试论警务社会化的路径选择

单桔平

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

试论警务社会化的路径选择

单桔平

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

警务社会化是新时期有效供给安全社会秩序的科学合理的途径选择。当前我国实行警务社会化很有必要。应当采取多种路径加以推广。

警务社会化；公共物品；政府职能；社区警务

一、警务社会化的现状

警务，英文为“Policing”,指一切警察行为之和，译为警察工作。目前我国法律尚未有对警务的规范定义，山东警院张兆瑞教授从“警政”与“警务”比较的视角，认为警务是“警察履行治安行政管理和刑事司法职能之全部职务活动”[1]。英国著名的犯罪学研究专家罗伯特.雷纳认为“警务是指试图通过监控和对危险的制裁来保证社会安全，警务意味着通过一系列的行动确保特定社会秩序或一般社会秩序的安全”[2]。笔者比较认同后一种观点，警务的目的就是供给安全的社会秩序，由谁来供给及如何供给应根据社会的发展而变化调整。

世界警察经历了职业化、专业化、现代化及社区警察四次革命，而随着席卷全球的新公共管理运动的兴起，政府治理理念向“小政府、大社会”发生转变，警察权力作为公共权力的一部分，也面临改革的挑战。近几年来，中外很多学者提出警务社会化是未来警察第五次改革的方向。警务社会化的英语原义是“private policing”，在英美两国普遍称为私人警务或警务私有化，由于国家制度的差别，我国的学者一般译为警务社会化。警务社会化的定义学术界众说纷纭，但核心却非常明显，即通过动员社会公众参与警务工作，实现公安机关和社会各种防范资源的良性互动，以实现最大限度供给安全社会秩序的目标。因为相对于人口数量众多、情况复杂多变的社会而言，警察的数量和监控制裁的作用总是有限的，要提高警务工作的效率必须动员社会力量的参与，而警务社会化打破了传统上安全的社会秩序由警方单一供给的现状，通过建立多元化的供给机制以提高安全社会秩序的供给效率。

早在20世纪80年代，警务社会化就在英国提出，英国政府采用私营化的改革战略将市场机制引入警务工作以提高工作效率和公众满意度。在美国，80年代中期，私人警察的数量是公共警察的3倍[3]，在提高安全服务和控制社会犯罪方面起到了越来越重要的作用。我国警务社会化还处于起步摸索阶段，主要形式有发展保安服务公司、治安承包、建立社区警务机制等等，但是由于我国国情的特殊性、立法滞后性及社会化管理发展缓慢等多方面的原因，我国警务社会化与西方发达国家警务社会化的差距明显。

二、实行警务社会化的必要性

警务社会化不仅是世界警务改革的方向，也是我国警务变革的趋势。根据前文的观点，警务的目的就是供给安全的社会秩序，笔者从供给的主体、供给的客体及供给的现状进行分析，以阐述我国警务社会化的必要性。

（一）从供给主体来看。目前普遍认为，安全社会秩序的供给主体是政府，更直接的是公安机关，以至于从警察到民众都已接受公安机关是安全社会秩序供给的唯一主体。在西方国家成功实践的新公共管理运动的核心理论之一——公共选择理论认为，亚当·斯密的经济人假设不仅在经济领域适用，在公共领域同样适用，公共领域中政治家、官僚和选民在公共选择过程中就像在市场交易过程中一样，都是追求个人利益的最大化。公共选择理论以此为出发点重新审视政府与社会的关系，重估政府的价值，认为政府不是万能的，政府存在自身难以克服的如公共政策失误、运行效率低下及官员的寻租腐败等等方面的缺陷。因此公共选择理论认为克服政府缺陷的有效途径是，将经济领域中普遍适用的理论、规则、方法运用于公共领域，在公共物品过程中打破垄断，除公共组织外，私营企业、第三部门等都可以提供公共物品，由公众自由选择供给的主体，通过引入这种竞争机制促进公共物品提供部门改进服务质量，提高公共物品的供给效率。

随着我国市场经济的发展，作为市场主体的私营企业无论从数量还是质量都获得极大的提高，此外我国第三部门也在快速成长，私营企业、第三部门与政府组织构成社会的三大支柱，成为政府组织外公共服务供给主体的最合理选择，安全的社会秩序供给可以打破主体单一的传统，建立政府供给、市场供给和社会供给多元化的供给机制，以促进安全社会秩序供给效率的提高。

