农民工市民化：现实困境与权益实现

汤云龙

（上海财经大学 法学院，上海 200433）

一、问题的提出与视角的选取

2008年国际金融危机爆发以后，我国进入了转型与危机碰撞后的时代。①这里的转型是指第二次转型，是相对于以阶级斗争为纲转向以经济建设为中心、由计划经济体制转向市场经济体制改革而言的。这次转型的内容相当丰富，主要包括从经济优先发展转向经济社会协调发展；从城乡二元结构转向城乡一体化；从一部分人先富起来转向共同富裕；廉价劳动力由作为优势被重用转向作为劣势而淡出；等等。这次转型的关键在于城乡二元结构和贫富差距过大问题的解决，而农民工问题就是城乡二元结构问题的缩影，贫困人口大多为农民。在此意义可以说，解决农民工问题，是实现这次转型的关键性内容。

解决农民工问题，关键就是要实现农民工由农民向市民的转变，即农民工市民化。农民工市民化作为重要的研究主题和基本的理论命题，已成为众多学科研究的对象：社会学从社会认同、角色理论、社会网络、社会资本等角度展开；经济学主要围绕现存的制度障碍、市民化社会成本分担等展开；而人口学则重点关注农民工的人力资本因素对其市民化的影响等。不同的研究视角，得出不同的研究结论，也必然提出不同的解决方案，这都根源于人文社会科学各学科之间不同的基本范畴、研究方法和学术旨趣。而权利是“法哲学的基石范畴”，②从权益的视角，分析农民工市民化的现状，探求制约农民工市民化的原因，并提出相应的对策建议，是法学研究农民工市民化的基本路径，也是法学研究不同于其他学科的特殊视角。此外，从权益的视角研究农民工市民化，还基于以下原因：

一是，权益标示了个体在经济社会生活中自由行为的可能限度，确立了个体权利与国家权力的关系框架。从某种意义上讲，农民工问题就是制度选择的问题，是国家在特定历史阶段通过制度对身份选择做出的矛盾取舍。农民工的身份特征正是国家矛盾取舍的产物，国家在给农民工贴上身份标签的同时，已经决定了其独特的权利形态。比如，在城乡二元结构下，农民工与市民利益分配的不平等，农民工享有的权利、履行的义务与市民的不对等，这些都是国家制度选择的产物。因此，国家权力与农民工个体权利之间的关系，是研究农民工问题的切入点。而权益能够将个体行动与国家行为联系起来，把个体利益要求与社会规范要求统一起来，以此来体现个体之间、个体与社会、个体与国家之间的关系。

二是，权益是针对利益目的的正当要求，是正当利益的法律体现。利益分配问题是农民工最直接、最现实、最迫切的问题。农民工问题不是农民工给经济社会发展带来了什么问题，而是农民工利益极易受到侵害和被忽略的问题，是农民工为我国改革发展作出了重大贡献，却未能从国家、社会、城市中得到相对称回报的问题。农民工应有什么样的利益诉求？他们的利益诉求是否应当得到国家的支持？农民工的利益诉求与市民的利益诉求之间的冲突如何协调？这些都是农民工市民化进程中亟需回答的问题。利益平衡以及对利益是否正当的判断，都需要权益理论予以回应。

二、农民工市民化的现实困境

（一）残缺的市场主体

市场主体是市场经济运行的基础和市场体系的核心。市场主体以其在经济运行中的职能为标准，可划分为生产主体、交换主体和消费主体。农民工在市场上的法律地位可以分别从这三种主体类型进行考察，在现行体制和法规政策框架下，无论从哪种角度考察都可发现，农民工作为市场主体都存在诸多缺陷。

1.作为生产主体的劳动者

劳动者，作为一个法律概念，是指具有劳动权利能力和劳动行为能力的公民。③就其法律属性而言，体现为劳动者资格和劳动者权利两个层面。农民工作为劳动者，在劳动者资格和劳动者权利方面均存在一定局限，具体表现为：（1）农民工的劳动者资格受限。一般而言，凡有劳动能力的公民应当具有平等的劳动资格，这既是现代市场经济的必然要求，也是现代国际社会通行的惯例。而在我国，与城市居民相比，具有劳动能力的农民工其劳动者资格却受到一定因素的制约。比如，根据农村户籍和城镇户籍的不同性质，拥有农村户籍的农民工进城就业的限制多于城市户籍劳动者就业的限制。（2）农民工的劳动者权利受限。比如农民工失业期间不能享受与城镇失业人员同等待遇，即城镇失业人员可领取12～24个月的失业保险金，而农民工失业之后只领取一次性的生活补助。

