论“同票同权”背景下农民平等选举权的有效实现

邵 欢

（华中师范大学，湖北 武汉 430070）

论“同票同权”背景下农民平等选举权的有效实现

邵 欢

（华中师范大学，湖北 武汉 430070）

《选举法》修正案增加了城乡居民选举人大代表“同权同票”的规定，但现阶段我国农民平等选举权的有效实现仍存在诸多制约因素，农村经济发展的相对滞后、部分农民参与意识薄弱、农民代表过少、流动人口的选举权处于两不着的状态和选举程序的缺失，都影响农民“同票同权”的实现。为有效实现农民平等选举权，可从以下几个方面推进：即大力发展农村经济，培养农民参与意识和权利意识，增加农民代表比例，改革户籍制度，完善选举程序。

同票同权；农民；平等选举权；实现

2010年3月14日，第十一届全国人民代表大会第三次会议通过了《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方人民代表大会选举法〉的决定》，新修改的《选举法》第十六条规定：“全国人民代表大会代表名额，由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配”。历经了五十多年，中国农民选举权的平等将会成为法定权利，这标志着我国民主法治的进步，极大的促进了我国宪政制度的建设。然而，这种法律上的规定还只是形式上的，如何使这种法定的权利转化为实然的权利，使这种平等选举权有效实现却是现实中亟待解决的问题。

一、“同票同权”背景下的农民平等选举权

“同票同权”，即根据新修改的选举法，城市和农村选举人大代表按相同人口比例分配代表名额，城乡人大代表所代表的人口数相同，至此取消了城乡选举中的区别对待。选举权是公民参加国家管理的一项重要的政治权利，是实现其他政治权利的基础。平等观念体现在选举权中就是要求一个选民在一次选举中只能有一个投票权，不能同时参加两个以上地方的选举，“每一选民所投的票的价值与效力是一样的，不允许任何选民享有特权，禁止对选民投票行为进行非法的限制和歧视”。[1]虽然《宪法》第三十三条和第三十四条规定了公民在法律面前一律平等，平等地享有选举权和被选举权，但这种平等在农民那里却从未实现过。我国1953年《选举法》规定每个城乡代表所代表的比例数是八比一，1995年修改为四比一，尽管这些规定都是针对当时中国的基本国情而制定的，有其一定的合理性，但这些规定是严重不符合宪法的规范与法治原则的，对于农民选举没有给予机会上的平等。“机会平等”是近代宪法所确立的平等原则，因而实行“同票同权”从法律形式上赋予农民平等的选举机会，既符合平等的原理，又符合宪法规范”。[2]

新修改的《选举法》确立了城乡人大代表选举的“同票同权”，该原则的确立在法律层面上实现了城乡居民选举权的平等，符合平等原则，有利于保障全体公民依法行使政治民主权利，特别是农民选举权的实现，这“对于我国政治平等的建构和公民基本权利的落实都有重要意义”。[2]但是，选举名额分配的公平改革只是起点，而远非终点。法律规定选举权平等之后，选举的程序能否产生农民心仪的代表，所产生的代表能否真正代表农民的利益？代表们能否有效履行宪法赋予的代表职责？农民的选举权是否真正能得到有效实现？这些才是问题的根本。要真正保障农民的选举权，还要落实许多配套制度；没有这些制度，人大代表基数实行城乡平等，也不能解决实质性问题。真正落实农民的平等选举权还有许多问题需要解决。