（二）从供给客体来看。警务工作的客体就是供给安全的社会秩序。安全的社会秩序属于公共物品范畴，因此用公共物品理论来分析安全的社会秩序的属性以确定合适的供给方式。公共物品理论的核心就是对公共物品的属性进行分析从而确定科学合理的公共物品的供给方式。美国经济学家萨缪尔逊于1954年在《公共支出的纯理论》一文中给出：“公共物品是这样一种物品，个人消费这种物品不会导致别人对该物品消费的减少”[4]。之后众多的经济学家遵循萨缪尔逊的分析思路，认为公共物品的核心属性特征是消费的非竞争性和消费的非排他性。所谓消费的非竞争性是指新加入的消费者的消费不会减少原有消费者从该物品中所获得的效用；所谓消费的非排他性是指在技术上无法将那些拒绝为其消费行为付费的人排除在其受益范围之外，或者技术上可行但成本过高而使这种排他行为不值当。这是公共物品区别于私人物品的两个本质属性。根据这两个属性，大致可以分为三种物品：第一，纯公共物品。指完全符合这两种属性的物品，在现实中纯公共产品少之又少，通常采用政府供给的方式；第二，准公共产品。指只具有消费的非竞争性和非排他性某一特征或特征不充分的产品。准公共产品大量存在，因其利益外溢性和消费的私人性特征，通常可采用混合提供的方式；第三，私人物品。指同时具有消费的竞争性和排他性的物品。私人物品毋庸置疑采用市场供给的方式。

在我国，传统上一直把安全的社会秩序作为纯粹公共物品来看待，相应的采用政府供给的单一模式,但安全的社会秩序则是一个较为复杂、抽象的概念，它包含为创造安全的社会秩序所具有的决策力和执行力，还包括民众心理上对社会秩序的安全感等。依据物品特性我们可以把安全的社会秩序具体化为三类产品：1.纯公共物品，如治安行政执法活动、刑事侦查活动等；2.准公共物品,如居民社区和单位内部安全服务、大型社会文体活动的安全保卫工作、娱乐行业的安全服务工作等；3.私人物品，如私人保镖服务等[5]。因此,除纯粹公共物品必须直接由公安机关供给外,其他物品都可以采用市场供给和社会供给的方式。公共物品理论为警务社会化多主体的制度安排提供了理论支持。

（三）从供给现状分析。市场经济发展的结果之一是多元化社会结构的形成，因为利益、需求的不同，势必引发更多的社会矛盾和社会冲突，导致犯罪率上升；与此同时，随着市民社会的成长，民众自治能力的提高，国家对社会的控制能力也将减弱；此外，根据以往犯罪的实践表明，犯罪的行为在社会的每一个角落都可能存在，如果为了预防打击犯罪就把国家权力的触角伸到社会每一个地方，那样不但会抑制社会的积极性，而且浪费国家资源，显然是得不偿失的。目前，从我国警察的执行力来看也存在几个不足：第一，从警察本身来看。我国警力数量，警察与民众的数量比远未达到公安部提出的标准；第二，警察巡逻防控能力有限，试图通过增加警察巡逻人数和巡逻的范围来减少犯罪率也是收效甚微；第三，警察快速反应能力有限，警察达到案发现场时间的长短直接关系破案率的高低，而从报警到警察到达案发现场具有一定的滞后性；第四，警察打击犯罪的能力有限，控制犯罪是全社会的责任，而警察只是其中的一支力量而已。因此无论从警察主观因素的不足还是警察工作的客观环境的变迁，传统的单一警务供应模式已经难以应对复杂而多变的社会安全的需要，实行警务社会化是社会发展的必然结果。

三、实现警务社会化的路径选择

（一）转变政府职能，实行社会化管理

转变政府职能，是指国家行政机关根据国家和社会发展的需要，对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。“为什么我们需要政府”这是人来社会一直都关心的问题，政府的角色经历了从亚当·斯密的“守夜人”到全能政府到现在有限政府的转变，不论政府职能如何调整都应体现为经济发展和社会进步服务。在我国，转变政府职能的核心就是权力下放，重新塑造政府与市场、政府与社会的关系，把政府不该管管不好的事情下放给市场和社会，以服务型政府为理念，实行社会化管理。

公安机关作为行政性质的组织之一，它的观念转变无疑受整个行政系统的影响，公安机关实行社会管理是警务社会化的前提。如在治安管理方面,可实施治安社会承包的方式，推动治安服务产业化发展，如将居民小区安全服务需求可由私人如开发商或物业管理公司提供,由这些私人单位组建小区内部保安队,通过建设硬件环境和加强安全巡逻、24小时值班及为必要的安全教育宣传等服务工作，创建安全的小区治安环境。在交通管理方面,将车辆安全的检测工作、驾驶员交通安全宣传教育工作等工作推向市场，公安交管部门重点交通事故的调查,责任认定、裁决以及事故赔偿调解应由人民法院负责等。在消防管理方面,引入市场的主体如保险公司到消防服务的供给机制中来,使投保收益与投保成本紧密联系起来,以促使投保单位自觉改善消防安全条件，形成相互促进的良性互动机制。[6]

（二）夯实群众基础，和谐警民关系

首先密切警民关系是夯实警民关系的基础。服务社会是人民警察的主要职能之一，人民警察不是居高临下的管理者而应以平等的姿态与群众交流沟通，了解民众的意愿和需求，从而寓管理于服务之中；其次就是要走专门机关与广大群众相结合的路线。警力有限,民力无穷,人民群众是维护治安稳定最直接、最普遍、最广泛的社会力量,善于运用社会资源以拓展警力，从而形成以民众的力量为基础的社会治安供给模式，改善治安环境，提高居民生活质量的目的。