2.作为交换主体的产权所有者

拥有产权是市场主体参与市场活动的首要条件。对农民工而言，土地和房屋是其最重要的财产，但农民工却不真正拥有对“自己财产”的所有权。根据现行法律规定，农民对土地拥有使用权，但国家基于“公共利益”的需要，有权对土地进行征收，且不论土地使用权是否到期，这实际上表明了国家对土地的绝对垄断权。同样，宅基地属于农村集体所有，农民虽然是房屋的所有权人，但根据《担保法》规定，建造在农村宅基地上的房屋不得抵押，相应也不能有效进入市场。

3.作为消费主体的消费者

消费不仅是继生产、交换后经济活动中的最后一环节，而且还是一种社会性活动，即一种“社会参与体验”、“社会合法性”、“社会地位”、“社会整合”的社会性活动。④农民工作为消费主体，不仅是自身劳动力再生产的反映，同时也是作为社会成员的社会地位表现。根据卡斯特的私人消费品和集体消费品理论，农民工在个人消费之外，还有一种集体消费。但在我国，城乡二元分割的社会结构形态嵌入到了城市集体消费中，制度障碍和身份区隔成为制约农民工集体消费的深层原因，无论是高制度门槛型的住房、医疗、社会保险和子女教育，还是低制度门槛型的体育休闲消费，农民工的消费水平均远远不如市民。⑤

（二）公共产品的边缘人

1.被排除在城市社会救助体系的范围之外

社会救助制度是整个社会保障体系中的支柱性制度，承担着解除国民生存危机、维护底线公平的基础性作用。城市居民最低生活保障制度是城市社会救助体系的核心，它确定了城市居民在遭遇生活困境时可以向政府申请援助并获得救助的权利。但根据《城市居民最低生活保障条例》规定，只有拥有城镇户籍的居民，才有资格在生活困难时，向政府申请援助并获得救助。农民工由于没有城镇户籍，当因失业、疾病、意外伤害使生活陷入困境时，无法享受最低生活保障或其他方面的任何救助。

2.无法享有城市住房保障制度

住房保障制度是最基本的民生保障制度。目前无论是面向低收入居民的廉租房制度，还是面向中低收入居民的经济适用房制度，以及面向城镇职工的住房公积金制度，都是为了“保障城镇最低收入家庭的基本住房需要”，或“面向城市低收入住房困难家庭供应”，或“提高城镇居民的居住水平”，将同样处于城市底层的农民工群体排除在适用范围之外。尽管目前国家出台了改善农民工居住条件的相关政策，但仍强调以用人单位作为改善农民工居住条件的责任主体⑥，并没有将其纳入政府提供的住房保障制度之中。

3.社会保险参保率低

农民工在城市就业和生活时，面临着养老、医疗、失业、职业伤害等各种风险，参加社会保险是农民工预防和化解诸多社会风险的重要举措，也是农民工分享基本公共服务的具体表现。但就目前而言，农民工参加社会保险的比率较低，同时享受到社会保险的水平也不高。据统计，截至2009年6月底，全国农民工参加基本养老、基本医疗、工伤、失业保险的人数分别达到2380万人、4153万人、5054万人、1518万人。⑦在本来参保率不高的情况下，由于现行社会保险制度的“便携性”较差，农民工跨省流动时社会保险转移接续时存在诸多障碍，因此，每到年末，珠三角和长三角等农民工聚集区，都会迎来农民工的退保高峰，使原本较低的参保率变得更低。⑧

4.农民工随迁子女平等教育权受阻

受教育权是人全面发展的基本手段，是当代国际社会公认的基本人权，其核心内容是受教育平等权。⑨农民工随迁子女作为公民一员，应当与城市户籍儿童一样，享有宪法和法律所赋予的平等接受义务教育的权利。这不仅直接影响到农民工市民化的进度，而且涉及农民工子女经济社会地位的获取以及弱势地位的改变，对农民工具有长远性的影响。然而，规模庞大的随迁子女，在“地方负责，分级管理”的教育体制下，往往被排斥在当地正规教育体系之外，入学机会、受教育条件以及受教育过程，都与拥有城市户籍的儿童不平等。比如，各地城市公办学校在招收农民工子女入学时，往往以收取借读费为名，提高入学门槛。

