国内外水务企业经营模式比较述论

彭 朝

(合肥工业大学管理学院 安徽 合肥 230009;淮北市城乡建设委员会 安徽 淮北 235000)

国内外水务企业经营模式比较述论

彭 朝

(合肥工业大学管理学院 安徽 合肥 230009;淮北市城乡建设委员会 安徽 淮北 235000)

城市水务企业是直接服务于人民群众的最关切的公用事业单位。在市场化改革的背景下，如何借鉴国外的一些成功经验，选择一种行之有效、适合自己的经营模式，合理控制成本，同时扩大收入，是当下国内每个水务企业亟需解决的迫切问题。因此，很有必要对国内外水务企业经营模式的异同作一比较分析，以便从中得到有益的借鉴和启示。

一

通过考察国外一些发达国家水务体制情况及经营模式，我们可以看出，虽然它们都是发达的资本主义国家，国家的根本制度是私有制，但是在市政公用设施领域，却并不都是私有化。

美国作为全球最发达的资本主义国家，近一个多世纪其水务体制主体都是国有占主导地位，即便在全球化、经济一体化加速发展的今天，虽然它也开始了缓慢的变革，但这种变革也不是简单的私有化，而是更加注重公私合营的这种模式，所有权仍牢牢地掌握在政府手中，大部分水务企业经营模式依然沿袭国有体制运行模式。

德国长期以来，一直延续着小规模公营企业经营模式的体制，虽然自上个世纪90年代以来进行了改革，但是改革的本质也并不是完全私有化，而是着重于完善政策法规，加强监管，促进竞争方面。

英国水务企业私有化也不是一直延续下来的，其经历了私营—公营—私营的过程。最早是私人经营，20世纪初由于市政债券的发行促使地方政府逐渐成为水业投资的主体，公有占了主导地位，有1000多家分散的水务公司。到了1970年开始逐步推行水务行业重组和私有化，结果形成了今天以泰晤士为代表具有国际竞争力的10大水务公司。

而对于法国而言，其实行的是自17世纪以来就开始实施的特许经营制度，并逐渐于20世纪70年代开始成为一种模式，形成理论框架。这种模式不仅运用于水务领域，整个社会领域都广泛采用。特别是公用事业领域的特许经营模式被世界银行称为“一种真正的法国模式”，在全世界广泛推广使用。

可见无论是哪种模式，它都是各国在自己国家不同发展阶段，根据各国自己独特的政治、经济和社会等诸多因素，适应形势需要而采取的适合本国国情的模式。它们看重的不是私有化，而是市场化，即如何增加竞争，提升效率和服务。如果仅仅转变了企业的属性，竞争度没有提高，那是没有任何意义的。这一点，对于中国水务企业市场化改革乃至国有企业改革来说，具有重要的警醒作用。

二

进入21世纪以来，在中国加入了WTO的历史背景下，水务企业市场化步伐加快，各类外资及民间资本参与公用事业改革。

目前，国内水务企业存在以下几种经营模式:集团化(一体化)模式，特许经营模式，建管分离模式，民营化模式，资本运作模式，流域管理模式，国有垄断模式等。可见，当前水务企业呈现出多种经营模式并存的格局。应该说，这是市场化改革的结果。

我们认为，市场化改革没有限定特定模式，即使在改革已经完成的欧美发达国家，尽管市场化模式有了较大的发展，但公有公营的一体化模式仍然占有相当大的比重。这种局面与国内近些年盲目崇“洋水务”而轻自己形成了鲜明的对比。近些年来，我国建设主管部门积极推行特许经营模式，其实只是一种最优化的选择。这里需要说明的是，无论采用哪种经营模式，企业也好，政府也罢，都必须要认识到水务企业作为联系群众，关系国计民生的企业所具有的公益性和特殊性，都必须要实行严格的价格管制和行为监督，必须要加强法律监管。确保用户、社会及企业各方的利益平衡。

三

就国内外具体水务企业经营模式而言，我们认为，各种模式都有其自身的特点。

英国的水业改革以产权改革和监管体系为核心，是完全的私有化的经营模式，同时也是水业监管最为科学和完善的体系。在进行产业化和私有化改革的过程中，英国水业经历了不少坎坷和波折，改革初期由于监管不到位，出现了水价持续上涨等现象。为此，英国政府不得不逐步完善，不断加强监督和管制，最终形成了其独特的经营模式。其经营模式的核心是:(1)放松政府规制，取消进入壁垒，取消国家资本对城市供水的垄断;(2)引入竞争机制，允许参与的资本获得一定的利润，推出了一套价格上限模型，(即PI RPI－X)，引导各区域性供水公司超越地域限制，展开竞争，鼓励效率高、成本低、经营好者经营;(3)加强政府立法及管制，1989年颁布了《自来水法》，建立了“自来水服务监管办公室”和“国家江河管理局”，从不同层面对自来水实行管制，比如约克郡政府为防止企业被私人操纵，规定私人持有股数不能超过总量的15%;(4)加强社会监督，建立专业消费者组织，建立健全听证会制度，对政府管制和水务企业各项行为实行监督。

