农村群体性事件的社会成因与治理路径

周 钧

(河池市社会科学界联合会,广西 河池 547000)

农村群体性事件的社会成因与治理路径

周 钧

(河池市社会科学界联合会,广西 河池 547000)

农村群体性事件日趋严重,已成为现阶段直接影响社会稳定的重要因素。农村群体性事件是社会转型期间社会冲突的集中体现,利益博弈失衡、社会保障缺乏、诉求渠道不畅、预警机制不全等社会因素的存在是其发生的社会根源。治理农村群体性事件应该采取优化分配格局,成立农会组织,完善社会保障、加强法治建设、健全防范机制等措施。

群体性事件;社会冲突;利益博弈;预警机制

近年来,随着社会转型和经济转轨,社会整体结构、资源结构、区域结构、组织结构都在发生着重大转变,农村许多深层次的矛盾和问题逐渐显现,群体性事件呈上升势头。农村群体性事件客观反映了社会利益整合过程中,民众权益意识增强对社会秩序影响的状况。现阶段农村群体性事件可以分为社会性、经济性、政治性三类,大多数是由社会和经济领域民生问题引起的,涉及政治性质的极少[1]25。社会冲突理论学家L·科塞认为,在不毁坏社会结构的前提下,使社会不满情绪发泄出来,将有利于维护整个社会的稳定和团结[2]12-34。因此,在社会冲突的视角下,研究农村群体性事件的特征及社会成因,对探寻农村群体性事件的治理路径,维护社会稳定有重要意义。

一、农村群体性事件特征

(一)数量逐年增加

据调查,当前我国群体性事件正呈高发态势,在很多地方已成为影响社会稳定的主要问题。数据显示,我国群体性事件从1995年的超过1万起,持续增加到2005年超过6万起,2007年已经超过8万起,平均每天多达200余起,从增长速度看,1994～2004年,全国群体性事件年均增长22.2%,参与人数年均增长17.8%[3]139。在这些大量发生的群体性事件中,农村群体性事件占有相当大的比,并且数量仍在不断上升,规模不断扩大,涉及面越来越广,行为方式越来越激烈。

(二)参与主体广泛

农村群体性事件的参与主体一般是利益受到损害的农民。目前,一些因小部分群众利益受损引发的农村群体性事件,宗族势力、乡邻、亲戚、朋友都会参与进来,一些不明就里的外部人员受到某种蛊惑性、煽动性的宣传主动加入,有时一些对政府和社会不满的人员也加入其中,参与主体极其广泛。参与人数少则十几人,多则几百成千人。农村群体性事件大都会经历酝酿、产生、发展和激化的过程,其组织者往往是该地区具有较强组织活动和形势判断能力的人,多数为出外打过工或当过兵的中年男性,个别农村基层党员干部也会参与组织策划。

(三)矛盾诱因复杂

根据农村群体性事件矛盾对象的不同,将其分为三类:第一类是由政府的行政行为不当引起的,如征地拆迁、库区移民安置、代课老师清退、计划生育、社会保障、复员退伍军人安置、各种乱收费乱摊派等;第二类是由企业等经济主体的不法行为引起的,如环境污染、拖欠克扣农民工工资、企业改制、医疗事故、坑农害农事件;第三类是由与其它平等主体之间的矛盾纠纷引起的,如山林、水利、土地权属纠纷,交通事故等。这些矛盾如果处理不当,都可能引发农村群体性事件。

(四)表现形式多样

农村群体性事件轻则表现为集结人员到各级党政机关上访、静坐、抗议、请愿,在互联网论坛发表不实言论,在公共场所张贴印发大字报、游行示威,在纠纷地悬挂白底黑字横幅牌匾等;重则堵塞公路、铁路等交通线路,占领公共场所,聚众滋事、械斗,长时间阻碍施工;更有甚者围攻党政机关、攻击殴打执法人员,对企事业、党政机关进行打、砸、抢、烧等。这些行为严重影响社会稳定和经济发展,甚至造成人员伤亡,财物被毁。