二、农民平等选举权有效实现的制约因素

就现阶段我国农民的选举状况来看，农民平等选举权有效实现的制约因素主要表现在以下五个方面：

（一）农村经济发展不充分

经济基础决定上层建筑，上层建筑反映经济基础，并具有相对的独立性，对经济基础有反作用。经济基础决定上层建筑主要表在：首先，有什么样的经济基础就有什么样的上层建筑，经济基础决定上层建筑的基本内容和性质。在阶级社会里，剥削阶级在经济上占统治地位，在上层建筑领域里也就以剥削阶级在政治上和思想上的统治为其主要内容。其次，经济基础的变化决定上层建筑的变化和发展方向。旧的经济基础破新的经济基础代替之后，旧的上层建筑也就或迟或早地必然被新的上层建筑所代替。农村经济的发展必然会促进上层建筑的建设。在封建社会人们重视礼法，高低贵贱，绝对不会要求选举权的平等，平等观念受一定的社会物质生活条件制约，人们有了物质剩余，然后进行交换，慢慢形成商品经济，平等的观念逐渐形成，人们也开始重视自己应有的一些基本权利，并努力实现这些权利，因此，“平等选举权的实现与其它平等权的实现一样，一定是商品经济充分发展的产物。”[4]我国大部分农村地区商品经济发展还不够，农民的物质生活水平比较低，没有一定的经济基础，平等选举权是无法得到有效实现的。

（二）部分农民参与意识和权利意识淡薄

《宪法》第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民”，但由于传统历史文化思想的影响，再加上我国民主法治建设的滞后，在经济文化都相对落后的广大农村，农民的权利意识比较淡薄，缺乏法律观念，对选举权不重视。在农民们的心中，认为选举之类的政治事务是政府和官员的事，不是他们份内的事，他们认为他们种好田就行了，没有必要去管那些“多余”的事，因而，缺乏现代公民的权利意识。即便有权利意识，积极参加选举，农民也根本得不到任何利益，所以选举只是形式上的。再加上由于权利救济制度不健全，有的村民选举权利受到侵犯，也无力获得法律的保护，从而在一定程度上抹杀了农民的参与积极性。农民对政治的评论倾向于消极，参与意识淡薄。作为行使主体的农民缺乏参与选举和行使选举权的意识，那么其平等选举权就更加不容易实现了。

（三）农民代表比例过少

据资料显示，十届全国人大2900多名代表中，官员代表占1200多名，企业代表占600多名，然后是知识分子代表和军代表，农民代表只有八九十人，仅占3%左右。[5]我国地方人大代表也出现了官代表、军代表、老板代表多、工人和农民代表少的现象。法律规定城乡同比例选举后，农民代表会增多吗？蔡定剑教授认为“按人口基数，农业大省会产生更多的人大代表，但并不当然产生更多的农民代表，如果同票同权实施后，只有导致人大代表名额在各省之间以及省内各地区之间代表数的重新分配，而不是直接增加农民代表数。[6]真正的农民代表不会增加，那“同票同权”就没有任何意义。农民的平等选举权成为虚设的权利，形式上的权利。因而，有效实现农民的平等选举权，使农民代表来真正代表农民利益才是需要解决的根本问题。

（四）流动人口的选举权问题

法律上规定了农民平等的选举权利，但在现实运作中，农民选举权无法实现的现象总是存在，特别是流动农民选举权的实现就是一大难题。随着我国社会经济的发展，农民大量向城市流动，进城务工的现象很是常见，我国《选举法》规定了选区划分和选民登记可以按居住状况划分，居住状况是以户籍为标准的，而流动农民大多把户口留在原籍，常年在外地居住和工作，无法在户籍所在地参加选举。尽管有新闻媒体报道有农民包车、包机回乡参加选举，但现实是由于选举成本太高，大多数在外务工的农民不愿意回乡参加选举，其选举权处于空白状态。[7]流动农民的选举权就目前来说无法方便地实现。

（五）选举程序的缺失

程序的法定性和规范性不仅可以让选举工作有章可循，更重要的是可以充分地保障广大农民正确地行使选举权利，选出自己满意的代表。张千帆认为：“从候选人的产生、候选人和选民的沟通，到选区的划分和代表名额分配、选民投票、选票的计算以及选举争议的处理，哪怕是最草根的选举也涉及诸多环节，而任何一个环节出错，都可能使选举成为摆设。同比例选举只是解决了代表名额分配的城乡比重问题，还不足以保证整个选举的实际质量。”[8]事实上，选举程序上确实存在诸多问题：选区划分上的不平等；在候选人提名和确定正式代表候选人以及候选人的宣传介绍等方面也存在一些问题；不实行秘密写票；没有当众开启票箱、验票、唱票、计票，以事后公开的形式公布选举结果等等。程序不公正很难让人相信选举是公正的，选举本身并不真实，农民即使参加选举也没有任何意义。

