论检察公信力缺失原因及应对措施

周 莉

(中南财经政法大学刑事司法学院，湖北武汉 430060)

论检察公信力缺失原因及应对措施

周 莉

(中南财经政法大学刑事司法学院，湖北武汉 430060)

由于我国检察体制构建不够合理、检察权运行中经常受到外部权力的影响、检察机关本身存在权力滥用以及全社会没有形成法律信仰等多方面的原因，致使我国现阶段检察机关陷入公信力严重缺失的窘境，为此，需要相应采取措施以切实提高检察公信力。

司法公信力;检察公信力;法律监督;司法权威

公信力是指使公众信任的力量［1］。司法公信力是“司法与公众之间的动态、均衡的信任与相互评价”［2］。它体现的是司法机关与公众之间就司法权运行的过程及其裁判结果所持的不同心理态度。现今，我国的司法公信力已经产生严重危机，这一点从最高人民法院、最高人民检察院在全国人大所作的工作报告的通过率可以看出，如2009年二者所作的工作报告的通过率分别仅为75．3%、76．8%。在我国的司法体系中，人民检察院是专门的法律监督机关，是制约权力滥用的重要机构。从理论上讲，检察权的行使应该获得公众普通的尊重与认同，然而事实并非如此。究竟是什么原因导致公众不够信任检察权，又该如何采取措施使检察权的行使获得公众的信任呢?对此，需要对检察公信力缺乏的原因进行较为详尽的分析，并有针对性地采取相应措施。

一、检察公信力缺失的原因分析

(一)检察体制构建不尽合理是检察公信力缺失的制度原因

我国检察体制构建上存在很大问题，是导致检察公信力缺失的制度原因。主要表现在以下两个方面:

1．法律规定的监督权与公诉权之间存在冲突

根据法律规定，检察机关享有三种最基本的权力，一是法律监督权，二是对国家工作人员涉嫌职务犯罪案件的侦查权，三是刑事案件的公诉权。作为法律监督机关，检察机关一方面要通过切实采取措施加强法律监督，全面承担起保障国家法律执行的应有职责;另一方面又要确保刑事诉讼中的公正性，避免滥用公诉权，这对检察体制设计及司法实践提出了挑战。按照现代刑事诉讼的基本构架，只有控方即公诉方、辩方即被告方、裁判者即法院三者之间地位平等才能保证判决的公正性。但是，按照我国刑事诉讼的基本构造，公诉人出庭支持公诉的同时还拥有对法庭监督的权力，其诉讼地位高于辩护方;在法庭上，公诉人却又必须服从法官的指挥。这种构建导致公诉人陷入两难境地，结果不仅使检察权不能有效监督审判权，影响了检察公信力，而且使审判权也不能有效制约检察权，影响了法院公信力。

2．检察机关的监督职能难以得到保障。

按照法律规定，检察机关是法定的监督机关，对其他公权力享有广泛的监督权，但是这种监督权流于原则性的规定，缺乏可操作性，导致监督权难以落到实处。侦查监督便是如此。如实践中对于侦查机关超期羁押犯罪嫌疑人的，法律没有规定检察机关拥有释放犯罪嫌疑人的权力，当侦查机关收到检察机关纠改通知书后，在一定期限内，既不自行纠正、又不提出异议的，检察机关对此毫无办法。审判监督是检察机关监督权最重要的内容，对于刑事审判活动进行监督一般能够得到保证，因为检察机关派遣公诉人直接参与了诉讼活动，容易知悉审判机关是否存在违法情形;但是对于民事诉讼、行政诉讼、其他非诉讼活动则难以进行监督，因为法律没有规定检察机关对民事、行政诉讼进行监督的具体措施。虽然检察机关对确有错误的生效判决拥有提起抗诉的权力，但是这种监督毕竟是事后监督，而且不可能所有的确有错误的生效判决都能被提起抗诉并得到纠正。基于检察机关作为法律监督机关的特殊地位，公众寄希望于检察机关切实有效地履行监督职责，甚至期望检察机关纠正所有的违法乱纪行为，惩恶扬善，伸张正义。然而事实并非如此，当他们自身利益不能得到维护，遭受行政、审判不公正待遇转而求助于检察机关却不能得以解决之时，就会失去对检察权的信任。

