重点领域廉政风险制度诱因及其化解

林瑞青

(佛山科学技术学院 思想政治理论部,广东 佛山 528000)

重点领域廉政风险制度诱因及其化解

林瑞青

(佛山科学技术学院 思想政治理论部,广东 佛山 528000)

重点领域廉政风险之制度诱因在于制度欠缺、权力失控、监管缺位和执行不力。我们应科学界定重点领域廉政风险的监管范围,并以此寻求风险化解之道,如建立市场准入机制、完善行政程序制度、构筑公权力制衡机制、强化廉政风险监管机制、建立财政刚性预算机制和严格廉政风险惩戒机制等。

重点领域;廉政风险;制度诱因;监管范围;防范机制

当前,政府及公共工程建设、国有企业重组改制及破产清算、国有企业经营管理、土地审批出让及房地产开发、矿产资源开发、金融等领域,无疑是廉政风险的易发与多发区,社会保障、卫生医疗、国民教育,以及环境保护等民生领域的腐败也日益突出。这些国民经济运行的重要环节和民生领域,在配置资源和促进社会和谐方面具有极为重要的地位,但因权力过于集中且得不到有效约束,加之制度不完善且执行不力,以致成为廉政风险的“重灾区”。在考察重点领域滋生腐败的制度诱因的基础上,勾勒了其廉政监管范围,以此要求廉政风险的化解之道。

一、重点领域廉政风险之制度诱因

首先是重点领域的廉政制度不完善。廉政制度建设与重点领域的管理运行不相适应,存在较严重的脱节。在众多利益主体面前,没有一根有效的杠杆去衡平错综复杂的利益关系,以致核心利益在运行中因遭遇权钱交易等而被人为地倾向了一方利益主体。这种制度缺陷主要有三:一是共性规定多而针对性约束少。重点领域的制度规范多照搬“放之四海而皆准”的普通管理制度,并未针对本领域廉政风险易发高发环节作有效的制约性规定,于是便出现挖空心思钻制度空子以饱私囊之乱象。二是重务虚而轻务实。多数制度以口号式、概念式作原则规定,不痛不痒,弹性较大,不具操作性;做和不做没一个硬性指标,干好与干坏无一个合理标准,违反制度没有触动利益的问责制,如此这般给制度执行留下极大的自由裁量空间,其结果是形同虚设。三是制度孤立化有余而系统性不足。重点领域的运行规范尚未上升到法律或政府层面,多局限于利益集团内部的自律性规定,而自身既为“运动员”亦作“裁判员”,必不愿意自戴“镣铐”,是故不可能与国家各项制度对接而成系统,亦不可能形成制约合力。

其次是重点领域的权力运行少制约。不可否认,重点领域的廉政风险频发,其制度外的根本诱因在于此中有巨大利益。而面对巨大利益之诱惑,没有了权力制约这道坚固有效的“防护栏”,缺乏自律的趋利者必然趋之若鹜、铤而走险。当前,重点领域在廉政风险防范上,正是缺乏权力运行的制约机制。突出表现在单位责任人“一言堂”、“一只手”、“一支笔”的家长式管理模式上,公权力在重点领域中的部门化、集团化、集中化、个人化和专制化倾向日趋严重。而重点领域不仅在内部缺乏有效的权力制衡机制,在外部亦缺乏有力的舆论监督、政府监管和法律约束。这样,公权力必然被无限制地滥用以饱私囊。

其三是重点领域的过程监管不到位。重点领域的管理及其项目建设,大多侧重在论证、立项环节上,而在立项之后的整个实施过程及项目绩效评估则监管甚少。于是,一些主要领导干部不照章办事、不按法定程序办事,在桌面上似按原则办事,而在桌底下却是暗箱操作谋私利。即便有监管,也是力度有限,多走形式。一方面因重点领域在管理和项目运作上有较强的专业性、复杂性和长期性,廉政风险的隐蔽性很大,以致监管工作如蜻蜓点水、虎头蛇尾,最终不了了之。于是,腐败分子就利用监管漏洞,巧妙隐蔽,以规避制度和法律的约束。另一方面,重点部门领导精于官场钻营、寻找庇护伞、“疏通”监管部门,甚至将之“拉上船”,结成“利益共同体”,监管也必然成了形式。