（三）失范的利益表达

1.“沉默”与“失语”

面对建立在“二元户籍”制度基础之上的资源配置体系，面对制度排斥和政府缺位使其权利被剥夺的现象，农民工却极少提出异议，反而以自己是“外来人”的理由选择沉默。比如，在城市改造中，同样拥有城市居住者身份的农民工，往往因为“没有城市户口”、“没有房产权”等原因被排除在政府、开发商和城市居民三者建构起来的场域之外，成为沉默的“第四方群体”。⑩同样，面对企业（雇主）对其合法权益的侵害，大多数农民工仍然选择沉默。有学者通过对珠三角农民工调查中发现，受到权益侵害真正去投诉过的农民工只占被调查者总数的28.1%，有过投诉经历的农民工表示有过投诉但没有受理的占到15.6%，表示“受理了但没有下文”的占40.5%，对投诉感到满意的只有24.6%，其中将近六成没有投诉过的农民工是因为“反正投诉也没有用”。⑪

2.极端反抗

随着农民工生存空间的过度被挤压，严重的被剥夺感和相对贫困感与日俱增，在现行救济途径基本不能满足需求时，在生存伦理规则的推动下，以身体来维权、为权利而自杀，成为农民工迫不得已的理性选择。比如，富士康“连跳事件”其实就是新生代农民工以生命为代价对没有尊严生活的反抗和以生命为代价发出的呐喊。此外，除了以极端形式实现个体抗争之外，以群体性突发事件实现的集体抗争，也呈现增长趋势。据调查显示，只有9.9%的农民工反对群体性事件的行为与做法，90.1%的农民工选择支持或者视情况而定，24.7%的农民工对群体性事件采取支持的态度，这种结果不能不令人堪忧。⑫

三、权益缺失：阻碍农民工市民化的根本原因

（一）赋权基础不稳固

权利源于资格。农民工作为我国公民，拥有公民资格，也就当然享有本国公民应当享有的权利。然而，通过三十年来农民工市民化进程中的权益演进轨迹可以发现，农民工所获取的权利并非依据其公民资格，而是基于国家权力的赋予和承认。也有学者将这一过程称为“行政赋权”，即农民工能否获得权利以及获取什么样的权利，不是由农民工作为公民、工人以及城市劳动者这一事实本身所决定的，而是政府（权力）根据其自身发展需要所采取策略的结果。⑬比如，当城市和工业发展需要大量劳动力时，政府就会扩大进城农民工的数量，降低农民工进城的门槛和成本，从而强调维护农民工的权利。但是，当进城的农民工规模超出市场需求并影响到城市居民的工作机会和生活空间时，政府就会制定一系列措施，控制进城的农民工规模，限制农民工的工作机会和工作岗位选择，进而剥夺、忽视农民工的权利。又如，2007年出台的《劳动合同法》标志着国家把对劳动者权益的保护推向了新阶段，尤其对大部分从事低端劳动密集型产业的农民工群体而言，更具特殊意义。但受到国际金融危机的冲击，中小企业面临困境时，政府为了转移危机，不惜以牺牲劳动者权益为代价，减缓了《劳动合同法》的实施力度，甚至在有的地方出现了以内部文件架空《劳动合同法》的迹象⑭。

总之，通过行政赋权而获取权利，必然导致农民工的权利充满不确定性。因为，行政可以赋权也就可以“限权”，甚至“去权”。这就决定了基于行政赋权而获得的权利，不是具有当然性的权利，而是具有或然性的权利。这也就解释了为什么农民工所拥有的权益是不完整的权益体系，为什么农民工获取权利的过程具有渐进性和不确定性。此外，如果广大农民工长期处于权利的不确定性状态，也就无法形成源于自我规定性的牢固的权利意识，更不会形成“为权利而斗争”的信仰，当个体的权利意识和权利信仰缺乏时，必然再次面临权力的侵蚀。