(二)权力干预是检察公信力缺失的外部原因

根据《宪法》、《人民检察院组织法》与《刑事诉讼法》的规定，“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。但是，检察权的行使受到以下方面的影响，以致检察权的独立性得不到充分保障。

1．人大个案监督对检察权的影响

根据《宪法》第一百三十三条和《人民检察院组织法》第十条的规定，检察机关受同级人民代表大会及其常务委员会领导和监督。据此，检察权是受到立法权限制的。2007年1月1日正式生效的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》明确规定了立法机关监督检察机关的权限与程序。《监督法》没有规定个案监督，但是实践中，个案监督常常是人大监督的重要内容。对于普通公民而言，法无规定即为自由，但是对于国家机关则不然，国家机关必须在法律规定的权限内活动。人大对检察机关实行个案监督的做法存在很大问题。首先，检察权的运行具有很强的法律技术性，人大代表及常委会的组成人员来自各行各业，对个案是否存在检察不公，往往得出的是主观的、非专业的结论。其次，由立法机关制定法律、检察机关行使检察权、法院行使裁判权，检察权、裁判权依法独立行使，不受立法权干涉，是权力制衡的基本理念，如果立法机关同时享有个案裁判权，那么立法权就侵犯了裁判权，是非正义的。现阶段，在检察公信力本来存在问题的情况下，若立法机关对检察机关享有个案监督权，会加重公众对检察权是否公正、廉洁运行的怀疑，不利于提高检察公信力。

2．权力机构对检察权的影响

党对检察机关的领导主要表现为地方各级党委对本级人民检察院党组、党员的领导，并通过党组和党员的活动来实现。为保证党的路线、方针、政策的实施，各级党委还专门设立了政法委员会来监督、领导司法工作，且政法委书记在许多地方由同级政府的公安局长兼任。公安局是检察院监督的对象，可是检察院却又要接受兼任政法委书记的公安局局长的领导，由此造成了检察权运行中的一个悖论。现行的检察机关受同级地方党委领导的体制，造成了检察工作往往受制于以地方党委名义提出的地方保护主义，以致检察机关很难依法独立行使检察权。另外，虽然经过二十几年的法制建设，建国后一度具有普遍性的党委审批案件的做法，已得到纠正，但在少数具体案件特别是比较“敏感”的案件处理上，由党委及其政法委过问、“协调”乃至决定案件处理结果的行为时有发生，甚者则不是一级党委而是党委个别领导出面干预、形成案件的具体结论。检察权的运行具有很强的技术性，依法独立行使检察权是实现公正的前提，党的机关对个案的干预，虽然动机出于维护社会公正，但是结果却可能导致丧失司法公正，使公众失去对检察权权威的信任。

3．行政制度对检察权的影响

充足的办案经费是检察权依法独立行使的物质保障。目前我国实行的是中央财政与地方财政分灶吃饭的财政体制，中央检察机关和地方各级检察机关的经费，分别列支于与其级别相应的中央或地方财政。在这种经费模式下，会产生两种后果，一是检察机关的利益直接与所在地的经济利益挂钩，为了经济利益，检察机关可能会无形中服务于地方保护主义，而丧失对检察正义的恪守。二是在监督同级行政机关及其主要领导人时，会受到财政预算、拨款等方面的刁难，由于经济命脉把握在行政机关手里，检察机关难以与之进行有效对抗，常常被迫作出让步。在这种体制下，在检察机关对行政权进行监督时，很难取信于民。

