惠农政策成效的梳理与反思

□赵莎莎

惠农政策成效的梳理与反思

□赵莎莎

随着“三农”问题一度成为“显学”之时，国家对“三农”工作给予了高度重视，惠农政策强强出台，这些政策也曾起到应有之义。本文对其惠农政策的成效进行了翔实的梳理。然而随着农村社会经济、政治、文化的再上新台阶，国家的惠农政策如何优化、持续、转型，有待进一步的探讨与思考。

惠农政策;成效;反思与讨论

近年来，国家陆续出台了一系列惠农政策，然而对于惠农政策的成效，众多学者观点不尽相同。对于惠农政策所取得的成效的梳理，主要从政策的受益主体以及政策的结构、供给特点等视角对其作出详尽梳理。

一、惠农政策的成效

(一)有助“三农”问题的解决

1.农民受益

徐勇认为国家将进一步加大强农惠农政策力度积极支持粮食和农业生产，将大大提升农民生产积极性，同时也为拉动内需推波助澜。于建嵘通过调查发现农民比较看好目前的惠农政策，不但不收农业税，还给补贴，这是很多农民认可的，解决了很多生存问题。陈锡文认为，随着国家一系列强农惠农政策的全面实施，政策效果逐步显现，大大加强了各项农村社会事业发展，农民从中得到不少实惠。张永军认为十项加强农业生产的政策扶持政策，首先一个突出的特点就是直接惠农。吴敏先认为国家实行取消农业税和对种粮农民给予直接补贴等一系列惠农政策，在促进农村生产发展和农民生活提高等方面发挥了积极作用。刘吉红、王昕、李淑香认为党的惠农政策为农民提供了就业培训，扶持农民创业，拓展了就业渠道，提高农民增收能力，扩大致富途径。冯久先、晏萍认为惠农政策使农民的心态行为发生积极变化，主要是种粮效益明显回收;种田积极性明显提高;耕地吸引力明显增强;农民收入明显提高。同时刘川认为惠农政策年年有新举措，农民年年有新盼头，实实在在的补贴给种粮农民吃了“定心丸”。尹德挺、苏杨、陈可认为惠农政策有三方功能，即“授利于民”、“造福于民”、“方便于民”，分别覆盖了农民增收、改善公共服务和社会管理等相关领域。王连忠认为惠农政策农民得实惠，一心奔小康。庞金福、霍喜福认为政府对三农政策落实、认识、管理到位，乱收费现象基本杜绝，涉农资金、补贴增加，农民负担明显减轻。

【作者单位】华中师范大学中国农村问题研究中心，湖北武汉，430079

2.农村发展

哈斯、马微、郭世霞认为随着惠农政策的落实，农村生产活力得到释放，可解决“三农”问题的长效机制，充分发挥金融在农村中的作用，以及促进农民经济合作组织和产业协会，提高农民自主化程度。李淑香认为实施惠农政策能够助推农村经济快速发展，粮食创新高，壮大农村集体经济，促进农合组织和社会主义新农村建设。孙勇、田玉慧认为惠农政策可增强“以工业反哺农业，城市支持农村”的实力。李贵文、郝俊生认为小额贷款渗透了“三农”发展，大额联保贷款的规模效应推动农村产业结构的调整，惠农政策可促进农村经济建设的持续发展。吴敏先认为惠农政策增加了农村的货币供应量和资金供给，拉动了农村经济增长。林嵬、王琦、丁文杰认为中央惠农措施给农村带来新变化，尤其是“农村经济、农业发展、农民增收”出现喜人景象。