(五)处理难度较大

群体性事件大多是因矛盾没有及时解决而产生的。事发后,解决这些矛盾又涉及到民事、经济、治安、行政等方面的工作,内容繁多,关系错综复杂。特别是库区移民安置等一些历史遗留问题,当时的政策与现在的政策相差较大,牵涉的地域、人员又广,非常难以理清。有的农村群体性事件,被境内外敌对势力渗透、插手,企图使人民内部矛盾复杂化、政治化,制造政治事件;还有极少数别有用心、唯恐天下不乱的人,甚至无中生有,借机煽动群众闹事。处理农村群体性事件必需各级各部门共同努力,做大量艰苦、细致的工作。

二、引发农村群体性事件的社会成因

(一)利益博弈失衡

引发农村群体性事件最根本、最直接的原因是以农民为代表的弱势阶层与以政府为代表的强势阶层在利益博弈中的地位过于悬殊并趋于对立。在任何社会中,以群体性冲突的形式表现出来的利益博弈都不可避免。但在政府包办一切的传统社会秩序控制模式下,政府与农民之间处于直接利益博弈的状态,并且政府处于绝对的强势地位。最明显的莫过于农村土地征收,现行的做法是政府低价征收农用地,然后高价出售给开发商,农民从征地中获得的实际利益甚少[4]271。

由于利益博弈失衡,一部分人暴富起来,而农民等弱势群体增收缓慢,贫富差距越拉越大。收入最高10%人群和收入最低10%人群的收入差距,已从1988年的7.3倍上升到2007年的23倍[5]。据北京师范大学经济学教授钟伟统计,大陆50个富豪的资产即相当于5000万农民年纯收入,300万个百万富翁的资产,相当于九亿农民两年的纯收入。随着贫富差距扩大,加之财富分配的不公,直接导致弱势群体产生“仇富”、“仇官”、“仇不公”的社会心理,这种不良社会心理成为引发群体性事件的情绪基础。

(二)社会保障缺乏

随着经济社会发展,农村原有的家庭、集体、土地保障功能弱化,而医疗、教育、养老、防灾救灾、扶贫、五保供养、优待抚恤等方面的负担逐渐增加。长期以来,国家财政向城镇居民教育福利、卫生福利及其他社会保障资源倾斜,投在农村社会保障上较少,这与市场物价上涨和农民生活水平普遍提高的状况不相适应,农村贫困人口得不到有效援助,城乡之间差距持续扩大。国家统计局数据显示,2009年城乡收入比为3.33比1,为1978年来最大水平[6]。另外,农村老年人、残疾人、下岗职工、代课老师、退伍复员军人、妇女儿童的福利事业发展也滞后。

农村社会保障制度的缺乏和保障水平的明显偏低,实现收入分配公平,缩小贫富差距,约束社会矛盾的社会保障功能也就无法实现[7]117。如果缺乏社会保障,人们就会感觉生存环境的不安全,容易造成恐惧和怨气,一有机会,这些有着相同遭遇的群体就会聚集起来借机发泄不满。

(三)权益难以保障

农民的权益包括政治权利,经济、社会权益。政治权利包括平等权、自由权、生存权、参政权、自治权,农村基层民主政治中的选举权、被选举权、知情权、参与权、决策权、监督权。农民却很难享受到这些政治权利,各项权益也没有保障,这与农民日益增长的权益意识相矛盾。比如一些农民要求公开村级财务、按群众的意愿选举村委干部得不到满足,从而引发群体性上访事件。

没有平等的政治权利,也就不可能有平等的经济权益,社会权益。农民经济、社会权益上的不平等主要表现在:土地承包权益不时受到侵犯,生产经营自主权不时受到剥夺,就业权益得不到根本保障,受教育不平等,经济利益受到损害。由于权益得不到有效保障,农民成为政治上、经济上、社会上的弱势群体,受到来自各方面的漠视和损害。在权益受到侵犯,保障无力的情况下,他们被迫选择“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的思维方式,错误地认为只有把事情闹大,政府才会重视,事情才会解决。