三、“同票同权”背景下农民平等选举权有效实现的途径

选举权是一项积极的权利，积极权利不但要求国家以立法的形式对权利加以确认，而且要求国家采取必要的措施保障权利的行使。“同票同权”的规定是法律对平等选举权的确认，而保障农民平等选举权有效实现的其他配套措施可以从以下几个方面努力：

（一）大力发展农村经济，创造实现农民平等选举权的物质条件

经济基础决定上层建筑，没有物质基础条件谈平等选举权就是痴人说梦。只有生活富裕了，农民参与政治生活才有可能，才会有时间和精力去关注民主生活，关注政治权利，关注选举。相反，如果自身生活都无法保障，每天为温饱发愁，农民是不会有“闲情”参与选举活动的。因此要大力发展农村商品经济，改善农民的生活水平，这样才为平等选举权的实现打下物质基础。

（二）大力培养农民的参与意识和权利意识，保障农民平等选举权的实现

权利意识淡薄是农民中存在的突出问题。必须在农村发展集体文化教育组织，为农民提供必要的基础教育产品与服务，提高农民政治参与意识和权利意识，另一方面，法律上的承认并保护平等的选举权权是对选民权利及权利意识的最好的培养与维护。健全法制，充分肯定农民的平等选举权，只有从法律制度上承认并接纳农民的利益诉求，才能鼓励平等选举权的实现。另外，“一个健全而成熟的法治社会中，所有的法律行为均应是可诉行为，选举活动也不例外。”[9]完善选举诉讼制度，对选举权利受到侵犯的农民实施救济，这样农民的权利也才能更好地伸张和维护，农民的权利意识也会觉醒。

（三）增加农民代表比例，均衡代表结构

我国新修改的选举法虽增加农民代表比例数，但通过直接选举以及间接选举，人大中真正的农民代表寥寥无几。中国政法大学教授蔡定剑在接受南方周末记者采访时表示“城乡同比例选举人大代表，在政治地位的平等而言具有象征性意义。城乡人口按同比例选举人大代表，只对人大代表名额在不同省份以及省份内不同地区的分配有意义。到谁来代表农民这个问题上，就发挥不了作用”。农民完全可以自己做自己的代言人，国家应明确规定各级代表中农民的代表数，使农民代表占有一定的比例，优化代表结构。农民代表的增多会激发农民的热情和积极性，有利于农民平等选举权的实现。

（四）改革户籍制度，保障流动人口的选举权

我国的独特的户籍登记制度担负着人口管理、医疗、保险、社会福利等多元社会功能的重担，如但随着时代的变迁和社会经济的发展，“该规范已经严重阻碍了我国平等选举权的有效实现，成为迁徙农民选举权实现的瓶颈”。[10]户籍制度的改革，是农民平等选举权得以有效实现的制度保障。对于流动人口，明确以“实际居住地”来划分选区，以便他们行使选举权，这也是解决流动人口实现选举权很好的措施。

（五）完善选举程序，保障选举的公正

1.完善代表候选人制度

为了让农民了解选举的意义和流程，选举工作开展期间可以加大宣传力度，提高农民的参与热情。对人大代表的入选条件做一定的限制，人大代表候选人应该具备的一些基本素质，这样才能更好的代表农民的利益，表达好民意。同时，建立健全代表候选人与选民见面的制度，千万不要流于形式，代表候选人应当向选民如实说明自己的个人基本情况和当选之后的打算，并回答选民提出的问题，另外，可以引入竞选机制，竞选就要求选民全面了解候选人的情况，从而在不同的候选人之间作出选择。[11]在竞选机制下，选民可以更加了解候选人，以便选出自己满意的代表。