（二）维权方式不健全

本文所指的“维权”，既包括农民工合法权益（法定权益）受到侵害时，对合法权益（法定权益）的维护，也包括农民工融入城市、满足城市生活所需权益的表达，即对应然权益的争取。也就是说，“维权”包括两个层面：一是对法律已确定的合法权益的维护，即权利的存量；二是对为融入城市生活所需权利的争取，即权利的增量。对权利存量的维护，侧重于在农民工个体权利受到侵害时的维权，方式主要有劳动争议调解、劳动争议仲裁、劳动监察、劳动诉讼和劳动法律援助等，这其实也是对农民工作为劳动者的劳动权维护；而权利的增量，强调的是农民工作为群体的权利，或者作为农民工阶层的权利，是一种集体性维权，是对农民工作为公民应有权利的争取，如选举权与被选举权、社会保障权、迁徙自由权和平等就业权等。

根据相关法律规定，现行体制内的维权方式（合法的维权方式）主要有：信访、上书全国人大常委会、选举、向政协委员和人民团体反映、向媒体反映、诉讼等。从理论上说，现行维权方式已经完备，但在实践中多数维权途径的象征意义大于实际意义。具体体现为：（1）组织维权不利。在现行法律框架下，农民工作为弱势群体，无法利用现有的组织资源建立代表自己权益诉求的自治组织，而工会、妇联等群众性组织，虽然在一定程度上能够反映农民工群体的权益诉求，但总体而言，这些组织政治控制功能多于利益表达功能，所具有微弱的权益表达功能也往往自觉或不自觉地充当了城市市民利益的代言人，难以满足农民工的权益诉求。（2）自我维权形同虚设。人大代表是我国制度化表达意见的主体，也是农民工自我维权的关键途径。根据现行法律规定，人大代表的选民是按户籍确定，因此，不在户籍所在地工作的农民工，就没有机会参加当地的人大选举。由于选举权利得不到保障，就不能与基层人大代表建立联系，更没有机会直接担任人大代表。尽管法律没有剥夺农民工通过人大代表的方式进行维权的权利，但在现实中这一方式无法实现。

四、农民工市民化的权益重构

农民工市民化本质上就是实现农民工地位的转型，即农民工由边缘化地位转向主流化地位。从权益的角度讲，即实现农民工与市民权利的平等性，以及农民工权利结构的立体性和权利内容的多面性。这就要求，不仅要保障农民工享有经济权利，而且享有政治、社会、文化权利；不仅在城市能与市民平等，而且可以在城市与农村之间自由流动，或者说在市民与农民之间自由选择，无论是作为市民还是作为农民，都作为公民平等地享受公共产品，享有自由发展的空间和机会。这就需要在权益体系设计时，应当以市民和公民的权益体系为参照，兼顾农民工作为市民的权益和作为农民的权益，并保持这两种权益的衔接，将之作为设计农民工权益体系的基本目标。

具体而言，应当包括以下内容：

（1）选举权。选举权是公民最基本的政治权利，是公民政治权利的核心。一个公民如果丧失了选举权，就在实质上丧失了政治权利。基于农民工市民化的需要，强调农民工的选举权，主要指农民工在工作所在地或居住地城市的选举权，使其享有与城市居民平等的选举权利，参与当地公共事务管理，提出自己的政治诉求。（2）结社权。结社权是克服个体局限性、使个人更好生存和发展的必要条件。托克维尔认为：“人们把自己的力量同自己的同志的力量联合起来共同活动的自由，是仅次于自己活动自由的最自然的自由。因此，我认为结社权在性质上几乎与个人自由一样是不能转让的。一个立法者要想破坏结社权，他就得损害社会本身。”⑮因此，在市民化过程中，必须重视农民工的结社权，让农民工组织起来，以组织的形式保护农民工权益。（3）迁徙自由权。迁徙自由权是人的身体自由或人身自由的延伸，是人的生存权利和人身自由权利的重要内容。在一定意义上，迁徙自由权是影响和决定人的其他权利实现的上位权利。赋予农民工完整的迁徙自由权，就是让农民工拥有向城市迁徙和居住的自由，使其能在城市与农村之间自由流动。（4）社会保障权。强调农民工享有社会保障权主要包括三个方面的含义：一是作为农民工自身享有的有权为或不为的社会保障权利；二是作为农民工享有的有权要求他人为或不为的社会保障权利；三是作为农民工，当自身的社会保障权受到侵犯时所享有的请求保护的权利。⑯具体而言，就是农民工在养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等方面，享有与城镇职工或城镇居民同等的权利。（5）劳动就业权。这里的劳动就业权，主要指农民工应当享有与市民平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业培训的权利、享受社会保险和福利的权利以及提请劳动争议处理的权利等。（6）受教育权。在这里强调农民工应当享有受教育权，主要指农民工子女的受教育权，即农民工子女在其父母工作或生活的城市，应当与所在城市的孩子一样，享有宪法和法律所赋予的平等接受教育的权利。（7）土地承包经营权。农民工享有土地承包经营权，是基于农民工的“农民”身份而具有的应然权利、法定权利和实然权利的统一。在市民化的背景下，强调农民工享有土地承包经营权，主要指农民工获得市民身份不应当以放弃土地承包经营权为代价。⑰