(三)权力滥用是检察公信力缺失的内部原因

检察权滥用是造成检察公信力缺失的内部原因，同时也是检察权缺失最主要的原因。检察权滥用主要有两种情况，一是检察权之侦查权滥用;二是检察权之公诉权滥用。

对于第一种情况，首先表现为:根据《刑事诉讼法》的规定，贪污贿赂犯罪、渎职犯罪等国家工作人员的职务犯罪由人民检察院直接立案侦查，那么人民检察院能否做到对自侦案件的监督?虽然人民检察院对贪污贿赂犯罪、渎职犯罪等职务犯罪案件实行了侦捕和控诉相分离的工作制度，但是，侦捕机构相关人员还不能完全做到自律，以至会发生滥用侦查权的行为，如实施刑讯逼供等违法侦查行为。其次，《律师法》规定:“犯罪嫌疑人被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，受委托的律师凭律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函，有权会见犯罪嫌疑人、被告人并了解有关案件情况。律师会见犯罪嫌疑人、被告人，不被监听。”检察机关在行使侦查权时，不愿意律师介入，法律规定的律师会见权、阅卷权都无法得到有效保障。有人也曾经这样评论:“律师会见当事人的过程，对于6月1日刚刚生效的新律师法，无异于兜头一盆冷水——在公检法这样的强势权力面前，法律不过是一纸空文，脆弱得不堪一击。”［3］

第二种情况表现为:一是有部分案件在提起公诉时，滥用裁量权，对应该提起公诉的案件不提起公诉，对可以不提起、应该不提起公诉的案件提起公诉。二是在支持公诉时，有一些检察人员不遵守程序规则，只向法院提交主要证据、证据目录，或者只提交部分证据，在法庭上向被告人及其辩护人搞突然袭击;借助其强权地位，借口被告人认罪态度不好，向合议庭建议对被告人处以重刑，从而对辩方进行心理强制甚至恐吓;甚至利用其法律监督机关的优势地位，迫使律师不敢履行调查取证的职责。

没有得到合理构建的权力运行机制难以保证权力得到合法、合理行使。权力应该得到制约是现代社会公认的政治法理，孟德斯鸠曾经指出:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”［4］检察权监督是监督权力的权力，然而检察权又该受到何种权力制约呢?应该承认，没有合理构建制约检察权的权力机制、检察权滥用是造成检察公信力缺失的最重要原因之一。

(四)法律未被信仰是检察公信力缺失的社会原因

法律信仰、司法权威与司法公信力之间有着密切关系，法律未被信仰是检察公信力缺失的社会原因。法律的权威性是司法权威建立的必备条件，信仰法律意味着法律是权威的。司法是国家司法机关依据法定职权和法定程序，具体应用法律处理案件的专门活动。所谓的“司”代表的是一种法律行为、法律职责。而这种法律行为、法律职责的依据正是“法律”。如果法律没有被信仰，就没有法律权威，就没有司法者的权威，更没有司法公信力。若全社会都信仰法律，信仰法治，真实地认识到法治是最好的治理国家的手段，就能建立国家依法治国、公民依规则生活的良好秩序。但是我国现阶段与法治国的理想之治还有很大距离。不信仰法治渗透在生活中的每个角落。公民当发生纠纷之时，他们首先想到的不是寻求司法救济，而是找到村民委员会、居委会等自治组织自行调解，或者请求政府部门解决，或者干脆找个德高望重的人、抑或红白两道都吃得开的人居中调解，他们将司法作为解决纠纷的万不得已的手段;很多时候，由于怀疑判决的公正性，他们不停地申诉、上访。从某种程度上，法院也是不相信法律的，为了促进名义上的社会和谐，避免被裁判者因对判决不满而申诉、上访，他们总是想尽办法对案件进行调解结案，甚至在庭审后，对原被告双方做工作，促使他们达成和解，要求原告撤诉结案。从某种程度上讲，这种调解的方式的确有助于解决纠纷，但是从长远来看，却是不利于法治、不利于提升司法公信力的。

