设节约集约用地，牟平区必须建立和健全适应市场经济规则的长效机制，特别是要充分发挥土地占有成本的约束、产出效益的激励作用。要充分发挥土地有偿的杠杆作用，运用地价手段调节土地的利用方式，制定地价和土地利用集约度的调节系数，对土地利用效率高的项目给予优惠，反之则严格控制，限量审批。要创造性地实施土地交易规则，广泛采用招、拍、挂方式交易，实行交易许可制度和交易预报制度，对所有交易信息、交易程序、收费标准等公开化，使得土地市场运行规范化。

5、加强宣传力度，增强节约集约土地利用意识。针对当前一些部门和单位节约集约土地利用意识薄弱的现象，应加强学习和宣传，增强政府、企业、群众节约集约土地利用的意识，树立土地资源的忧患意识，增强保护和合理利用土地资源的紧迫感和责任感。例如，可以通过开会、办培训班、刷写标语、办专栏、土地日等多种形式，广泛开展节约集约用地的宣传教育，使全民形成节约集约用地共识。