五、农民工市民化的权益实现

（一）完善农民工权益保护的法律体系

农民工市民化权益实现的过程也是农民工与诸多相关主体的利益均衡过程，这其中不仅包括城乡之间、输入地与输出地之间的利益均衡，而且也涉及弱势群体与强势群体、劳方与资方、农民工与市民之间利益均衡。利益主体多元、利益结构多样、利益关系复杂。这就需要用制度化、规范化的利益均衡手段，来平衡不同区域、不同主体之间的利益关系。法律作为社会利益的调节器，是达致利益均衡的有力保障，用法律达致的利益均衡将是恒久的利益均衡。“在一个发达社会中法就是社会控制的最终有效工具”，而“法律秩序的任务就在于决定其中哪些被承认与保护，和应在什么范围内加以承认与保护，以及在最小限度的磨擦和浪费的条件下给予满足”⑱。

目前而言，建立和完善以农民工权益保障为主题的法律体系，应当符合以下要求：一是，基础法与单行法、相关法相结合。鉴于农民工权益保护的特殊性和现行立法比较零散的特点，应当制定《农民工权益保护法》，作为农民工权益保护法律体系的基础法，为解决“法出多门”、法律冲突等问题提供依据和基准。并且，为满足农民工某个方面权益保护的需要，需要制定专门的法律法规。此外，在涉及农民工权益的相关法律中，对农民工应作出相衔接的特别规定。二是，中央立法与地方立法相结合。鉴于目前关于农民工权益保障的地方立法较多而中央立法较少的状况，应当在继续完善地方立法的同时，加强中央立法，地方立法对农民工权益保障的规定不得低于中央立法所规定的基准。三是，逐步提高法律位阶，加大法律的规范力度。目前关于农民工权益保障的立法中，规章条例多、法律法规少，弹性规范多、刚性规定少、可操作性差，这种状况今后应当尽快改变。

（二）强化农民工权益保护中的政府责任

1.提升社会政策在政策目标体系中的地位

改革开发以来，在我国政府的政策目标体系中，一直是重经济政策轻社会政策，用经济政策替代社会政策，甚至有学者认为“改革开放头二十年中国政府只有经济政策，没有社会政策”。⑲正是由于社会政策在政策目标体系中处于被忽视和从属的地位，造成目前社会矛盾和社会问题日益突出。从这个意义上说，农民工问题也正是政府轻视社会政策的产物。因此，落实农民工权益实现中的政府责任，首先应当提高社会政策在政府政策目标体系中的地位，并在社会政策制定和实施中更加重视农民工权益。比如，针对农民工的就业权，政府应当：以就业优先的取向来协调经济发展与扩大就业的关系，把扩大就业放在经济社会发展的突出位置；按照扩大就业的要求运用产业政策、所有制结构政策、国内外贸易政策、投资政策、财政税收政策、金融政策、城乡统筹政策等宏观调控政策手段，支持经济发展，以实现经济发展与扩大就业的协调；将农民工作为就业的弱势人群和困难群体，实行特殊的就业援助制度；中央和地方政府制定产业政策和发展规划，应当考虑到产业结构调整对农民工就业的影响，更应当考虑到因产业结构升级而导致的农民工结构性失业问题，对失业农民工应当提供再就业培训等就业服务和相应的补偿。