法国水业的改革回避了产权的变革，在保留产权公有的前提下，选择私人公司来经营，是典型的特许经营模式。通过特许经营合同，实现政府与企业责任的合理界定和分摊。其主要特点有:(1)设施公用;(2)以合同的形式规定双方权益;(3)承租方拥有开发、经营权;(4)政府拥有监督权，并有价格审核权和单方中止合同的权力。

德国水业社区公有制模式的主要特点:(1)产权依然归政府所有，而不是私有;(2)公司自负盈亏，自主经营，政府不予以补贴;(3)价格由政府管制，服务接受社会监管。

美国水业国有化经营模式主要特点:美国水业采用的是国有化经营模式，虽然是国有公司经营，由于引进了完善的绩效考核平台进行公司间的比较竞争和成本监管，其服务质量和效率都保持在相当好的水平上。美国的实践证明，即便是国有企业，如果以政企分开为基础，完全企业化运作，在完善的监管体系和水价调整机制下，也完全能够达到预期的目标。

中国水业市场化改革不同于欧美发达国家的市场化改革，我们是在经济体制改革的前提下，在相关法律法规逐步完善的过程中，逐步探索前行的。目前城市水业的改革现状是多种经营模式并存:集团化模式发展迅速，BOT、TOT项目大量进入，个别城市尝试管理权转让，特许经营模式逐步完善，民营化趋势时高时低，纯资本运作与运营管理交相结合，国有垄断经营模式依然存在等等。

当前，国内水业多种模式并存的格局，市场化迅速推进的大背景和法律、监管制度的不够健全，导致民众对水业改革的认识出现混乱和误区，有的误认为市场化改革就是民营化、外资化，有的对特许经营模式监管认识不足，有的对BOT项目是否需要成本监管意见不一，等等。这些问题的本质在于对市场化改革模式认识的模糊。

不同的市场化模式需要相应的政治、法律、经济及监管体系、制度来支撑。无论哪种模式，最终的定位主要是政府、公众和企业三个角色之间的关系界定。归纳起来，主要是竞争性特许经营模式 (包括管理/租赁、BOT/TOT、整体特许经营)和专营模式(包括私有化模式、公私合资模式及公有企业模式)。

四

综合比较分析国内外各种经营模式，我们认为，每种经营模式都有其独特的优势。

1.国外水务企业经营模式的共同点:

(1)促进市场竞争，放松准入条件。无论是美国、德国还是英国、法国，它们采用的各自的经营模式，都是各国政府根据自己国家的需要，为了更好地促进竞争，提升水务企业的竞争力而采取的策略，私有化只是其中手段之一，并不是最终目标。

(2)加强监督监管，提高服务效率。虽然这些国家的政府为了促进竞争，而相应实施了推进私有化改革的措施，但是政府放手让企业经营公用事业，让私有资本参与管理，不等于政府甩手不管，政府只是将原来负责经营管理的职能甩给社会和私营企业，相反抽出身来，将精力放在了完善法律、加强监管、促进竞争、防止垄断上来，通过增强竞争，促进服务质量的不断提升和经济效率的改善。政府除了自行成立的监管机构外，还吸收了社会力量作为第三方进行监督，应该说这也是市场经济发展对政府提出的要求。

(3)把握价格制定权，完善价格调整机制。无论是哪个国家，即便是私有化经营的英国，其水价的定价权依然牢牢地掌握在政府手中。欧美国家始终没有忘记包括水务企业在内的公用事业的公益性。一方面要保证这种公益性，另一方面也要保证私有化经营企业的资本逐利，政府控制价格制定权，同时完善价格调整和补偿机制，就是在平衡两者之间的关系。

它们都是在法律法规比较健全，经济社会比较发达，基础设施比较完善，监管比较到位的基础上建立起来的，具有操作规范、监管全面、投资较小的优势。

2.在我国，目前国家推广的是竞争性特许经营模式，也即法国模式。这种模式将成为水业市场化改革的主导模式。其主要原因:一是特许经营模式政策已经制定;二是城市水业产权界定困难，对已有资产采取租赁的方式更具有可操作性;三是水资源的紧缺和战略地位，必须要保证有效减低系统风险，保证系统的公共安全性等。即便如此，专营模式仍是目前中国水业市场化改革不能回避的现实。这是基于目前水业市场竞争主体尚未成熟，大量自来水企业仍处于国有垄断经营模式下，容易被接受。

其实，经营模式的选择不能仅仅受效率约束、财务约束，还要综合各方面因素。一些经验表明，无论哪种经营模式都存在诸多问题，没有放之四海而皆准的特定模式是最佳的。

总之，通过比较分析不同国度、不同体制、不同文化下的水务企业经营模式，将有益于我们更好地根据企业实际选择适合自己的经营模式，把握企业发展方向，提升服务水平，促进企业增效。同时，我们也应该看到，不论选择何种模式，都要遵循一个基本原则，那就是水务企业的公益性。

责任编校刘正花