(四)基层组织弱化

随着市场经济体制的逐步建立,农业税及各种乡统筹、村提留的废除,农民对基层组织的经济依赖减少。基层组织对农民的行政管理和控制严重弱化,基层干部的号召力、凝聚力和说服教育作用也大大减小。当前,基层政府存在着严重的越位、错位和缺位的情况,管了许多不该管、管不好的事,该管的事又不好好管。比如无视市场经济规律随意调整农业结构,代替中介组织与农民签订合同,而对教育、科技、文化、卫生等基础设施建设重视较少[8]18。随着农民市场经济意识,脱贫致富的渴望不断增长,基层组织不转变职能,使之适应社会发展需要,就会导致干群关系淡化,并且在矛盾冲突中趋于紧张。

由于基层政府的“条、块”管理模式仍然存在,“上有千条线,下面一根针”,上级部门的业务都成了行政指令,交通整治、城乡清洁、征地拆迁、合作医疗、安全、农业结构调整、计划生育、甚至报刊书籍发行等都是通过行政力量去推行的,上级根据完成任务的情况来考核基层干部的政绩[9]186-187。基层政府除了忙于完成上级的任务和应付各项检查外,难有时间和精力来研究和解决农民关注的热点、难点问题,引导农民发展市场经济;对一些属“块”管理的部门,基层政府又难以整合其优势,发挥作用。

(五)诉讼渠道不畅

司法救济是法治社会保障群众权利最后一道门坎。但目前我国法院在人、财、物等方面仍受制于地方党政部门,大量农村财务不清、土地承包争议、强制征地拆迁、毁坏青苗农田水利设施、政府有关部门承诺不能兑现等涉及地方政府利益的案件在当前两审终审制模式下,往往难以得到公正的救济。在司法救济不能查明事实、解决问题、兑现承诺、保障利益的情况下,农民被迫选择非法治化、非程式化、成本高昂、或然性程度高、人治化特色明显的上访[10]46。

经历过上访的农村群体性事件,其产生的过程是:向基层组织反映问题(要求得不到满足)-到上级部门上访(要求有关部门处理,有关部门互相推诿-继续上访、越级上访(结果相同)-群体性上访或其他形式的群体性事件(领导高度重视,基层干部进村入户做群众思想工作,矛盾暂时趋于平息)。在传统的社会控制秩序下,政府有关部门和领导对群众的基本诉求往往不够重视和理解,对群众过激行为不能及时纠正和制止,矛盾无法在萌芽状态解决,利益要求不能满足的群众也就容易聚集在一起,最终形成群体性事件。

(六)预警机制不全

一些重大群体事件看似突然爆发,实际上都经过了“民意-民怨-民怒”的过程,并非不可逆转和无法先期控制,这与政府预警机制不全有很大关系。预警机制不全表现在:一是对民意不够重视,缺乏对民意的制度性回应机制;二是对民怨视而不见,或敌视对待,简单粗暴的压制、恐吓、打击,使冲突愈演愈烈;三是忽视对民怨的监测,未建立起高效的社会心理预警机制,无法及时发现、分析、追踪了解民怨的发展变化;四是未建立起有效的信息传递和信息处理机制,缺乏信息监测、信息搜集、信息传递、信息处理、信息识别、信息发布等方面的制度。

由于预警机制不健全,矛盾发生初期,很难引起政府有关部门和领导的重视,事发后信息又不及时公布,群众很容易被情绪化的谣言所掌控,产生强大的共鸣和冲动,可以控制和化解的矛盾就会迅速升级为难以控制的重大群体性事件。

三、治理农村群体性事件的路径

农村群体性事件虽在一定程度上打破了社会活动的组织性和社会关系的协调性,使社会生活处于波动之中,但不具有本质上的对抗性和不可协调性。如果群体性事件的治理路径选择不当,极可能引起社会动乱,危及到整个社会的稳定。根据对农村群体性事件特征及其社会成因的分析,治理农村群体性事件应当主动消除其存在的社会根源,才能形成社会积极长期的稳定。

(一)优化分配格局,缩小贫富差距

改革开放以来,我国经济建设取得了巨大成绩,经济总量世界排行第三,但财富过于集中,两极严重分化。据世界银行测算,我国的基尼系数已达0.47,成为全球两极分化最严重的国家之一。要改变这一不合理的状况,实现财富共享,最为有效的办法是:

1.建立税收调控制度。通过税收增减来调节和缩小社会贫富差别,进一步提高个人所得税的起征点,减少普通百姓的征税额,取消低收入者的纳税,开征遗产税、财产赠予税、房地产增值税、暴利税等税种,将从企业征收的“增值税”改为到流通环节征收的“消费税”[11]。

2.建立公平分配的法律保障制度,从根本上消除“制度化窃贫济富”的弊端,改革现有的公共投资、公共财政和社会救助等法律制度,修改在土地、自然资源、环境、产业、劳动就业、融资等方面利益分享法律制度中的不合理因素,清除财政税收、社会保障、劳动利益保护等法律制度方面对弱势群体的不利规定[12]。

(二)完善社会保障,提高国民待遇

完善的社会保障制度是缓和社会矛盾、维护社会稳定的“安全阀”和“减振器”,虽然目前农村已经建立起以农村最低生活保障、新型农村合作医疗保险、农村孤寡老人集中供养等内容的社会保障制度,但仍然不完善,农民的国民待遇有待进一步提高。

1.健全农村社会保障体系,扩大覆盖范围,将住房、失业、养老、子女上学、安全、生活等农民最为关心的问题纳入社会保障范畴。

2.提高农村最低生活保障、五保供养的发放标准,扩大农村养老保障的覆盖面;完善农村合作医疗保险制度,防止因病致贫、因病返贫现象发生。

3.逐步实现社会保障机构社会化管理,减少行政干预和管理;采取市场化运作的方式,实现社会保障资金不断增值,确保农村社会保障受益人群成倍增长,保障范围不断扩大,保障水平逐步提高。

(三)转变政府职能,强化服务意识

从社会控制角度来看,农村群体性突发事件实际上就是农村社会秩序失控的重要表现。要使社会秩序具有稳定的状态,实现有效的社会控制,应当建立科学而完善的基层组织体制。

1.理顺乡镇“条、块”关系,取消、下放和移交一些不该管的事项,加强资源管理、环境保护以及涉及群众利益、关系国计民生的社会管理;建立服务群众的长效机制,把乡镇民政、土管、司法、信访、计生、环保、综治等多个职能部门统一组织起来,提供政策、法律、信息、技术等方面的咨询,对群众所需要解决的问题,实行“一站式”办结[8]20。

2.健全村民自治制度,推进农村民主法制化进程,对村民普遍关心的事项及时公布,让村民对村委会实施有效监督,完善村民管理和村民会议制度,避免村干部擅自代替村民当家作主,畅通民主渠道。

3.加强引导农民发展市场经济,从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节,工作思路由抓生产向抓市场转变,工作方式由管理型向服务型转变,通过建立独立的经济合作组织,为农民走向市场提供组织性服务。

(四)成立农会组织,代为利益博弈

根据农村社会问题学者米格代尔的分析,分散的农民可能是社会的“革命者”,而有组织的农民则可能是社会的改良主义者甚至是保守主义者。我国的台湾、日本、韩国等都非常重视农会组织,农会已成为组织发展农村经济与保障农民权益的主要模式。通过农会把分散的农民组织起来,由农会代表农民与政府等社会强势阶层进行利益博弈,将有利于改变农民相对低下的社会地位,提高农民的组织程度,使强势集团滥用权力的行为受到制约,群体性事件也可以得到缓冲和调解。

随着政府行政权力逐步从社会经济领域中退出,具有组织化、秩序化的农会有利于保障农民最基本的政治、经济、社会权益,为农民获得平等的市场交换权利、公正的司法裁判待遇服务,并监督基层政权严格执行国家在农村的各项政策,使农民享有国家应该赋予农民的各项实际利益。同时,政府可以通过农会了解农民的愿望,形成政府与农民之间有序的信息传递渠道,为制定和调整农村经济发展政策提供依据。农会还可以为农村专业合作组织更顺利地进行市场活动提供服务。