2.建立选举信息公开制度

法定程序对维护选举的公正起着至关重要的作用。“就选举本身的实践后果来说，在选举不真实的前提下，城乡同权的确无太大意义，或者说像某些学者所说，只有象征意义，不论它是承认的象征，还是侮辱的象征”，“对世间万物，最简单的划分法是把它分成真假，选举也不例外。凡所谓的选举结果实质上与所谓的选举过程尤其是多数选举人的意志无关的选举，是假选举。”[12]程序不合法的“假选举”是需要摒弃的。现代传媒高度发达，可以在选举的过程中充分利用网络、电视、报纸等媒体，对选举的各种信息向选民发布，让选民监督选举程序，保证选举程序的合法。建立选举信息公开制度，将选举的每一步都公开透明无疑及保障了农民的知情权又促使选举程序合法，进而保障选举的公正，促使农民积极的行使选举权。

四、结语

选举不是民主的全部，但公正的选举确实是民主的重要一步。应该相信，法律规定城乡平等选举权，会对农民参加人大代表选举，参与国家政治生活起到积极的促进作用。但更应该看到代表名额分配比例的相等只是民主建设的起点，而远非终点。赋予城乡人口平等选举权之后，实现权利才是难点，因此在选举观念、制度上还需继续深化发展。

[1]转引自张尤佳，王太金.“同票同权”:农民平等选举权的有效实现[J].社会科学辑刊,2010,(2).

[2]张尤佳，王太金.“同票同权”：农民平等选举权的有效实现[J].社会科学辑刑，2010，（2）.

[3]韩大元.“城乡按相同人口比例选举人大代表”的规范分析及其影响[EB/OL].中国宪政网 http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=5485[2011-02-12].

[4]程乃胜.论农民平等选举权的实现[J].江海学刊,2007,(2).

[5]杨章怀.选举法修订或实现城乡“同票同权”能否增加农民话语权?[N].南方都市报，2009-10-20.

[6]杨明.农民代表不会因选举法修正案显著增加[EB/OL].http://www.chinarural.org/newSinfo.asp?newsid=33871[2011-03-11].

[7]熊光清.中国流动人口选举权保障问题探析[J].江苏行政学院学报,2008,(4).

[8]张千帆.《选举法》修改的亮点与难点[EB/OL].http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=170091[2011-03-21].

[9]李凡.中国选举制度的改革[M].上海:上海交通大学出版社,2005.223.

[10]熊光清.中国流动人口选举权保障问题探析[J].江苏行政学院学报,2008,(4).

[11]蔡定剑.中国选举状况报告[M].北京：法律出版社，2002.98.

[12]翟小波.把平等贯彻到底——写在纸面上的城乡同权行将确立之际[J].中国法律,2010,(1).

Key works：equal representation;farmers;equal voting rights;achievements

The Effective Implement of Farmers'Equal Right to Vote in the Context of Equal Representation

Shao Huan
（Central China Normal University,Wuhan,Hubei,430079）

The Electoral Law amendment adds the provision of the same right for urban and rural residents to elect deputies to the NPC.But nowadays there remain many difficulties for farmers to have the equal right to vote because the rural economic development is still lagging behind,because some farmers are lacking of participation consciousness,because the number of farmers representatives is too small,because the floating population can't get the right in either places and also because the voting procedures are not sufficient.To ensure the effective practice of equal rights,some measures can be taken,that is,promoting the rural economy,strengthening the awareness of farmers to participate and use legal rights,increasing their representations,reforming the household registration system and improving the electoral process.

D911.2

A

2095-1140（2011）06-0086-04

2011-10-23

邵 欢（1988- ），女，湖北荆门人，华中师范大学政法学院硕士研究生，主要从事宪法与行政法学研究。

叶剑波）