其四是重点领域的制度执行不得力。制度和法律一样,其重要功能之一是威慑,它使人明了制度和法律的强制力,以致重点领域的人员畏于以身试法。但当该功能丧失时,其存在已形同虚设。具体而言,重点领域管理制度或法律的威慑功能有三:一界定是否违规、是否合法,是则可为,否则不可为;二对企图违规违法者予以以身试法的警戒,警钟高悬;三对违规违法者予以制裁,违规者予以行政处理,违法者还要追究法律责任,以儆效尤。但其威慑力却取决于两个前提,一是制度应得到切实执行,违规违法要得到应有惩罚;二是对违规违法行为的惩罚要及时有力。因为,当身边的违规违法行为能得到确定有效的惩罚时,必将使人警戒深刻且心存畏惧;而其得到应有惩罚的时间越短,就越能体现制度和法律的效益和威慑力。因为任何人都有趋利避害心理,制度和法律的确定、及时的惩罚,使之预知违规违法将带来被惩罚的痛苦和更多利益的丧失,从而趋利避害,制约违规违法行为[1]79-81。然而,当前许多重点领域的制度执行不尽如人意,有法不依、违法不究、执法不严、执法违法。而最终是大事化小、小事化了,“官照做、票照要”。故在制度被束之高阁后,腐败乱象亦不足为奇。

二、重点领域廉政风险监管范围之界定

(一)政府采购及公共工程建设领域

在政府采购方面,其监管范围应涵盖各级国家机关、事业单位以及有关团体组织,在使用财政性资金采购或招标依法制定的集中采购目录内(或超限额标准)的物品、工程及服务等行为。而在公共工程项目方面,包括政府亭台楼堂工程、交通工程建设(道路、桥梁、机场等)、城建项目及灾后重建等领域,其监管范围应涵盖新建及养护改善工程的勘察、设计、施工、监理、重要建材及仪器设备采购等业务的发包、承包及转包行为。更要以政府投资及使用国有资金的项目为重点,深化项目管理制度建设,着力解决违规审批、未批先建与决策失误造成重大损失等问题,遏制招投标过程中的徇私舞弊现象,化解工程建设中的违规征地拆迁、截留克扣补偿金、挪用资金、偷工减料、降低工程质量等难题。

(二)国有企业及国有金融机构的经营管理领域

它包括其重组改制与破产清算、经营管理两方面。国有企业和国有金融机构占有和使用较多公共资源和垄断资源,理应成为廉政风险防范的重点。在国有企业重组改制与破产中,应将监管重点放在企业国有产权转让和破产清算行为上,强化对企业兼并重组或清算的过程监督,依法规范操作,按程序办事,防止国有资产流失,维护职工合法权益。在国有企业和国有金融机构的经营管理上,要对国有企业负责人薪酬管理、补充保险、职务消费和挪用侵占等行为进行监管,并健全国有企业、国有金融机构领导及高管人员收入申报与公开制度,强化对其主要负责人的经济责任审计;还要加强国有资本经营预算、企业业绩考核、境外国有资产经营管理、资产损失责任追究等方面的监管。

(三)土地审批出让及矿产资源开发领域

国有土地使用权与矿业权出让,为当前公共资源配置最为重要的领域,甚至成为地方财政的主要来源之一,故为地方政府乐此不疲的领域,亦为腐败易发高发领域。为此,应健全国有土地使用权市场公开交易制度,经营性用地(商业用地、住宅用地等)、工业用地和公益性用地均应依法采取公开招标、拍卖、挂牌等方式出让。对其廉政风险的监管,应包括国有土地招标、拍卖、挂牌出让,国有土地划拨、协议出让,征地拆迁、补偿安置,项目用地申报与审批,耕地保护、用地闲置,地价评估、土地用途变更等行为。而在矿产资源开发方面,要大力深化探矿权、采矿权等矿业权出让的市场化改革,要严格监管采矿权的招标、拍卖、挂牌出让,采矿权许可,重大采矿权转让,矿产资源补偿费征收与减免等行为,杜绝入股或参与经营等行为。