随着经济的发展，社区成了社会的基本单元，广义的社区如村庄、城镇、城市、郊区等等，社区成为现代警务工作的重要对象，也是警察联系群众的最主要最便捷的方式。所谓社区警务是警察立足于群众之中,扎根于社区，首先开展各项宣传工作，动员群众,摸底清查,增强社区民众、预防违法犯罪的意识；其次放手组织社区群众，联防自卫，实行警民合作，参与社区各项治安管理,建立全面、系统、长效的社区公共安全的思想，活动和方式方法体系。其理论出发点认为社会是产生违法犯罪的根源，因而预防和减少乃至根治违法犯罪也必须依靠社会。对此，有研究人员认为社区警务就是警察鼻祖罗伯特·皮尔在19世纪20年代提出的“警察就是公众，公众就是警察”的理念。发展社区警务应该加大以下几个方面的工作力度：警察在社区内依法实施的治安行政管理措施和刑事执法活动；警方与社区组织、驻区各单位、团体及居民等建立打、防、控一体化治安防控网络；设立社区警务室和社区矛盾纠纷调解中心；在社区内开展法制宣传教育；依靠社区建立社区治安管理委员会；加强对社区流动人口的管理；加强社区精神文明建设；利用并发展社区志愿组织和志愿者的力量扶助社区弱势群体。

（三）健全相关法律制度，发展保安服务公司。

目前关于警务社会化的行为在法律规定方面仍存在立法的滞后性，这无疑阻碍了警务社会化发展的广度和深度。以保安服务公司的发展现状来看，保安服务公司是我国公安机关维护社会治安，实现警民合作与联防的重要辅助力量，特别是我国人多地广，保安从业人员是供给我国社会秩序安全的重要力量。但在仅有的部门法规《公安部关于保安服务公司规范管理的若干规定》中,也未能对保安服务业的性质、业务范围和管理模式有明确的法律法规规定。据报道，全球私人安保业正迅速发展，全球安保从业人员数量达2，000万人，保安人员数量是警察的两倍，意味着在过去20-30年中增加了两至三倍，英国的警察与保安人员的比例约为1:2.5，美国的警察与保安人员的比例更是高达近1:3。在我国，2007年年底公安部提供给《瞭望》新闻周刊的统计数字显示，我国保安人员总数已达到230万人，超过了我国现有公安警力的总人数，最近几年来这个数据还在不断攀升，保安从业队伍不断壮大。由于我国保安业起步晚，发展时间短，加之国情和地域的差异性，我国对保安服务业的法制建设显得滞后,在保安数量最多,制度比较健全的广东省,其制订的《广东省保安服务管理条例》[7]，也不尽人意,说明我国的保安业目前还处在探索、讨论、实验的过程中。虽有专家认为目前制定一部全国性的保安法时机还未成熟，但是随着我国保安业的发展，酝酿全国性的有关保安服务业的法律势在必行。在今后与社会警务化相关的立法中，笔者认为需要重视的问题有：首先需在法律上明确警务社会化中的各种社会辅助警察力量的地位；其次需通过专门法律规定各类辅助警察力量的成立条件；最后需在法律上明确警务社会化中的各种社会辅助警察力量的工作职责及服务范围。

[1]张兆瑞.警察哲学——哲学视阈中的警察学原理[M].北京：中国人民公安大学出版社，2008.540.

[2]罗伯特·雷纳.警察与政治[M].益继苍，朱俊瑞译.北京：知识产权出版社，2008.4.

[3]曾忠恕.美国警务热点研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2005.445-457.

[4]赵成根.新公共管理改革——不断塑造新的平衡[M].北京：北京大学出版社，2007.57.

[5]方圆.我国警务社会化的制度分析[J].福建警察学院学报,2010，(4).

[6]薛典武.警务社会化探析[J].公安研究,2010，(1).

[7]张成.警务社会化的模式分析及法律制度构建[J].广西社会科学，2010，(1).

Key works：policing socialization;public goods;government functions;community police.

A Tentative Discussion on the Way of Policing Socialization

SHAN Ju-ping
(Hunan Police Academy,Changsha,Hunan,410138)

Policing socialization is a scientific and reasonable way to offer secure social order in the new era.In this paper,based on the premise that the target of police work is to supply secure social order,the author tends to analyse from the insufficiency of supply subject,the property of supplying objects,and the current situation of supply to come to the conclusion that policing socialization is a trend of policy reform in the future in our country.In addition,some measure are to be taken from the aspects of transformating government functions,consolidating mass base and improving the legal system.

D631.12

A

2095-1140（2011）06-0136-04

2011-10-21

单桔平（1980- ），女，湖南衡阳人，湖南警察学院讲师，管理学硕士，主要从事公安管理学研究。

王道春）