2.合理划分中央政府与地方政府的责权

规模庞大的农民工群体，不仅流动于城乡之间，在不同城市之间也频繁流动，保护农民工权益不仅涉及城乡之间的利益协调，还涉及不同城市之间的利益平衡，这就需要中央政府和地方政府相互配合、合理分工。针对农民工权益保护，中央政府与地方政府的权责划分应当遵循以下原则：（1）财权与事权相匹配原则。即各级政府在农民工权益保护中所承担的责任，应当与其拥有的财权相适应。（2）溢出效应原则。溢出效益原则主要是就农民工的公共服务而言的，它是指公共服务的外部性超出一个行政区域之外，在不同行政区域之间存在的正外部效应。针对“溢出效应”较强的公共服务，应当由中央政府提供，或者对地方提供相关服务给予一定的财政补助。（3）受益原则。即根据受益对象来确定责任的分配。受益对象是全体农民工群体时，由中央政府承担责任；受益对象是某一城市农民工群体时，则由地方政府承担责任，中央政府给予一定的补助。（4）法治原则。即中央政府和地方政府在农民工权益实现中的责任划分应当在现行的法制框架内，或者以法律或行政法规的形式来规范中央与地方政府的职责划分。

3.完善政府责任实现的监督机制

在农民工权益保护实践中，对政府责任的监督主要表现为：一是中央政府对地方政府在农民工权益保护中的监督。中央政府应当对地方各级政府保护农民工权益工作进行监督检查，指导和督促地方政府建立农民工权益保护的制度和机制，直接或者督促查处跨地区的或性质严重的侵害农民工权益事件，并对地方政府在保障农民工权益中的严重失职行为进行惩处。二是，在政府绩效考核指标体系中，应当包括农民工权益保护问题的内容，以确保政府保护农民工权益责任的落实。尽管中央政府将解决农民工问题提升到关系现代化建设全局的重要战略高度，一些地方政府仍注重GDP增长而忽视农民工权益保护，这些现象反映出的深层次原因在于现行干部政绩考核制度很难适应农民工权益保护的需要，或者在干部政绩考核中没有将农民工问题作为一项重要内容。因此，应当加快改革现行的干部制度，尽快把农民工问题的解决指标纳入干部政绩考核体系中，并逐渐增加其权重。

注释：

①王全兴：《当前我国社会法若干问题的思考》，《阅江学刊》，2011年第2期，第13页。

②张文显：《法哲学通论》，辽宁人民出版社2009年版，第43页。

③王全兴：《劳动法》（第三版），法律出版社2008年版，第78页。

④[法]尼古拉·埃尔潘：《消费社会学》，社会科学文献出版社2005年版，序言（二）第4页。

⑤周林刚：《地位结构、制度身份与农民工集体消费》，《中国人口科学》，2007年第4期，第88－94页。

⑥建设部、发改委、财政部、劳动保障部和国土资源部五部门《关于改善农民工居住条件的指导意见》（2007），第三条规定。

⑦汝信、陆学艺、李培林：《2010年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社2009年版，第291页。

⑧目前农民工的社会保险模式并不统一：有以广东为代表，将农民工纳入统一城镇职工社会保险体系的“城保模式”；以山西为代表，让农民工参加农村社会保险的“农保模式”；以上海和成都为代表，为农民工建立独立社会保险的“综保模式”。

⑨张杰、汪进元：《农民工子女受教育权的平等保护》，《华东政法大学学报》，2009年第2期，第9页。

⑩赵晔琴：《“居住权”与市民待遇：城市改造中的“第四方群体”》，《社会学研究》，2008年第2期。

⑪⑬蔡禾、刘林平、万向东等：《城市化进程中的农民工——来自珠江三角洲的研究》，社会科学文献出版社2009年版，第201、541－548页。

⑫于水、李煜玘：《农民工群体性事件的影响因素——对苏南地区农民工的调查》，《华南农业大学学报》（社会科学版），2010年第4期，第22页。

⑭比如，上海市高院出台的《关于适用〈劳动合同法〉若干问题的意见》以及广州市中院出台了《广州中院关于审理劳动争议案件的参考意见》，都有架空《劳动合同法》的相关规定。

⑮[法]托克维尔：《论美国的民主》（上卷），董果良译，商务印书馆1988年版，第218页。

⑯罗志先：《试论农民工社会保障权的法律保护》，《现代法学》2006年第6期，第114页。

⑰王慧博：《征地制度的国际比较及借鉴》，《江西社会科学》，2009年第4期。

⑱[美]罗斯科·庞德：《通过法律的社会控制、法律的任务》，沈宗灵等译，商务印书馆1984年版，第89、82页。

⑲王绍光：《从经济政策到社会政策：中国公共政策格局的历史性转变》，《中国公共政策评论》（第1卷），世纪出版集团、上海人民出版社2007年版，第29－45页。