由于法律只是被用作“摆平社会冲突”的最后手段，人们便不仅不相信法律，甚至讨厌法律;希望得到一个公正的判决却得不到之时，就会转而不相信司法过程、不尊重司法判决。法的生命在于经验，而不在于逻辑;只有得到有效执行的法律，才会勃发无限生机。判决的公正性在于它明确宣告是非对错，不仅在于明确了争议双方的权利义务关系，实现了法的裁判功能，更重要的是它给公众树立了行为模式，指引人的行为，从而发挥法的预测功能。也正是这种法的预测功能维护了社会秩序。然而，事实上法的裁判功能、行为指引功能都没有得到有效发挥。比如现在的刑事和解政策，遭遇犯罪侵害而蒙受经济损失的被害人，其心理状态是极其复杂的，一方面，他们希望司法机关迅速、依法追究犯罪人的刑事责任，甚至希望对犯罪人科处重刑，以泄心头之恨;另一方面，他们又希望能顺利拿到适当甚至是更多的赔偿。而犯罪人的心思则表现为:赔钱可以，但是要减轻刑罚。于是被害人与犯罪人之间便产生了一个利益上的博弈。现行的刑事和解政策，实质上维护了被害人经济利益，但同时它又以牺牲被害人的“犯罪人应该受到报应”的正义感为代价。现在有些检察机关在适用刑事和解政策时，往往超出法律规定的界限做出不立案决定、不起诉决定等，结果往往得不到被害人的认同，也得不到犯罪人的尊重。

二、检察机关提高公信力的措施

(一)坚持检察体制改革，预防因制度原因降低检察公信力

1．厘清检察监督权与公诉权之间的关系，维护合理的诉讼构架

检察院是法律规定的监督机关，依法享有广泛的监督权，必须保证监督权切实有效的实施。对于检察机关之监督权与公诉权之间的矛盾与冲突，虽然在一定程度上有损检察公信力，但是同时也必须看到这一制度存在的必要性。为了削减其对检察公信力的损害，必须改变当前对刑事审判开庭审理的监督方式，其基本指导观念是:(1)应使用广义上的监督权的概念，将公诉权视为监督权的重要内容。从思想认识上重视审判独立的重要性。(2)检察机关派遣的公诉人对法院庭审过程中发现的违法行为，应采取庭后监督的方式，而不宜采取当庭监督的方式。(3)公诉人在出庭支持公诉时，应转变其同时又是法律监督者身份的观念，应接受审判人员的指挥，尊重审判活动。(4)公诉人在出庭支持公诉时，应遵守程序法的规定，遵守证据规则，保障被告人依法行使辩护权。

具体现实设想是:把承担起诉任务的检察官和承担对刑事案件审判监督任务的检察官区分开来，两项任务分别由不同的检察官担任。对于法院审理的案件，无论有无检察人员出庭支持公诉，检察院都派人出庭履行法律监督职责。这种做法，虽然增大了检察机关的工作量，但是从长远来看，有利于消除因监督权与公诉权之间产生冲突而引起的降低检察公信力的情况。

2．完善民事行政诉讼监督机制，确保民事行政诉讼监督权的充分行使

我国的民事行政诉讼监督机制是民事行政检察制度的主体，具体反映了我国检察机关的宪法地位和法律监督属性。可以说，只要检察机关在宪法中的地位和属性不动摇，现行的民事行政诉讼监督制度就不仅要保留，而且还要巩固、完善和强化。根据实践中出现的问题，完善以下几个方面，有利于提升检察公信力:(1)明确检察机关阅卷权;(2)明确检察机关调查取证权;(3)确立民事执行检察监督机制，将检察监督延伸到执行环节;(4)对发现严重违反程序法的法官，向人大及其常委会启动弹劾案，请求罢免。