(四)房地产开发、社会保障、卫生医疗、国民教育及环境保护等民生领域

当前,政府在民生领域的财政投入巨大,强化其资金安全和项目质量监管势在必行。在房地产开发方面,要对建设用地出让、土地开发期限、房屋建设与销售期限、房屋预售许可证审批、房屋销售价格以及房屋预售款使用等环节进行监管;对政府保障性住房建设、管理和分配加强监督检查,以确保建设项目顺利实施。在社会保障方面,要对社保基金、住房公积金、扶贫救灾资金、“三农”资金及政府各类专项资金的审计监管,规范资金管理和运行,确保资金安全。在卫生医疗方面,要加强对公立医疗卫生机构的药品器械招标采购、医疗服务收费(包括乱检查、乱开药、乱收费及开单提成等)行为的监管。在国民教育方面,要重点监管教育资金使用、学校收费、招生就业等行为。在环境保护方面,要重点监管环保资金使用、环保工程建设、环保审核审批、环保税费征收等行为,以及环境建设项目的评价审批、竣工环境保护验收、工程招投标、工程发包承包、项目付款等环节。

三、重点领域廉政风险防范机制建设

(一)建立重点领域准入机制,化解廉政风险的外部诱因

所谓廉政准入,主要指从事与重点领域相关项目合作或经营的单位和个人,只有具备相关资质且无行贿、造假等限制性不良记录,并能遵纪守法及恪守廉政规定者,准予进入相应重点领域从事招投标或经营活动。故各重点领域应联合政府廉政监管部门,建立健全廉政准入企业动态信息库,严格遵守廉政准入条件,认真筛选够资质、信誉好、有能力的单位和个人进入相应重点领域从事招投标或经营活动。在廉政准入管理上,要确保长期警诫教育与实质审查监督相结合、维护合法竞争秩序与查处违纪违法行为相统一。凡在招投标或经营过程中,出现以行贿、欺诈等手段承揽工程,搞不正当竞争或违法犯罪活动的,应依照法律法规及廉政准入规定,追究企业及其直接责任人的法律责任,并酌情对企业予以警告、停业整顿、降低资质等级、吊销资质证书、吊销营业执照。还应考量其所造成的廉政风险程度,予以一定期限的重点领域准入限制,甚至取消其招投标或经营资格,以利于化解廉政风险的外部诱因。

(二)完善行政程序制度建设,杜绝“暗箱”违规操作行为

程序公正是重点领域依法管理和依法行政的根本基石,是实体公正与结果公正的前提,更是防范廉政风险的重要保障。当前,重点领域廉政风险的发生,多为不按法定程序办事或程序不规范所致。故各重点领域应将建立并完善行政程序,作为规范行政行为和防范廉政风险的工作重心,确保重点领域的建章立制、决策审批、执法监督诸环节均有规范的程序。既要禁止做什么,更要规范怎么做。在重点领域立制与决策上,要将专家咨询、公众参与、合法性审查、集体讨论决定等列入必经程序予以规范;在事项审批与执法上,要将每一环节及实施步骤程序化,杜绝长官意志与“暗箱”操作,避免执行中的随意性;在行政监督上,重点领域的行政程序要向社会公开,其行政行为均应接受社会监督并有可操作性的监督程序。对违反法定程序而发生廉政风险或造成严重后果的行为,应依法予以降免职务、开除公职、法律制裁,并没收其非法所得。

(三)构筑公权力运行制衡机制,落实廉政责任人问责制度

要有效制衡公权力运行,首先应建立领导集体决策制度、决策责任追究制度,凡重大审批事项、重大项目安排、大资金使用、重要干部任免等均要由集体作决定,变“一言堂”为“众议堂”,以制衡“一支笔”的权力扩张;其次是建立重要事项多重审核审批制度,杜绝“一夫当关”的个人专断独行;三是坚持审批、决策事项的公开制度,健全质询、听证、公示和群众评议制度,有效接受公众监督;四是减少行政审批权,取消一般事项审批权,发挥市场在资源配置中的作用,以减少权力寻租机会;五是推行岗位轮换制度和突击稽查制度,避免廉政风险麻痹和“关系网”的形成。同时,要有效落实廉政责任人问责制度,对招投标或经营活动双方(企业或个人与重点领域单位),在签订业务合同时要签署《廉政责任书》,载明廉政准入责任、廉政管理责任等,以警示双方可能发生的廉政风险,防患于未然。一旦发生廉政风险,将对廉政责任人坚决予以问责。