(五)加强法治建设,畅通诉求渠道

法治是政治文明发展到一定历史阶段的标志,在法治社会,解决纠纷的地方是法院,而非其他机构,但目前,我国民主法治建设与经济社会发展的要求还不完全适应[13]。需进一步加强法治建设,通过法律途径及时、公正、公平地解决农村纠纷,化解民怨,整合社会利益冲突。

1.大力开展法律宣传教育工作,利用广播、黑板报、标语、宣传栏等平台,把与农民生产、生活密切相关的法律、法规作为宣传的重点;司法所、派出所、基层法庭、调处办、综治办工作人员在实际工作中,要以案说法,增强宣传教育效果。

2.将信访工作纳入法治建设轨道,为困难群众和弱势群体无偿提供法律援助,提高公民和公职人员的法治观念;对涉及经济纠纷、民事纠纷、劳动仲裁、土地监察、拆迁安置、妇女儿童权益保护等有法律、法规、规章、条例可循的案件,要引导群众向司法和行政部门提出诉讼、行政复议和仲裁请求。

3.对以利益要求得不到满足为借口缠访、缠诉的人员、冲击党政机关,聚众扰乱社会秩序的首要分子、插手群体性事件的敌对势力、伺机聚众闹事的人员,应依法予以惩罚。

(六)树立危机意识,健全防范机制

据研究,群体性事件爆发期是与社会转型期同步进行的。美国完成社会转型用了60年,即人均GDP从1000美元到3000美元;英国用了70年,即人均GDP从1000美元到3000美元;日本用了26年,即人均GDP从1000美元到6000美元。2003年我国人均GDP刚达到1000美元,要完成社会转型,达到GDP人均6000美元,还有很长一段距离,今后一段时间里仍是群体性事件发生的高峰期[14]。各级政府应当树立危机意识,健全防范机制,有效地控制和防范农村群体性事件发生。

1.建立科学的社会预警机制。在乡镇、村委会建立批评、建议、申诉、控告、检举制度,各基层组织要收集民情、民意,对可能出现的群体性事件做出科学预测,及时报送信息[15]31。

2.健全多方位、多层次的信息网络机制。公安、信访、综治、政府、基层组织等部门要广辟信息渠道,加大农村热点、难点问题及不安定因素的排查力度,对收集到的可能发生群体性事件的苗头性、倾向性信息,在第一时间内及时上报;对群众反映的热点、难点问题,应加强综合分析,组织专门力量进行深入细致的调查研究,弄清原因,制定对策建议。

3.建立起预防、化解人民内部矛盾的动态、长效管理机制。对人民内部矛盾发生规律、发展趋势进行前瞻性研究、量化分析,特别是要对一些容易引发矛盾纠纷的热点问题进行前瞻性研究,对可能引发的矛盾纠纷所涉及的各种现象从内容、范围、程度进行定性定量分析。

农村群体性事件是基于多种社会因素产生的,治理的过程必然侵害到利益既得者,改革现存社会秩序,但只要善于从社会冲突的角度来分析和研究农村群体性事件,打破传统压制性治理模式的路径依赖,坚持构建以利益共享为核心的矛盾调控机制,农村群体性事件必将会趋向缓和。

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[15]袁金辉.论社会转型期的农村群体性突发事件[J].云南行政学院学报,2005(3).

The Social Reasons and Solutions to Village Group Events

ZHOU Jun
(Hechi Social and Scientific Jiont Association,Hechi Guangxi 547000)

Group Events which are more and more serious in the village has become an important element that has influenced the social stability directly nowadays.Group Events in the village is the embody of social conflict during the social transformation.The original reasons of its existence are the unbalance benefits during struggle,the lack of social security,the poor ways of demands and the incomplete early warning mechanism.Ways to solve it are optimize the distribution pattern,set village organization,consummate social security,strengthen legal system,perfect prevention mechanism and so on.

Group Events;social conflict;benefits struggle;early warning mechanism

C913

A

1673-8861(2011)01-0021-05

2011-01-22

周钧(1980-),男,湖南汨罗人,河池市社会科学界联合会科普学会部负责人。主要研究方向:农村社会学。