3．完善刑事立案监督机制

完善刑事立案监督机制，防止公安机关对不应当立案的事件而立案侦查、利用刑事手段解决民事纠纷、随意插手经济问题;防止公安机关对应立案的案件不立案侦查而放纵犯罪;防止公安机关滥用职权，对已经立案的、应依法追究犯罪嫌疑人刑事责任的案件不依法提请审查起诉。从实践来看，建立完善的刑事立案监督机制存在很大难度，一是法律对检察机关如何具体行使刑事立案监督权没有明确规定，二是检察机关所监督的对象本身的领导是政法工作的领导。当务之急是需要通过普法宣传，如建立检察系统的普法网站、设立投诉热线等，使公众认识到检察机关对此享有监督权，在检察机关无法自行发现监督对象的时候，由公众向检察机关举报公安机关的违法行为，从而使检察机关明确具体需要监督的对象。

4．完善对强制性侦查措施的监督

为了防止滥用强制性侦查措施，保障公民的合法权益不受侵犯，对公安机关采取限制或剥夺公民人身自由、财产权利的强制性侦查措施，应当从诉讼程序上加强监督制约。一些国家对警察采取强制性侦查措施实行由预审法官进行司法审查、颁发令状等做法。在我国对公安机关采取的强制性侦查措施若一概由其他机关审查批准，目前还不具备这样的条件，但可以通过赋予当事人相关申诉权，强化检察机关对公安机关侦查工作的制约。例如，公安机关采取指定居所的监视居住、扣押物证书证、查封、冻结等措施后，有关利害关系人认为这些措施不当的，可以向检察机关申请予以撤销。检察机关经审查或者必要的调查，认为采取上述措施确属不当的，有权决定予以撤销并通知公安机关执行，公安机关应当在一定期限内将执行情况通知检察机关［5］。

(二)改善与权力机构关系、保障检察权独立行使，削减检察公信力不高的外部因素

1．正确处理独立行使检察权与党的领导的关系

中国共产党是我国的执政党，是我国国家政权的领导核心。检察权作为国家权力的一个重要组成部分，自然也在中国共产党的统领之下运作，因此，坚持党对检察权的领导是检察机关独立行使检察权的前提。我们认为，极有必要改变目前党对检察机关的领导方式，迫切需要提高党对检察机关的领导水平。第一，改变目前政法委书记由公安局局长兼任的做法，应设置专职的政法委书记。第二，在检察机关设立党委取代目前的党组。检察机关党委和同级地方党委没有隶属关系，只服从上级检察机关党委的领导。党委的职责是对本院和下级检察院进行政治和组织的领导，不涉及检察业务办案工作。检察业务由检察委员会进行宏观指导。这种领导方式与现行的方式相比，将有效摆脱地方保护主义对检察司法的干预。换言之，可以考虑废除检察机关的双重领导体制，实行垂直领导体制，即下级检察院党组接受上级检察院党组领导，最高检察院党组接受党的中央委员会的领导。地方各级检察院的检察官按照检察官法的规定实行检察系统内的分级任命制，最高人民检察院首席大检察官由国家主席任命，地方各级检察院检察官由上一级检察院检察长任命，并报相应级别的人民代表大会或者常务委员会批准。

2．排斥行政权对检察权的影响

检察权受行政权干涉的根本原因在于检察机关的经费来源于地方财政。因此，抵制行政权对检察权的不当干涉、维护检察权的独立性最有效的方法是改变检察机关的经费来源。可以考虑，地方各级检察院的经费开支，由最高人民检察院统一安排，每年将预算报全国人民代表大会批准，由中央人民政府统一列支。这种做法有利于检察机关处理与行政机关之间的关系，可以充分保障各级检察机关依法独立行使职权，切实履行法律监督职责。

3．改革人大个案监督

人大对司法个案监督的弊端是显而易见的，但是鉴于目前人大对司法个案监督对于克服司法腐败具有积极的一方面，因而不宜立即废除。但是需要改革，需要使监督程序规范化，避免人大监督权对检察独立、审判独立构成非法干涉。(1)规范人大个案监督主体。应实行集体监督而不是个体监督，即有权提起个案监督的主体只能是各级人民代表大会及其常务委员会，人大代表或常委会组成人员个人无权对检察机关进行监督。(2)明确人大个案监督目的。人大个案监督的目的是促进整体司法公正，维护司法秩序，而不是个案公正。(3)限制人大个案监督范围。人大不能监督个案的实体，只能就个案的程序是否合法进行监督，对于严重违反程序法的检察官或法官，可以采取罢免等措施。(4)规范人大个案监督程序。首先，不应主动寻找案件进行监督;其次，对当事人已经上诉的案件不能监督;再次，监督是否引起再审的决定权属于法院;最后，对严重违反程序法的检察官、法官的处理必须符合法律规定。