(四)强化廉政风险监管机制,优化外部社会舆论监督环境

基于利益关系,廉政风险的内部监管力度往往极其有限,外部监管必然成为其最有效的制衡力量。故应充分调动各方监督力量:一是重点领域的行政主管部门,对应监管行为实施全方位、全过程监管,做好预防性警示教育,发现违规及时查处,发现违纪违法行为及时移交纪检监察或检察部门处理;二是纪检、监察机关,应对监察对象的廉政准入、行政程序等问题提出监察建议,并协调对大案要案的查处工作;三是检察机关,在查处违法犯罪案件的同时,对涉及廉政准入、行政程序问题提出检察建议;四是新闻媒体,要制定《新闻法》,赋予媒体记者社会监督权力;五是社会公众,要让公众对涉及自身利益的审批、决策事项知道如何监督,拓宽公众向重点领域提意见与建议的渠道。诚然,重点领域的廉政风险防范是一项长期性的系统工程,故还应建立检察、纪检、监察、行政主管等部门定期联席会议制度,由纪检部门召集,分析和通报监管中的廉政险情,对违规事件和现象提出处理方案。

(五)建立财政刚性预算机制,确保政府投资及财政资金安全

财政资金管理与使用无疑是廉政风险高发区,亦为公众高度关注。对此,应重点抓好四点:一是建立政府财政刚性预算制度,建立并完善公共收支、财政投资、政府性基金、社会保险、国有资本经营等覆盖政府所有收支的刚性预算体系,强化预决算核销,严格预算调整,严禁超支行为,将财政预算法律化,赋予刚性约束力;二是严格执行“收支两条线”制度,加强对行政收费及罚款部门的监督,禁止挪用或违规截留款项,坚决整治任何形式的“小金库”;三是推进财政预决算公开制度,不仅公共收支、政府投资支出等预决算要公开,甚至行政经费预决算也要透明,让公众知道政府花了多少钱、办了什么事,从而有效地监督政府[2];四是完善政府投资监管机制,强化项目决策、项目公示、公开招投标等环节监管,并建立投资绩效评价及投资责任追究制度。

(六)严格廉政风险惩戒机制,坚决及时查办违规违法案件

惩治重点领域腐败最直接最有力的手段,无疑是及时严厉地查处违纪违法案件。为此,首先应大力拓宽重点领域的纠腐渠道。不仅要高度重视公众信访工作,完善举报人及证人保护制度,健全网络举报与受理机制,发挥群众在惩治和预防腐败中的积极作用,还要注重从巡视、审计及媒体反映等渠道发现腐败线索。其次应重点查办大案要案。不仅要严肃查办重点领域中的官商勾结、权钱交易等商业贿赂案件,又要查处投资入股或参与经营关联企业的案件[3]12-16,还要严查利用职权插手或干预事务、隐瞒或包庇重大事故、充当“保护伞”等以谋取非法利益的案件。其三是及时严查腐败案件。对重点领域的腐败案件要查办及时、依法严惩,以彰显政府反腐倡廉的决心、强化反腐法律的威慑力、提升社会公众对政府的信任。其四应重视集体腐败行为。当前,重点领域以“两本账”、私设“小金库”、集体私分滥发、集体挥霍浪费、集体受贿、集体违纪等为典型的“集体名义”腐败行为愈演愈烈,但对集体腐败的惩治力度极其有限,故应加大集体腐败的法律制裁,以遏制集体腐败的蔓延之势。

[1]林瑞青.论青少年法制教育的功能[J].江苏广播电视大学学报,2006(1).

[2]温家宝.加强重点领域反腐倡廉制度建设,切实提高制度执行力[EB/OL]..http://news.163.com/10/0329/07/62U6VD5O000146BD.html.2010-10-29.

[3]温家宝.围绕大局,突出重点,深入推进政府廉政建设[J].国务院公报,2006(11).

On System Incentive of Corruption at Area of Focus&Countermeasure

LIN Rui-qing
(Department of ideological and political theory,Foshan University,Foshan Guangdong 528000)

System incentive of corruption at area of focus lies in faultinessof the system,misuse of power,lacknessof supervision and slacker enforcement.It should be scientifically defined on the supervision area at area of focus,so looking for countermeasure on how to govern corruption.We should set up market access,perfect the procedure system,construct control mechanism in executive power,lay stress on the supervision system on governing corruption,construct the system of financial accounts,set up the system of strict punishment.

area of focus;corruption;system incentive;area of supervision;prevention mechanism

D616

A

1673-8861(2011)01-0013-04

2011-01-09

林瑞青(1973-),男,广东惠州人,佛山科学技术学院思想政治理论部副教授,法学硕士。主要研究方向:思想政治教育。

佛山市2010年哲学社会科学规划项目(2010-S2)。