(三)提高检察人员素质、加强内部监督，消除检察公信力不高的内部原因

第一，加强检察人员职业道德教育，提高检察队伍思想政治素质，将其培养成一支忠于党、忠于人民的司法队伍。

第二，加强检察人员业务培养，让他们接受先进法治理念教育，做到熟悉法律、精通法律，成为从事某一具体检察业务的专才。

第三，培养检察人员崇尚法治的理念，不仅仅监督法律的实施，同时使自己成为规范的遵守者，正如孔子所说的“己所不欲，勿施于人”。

第四，加强检察机关内部机构建设，将检察机关自身建设成为高效运转、公正廉洁的机构。

第五，加强检察机关内部监督，各职能部门之间也要形成相互监督、相互协作、彼此配合的紧密关系。

(四)培养社会法律至上观念、树立司法权威

“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”当苏格拉底被指控违反城邦宗教、渎神和腐化青年等罪被判处死刑时，他虽然有机会逃脱，却仍然坚持一个公民必须遵守法律的信念，最终以身殉法。公平正义是司法公信力的基础，信仰法律是司法公信力的前提。要实现全社会对法律的信仰，是涉及社会各阶层的系统工程。国家必须强调依法治国的基本理念，消除法律工具主义的影响，切实做到有法可依、有法必依。执法者必须信仰法律。培根在《论司法》中说:法律所在之处，乃是一种神圣的地方，因此不但是法官的坐席，就连那立足的台，听证的围栏，都应当全无丑事贪污的嫌疑才好，因为从荆棘丛中是采不来葡萄的，从那些贪婪的吏役的荆棘之中，公道也是不能结出美果的。德国法学家耶林说:“执行法律的人如果变成扼杀法律的人，正如医生扼杀病人，监护人绞杀被监护人，乃是天下第一等罪恶。”对于检察人员而言，更是如此因为检察机关是专门的法律监督机关，如果检察人员自身不信仰法律，被监督的对象更不会信仰法律。因此，法律的监督者、裁判者首先要相信法律，尊重法律，通过自己的榜样行为让公众看到法律的光辉，感受法律所带来的正义力量，这样，公众便会相信法律，依赖法律。等全社会都兴起信仰法律之风，检察公信力自然强大。

［1］中国社会科学院语言研究所词典编辑室．现代汉语词典［M］．北京:商务印书馆，2005．474．

［2］关玫．司法公信力初论——概念、类型与特征［J］．法制与社会发展，2005，(4)．

［3］郭国松．权力面前，律师法依旧难堪［N］．东方早报，2008－10－15．

［4］(法)孟德斯鸠．论法的精神(上)［M］．北京:商务印书馆，2004．184．

［5］邱学强．论检察体制改革［J］．中国法学，2003，(5)．

On Weak Credibility of Procuratorial Organs and its Countermeasures

ZHOU Li

(Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan Hubei China 430060)

Procuratorial organs are in an awkward situation as of weak credibility because of the imperfection of China’s procuratorial system，the external influences，the internal abuse of power and the lack of belief of the public against legal system etc．Therefore，measures should be taken to improve the corresponding credibility．

Credibility of judicial system;Credibility of procuratorial organs;Legal supervision;Judicial authority

D926．3

A

1008－2433(2011)05－0087－05

2011－07－12

周 莉(1976—)，女，湖南常德人，中南财经政法大学刑事司法学院2007级刑法学专业博士研究生，华中科技大学武昌分校讲师。