3.农业发展

涂同明、陈平认为惠农政策调动农民购置农具积极性，有利于一些地区特色农业产业化和规模化经营。刘川认为，随着农业改革力度的不断加大，粮食种植面积稳定发展。使广大农民在思想上基本形成“国家重视粮食生产，多种粮多补贴”的想法。田思梅认为随着国家补贴资金力度的加大，农户补贴额度增加，同时改善农业生产条件，促进农业增效和提高农业机械化水平。刘吉红认为惠农政策的深化与持续可使中国坚持走农业现代化的道路。一些官员认为，随着国家惠农补贴政策项目的增多，补贴力度逐渐加大，促进了农业增效、增收，使种粮农民的积极性更高了。赵静认为政府积极落实“三减免、三补贴”等一系列惠农政策，加大了支农惠农力度，给一些地区的农牧业和农村牧区经济持续、快速、快速、协调发展。

(二)促进国家和社会的团结与安定

1.维护国家粮食安全

刘元春认为提高粮食最低收购价格等惠农政策，有利于稳定农业增产增收的趋势，防止农产品价格大幅波动。高扬认为国家十项政策强化了农业生产的金融扶植力度，加强了粮食物流建设，鼓励建立正常的粮食和副食流通秩序，这些都有助于解决国家面临的粮食问题。张永军认为惠农政策体现了国家抑制粮食价格上涨与保护农民利益相结合，其意在稳定粮食生产稳定。胡学群则认为国家惠农政策对促进粮食生产具有稳定作用，尽管在农资涨价时，种粮仍有较好的经济效益。还有农业专家认为这些政策措施不仅仅着眼于短期内稳定粮食价格，抑制通货膨胀，从长远看，更是加强农业基础设施建设，增加农产品储备，维护国家粮食安全。孙勇、田玉慧认为惠农政策能够调动农民积极性，保证了国家粮食安全。李萍认为我国实行的惠农政策收到成效，使得粮食连年丰收，粮价相对稳定，持续的惠农政策是国家粮食安全的保障。还有人认为，一系列的强农惠农政策打造中国稳固粮仓。

2.密切干群关系

刘吉红认为改革以来的惠农政策体现了我党执政为民的理念。刘川认为惠农资金的现金发放方式使农民切实感受到政府关怀，使国家与农民之间“距离”缩短，促进农民主人翁和心理满足感的增强。还有人认为陆续多项惠农政策出台，旨在减轻农民负担，增加农民收入，努力解决实施过程中的难题，在这过程中既发扬了基层民主、密切联系群众，又促进了城乡和谐与社会和谐。还有人认为，这些政策加强了对农村生产、生活、生态等各方面发展的关注、支持，实现了从“取”向“予”的根本性转变，基层政府也相应进入了一个“大服务”时期，进而密切了干群关系，夯实了基层基础。

3.促进社会稳定

孙勇、田玉慧认为在实施惠农政策过程中，对其农民减负进行监督，进一步落实惠农政策，保护农民合法权益，促进社会和民心的稳定。吴敏先认为国家惠农政策提高了农民的生活质量，改变了农民的思想观念和行为方式，促进了农村的发展和社会稳定。一些人认为，惠农政策在文化、科技医疗卫生等方面，逐步化解看病难、上学难、精神文化贫乏等许多实际问题，有效促进了农村社会的稳定和谐。

(三)扩大消费市场

王保东认为在我国面临经济危机境况下，惠农政策的出台尤显重要。时雪松认为在国家加大惠农政策，提高粮食收购价格，增加农民直补，建立化肥等农资价格上涨与提高农资综合直补联动机制等，目的是为了保证农民收入的提升，从农民购买力和化肥直补机制来看，将有利于提升化肥需求。吴敏先认为惠农政策增加了农民收入，提高了农民消费能力，推动了城乡市场繁荣。郭田勇认为最低收购价等惠农政策可提高农民收入，拉动农村内需，促进国家产业结构调整，傅玉祥认为一系列惠农政策给亿万人民带来了希望和信心，同时也为企业开拓农村市场提供了全新的发展契机。李贵文、郝俊生认为在惠农政策的影响下，发达地区农民收入大幅增加，金融支农效应进一步凸现，货币政策的牵引效应激活了农村信贷市场。韩俊认为，2009年农村消费市场出现了多年不见的利好局面，这主要是受惠农政策刺激影响。王小映认为支农惠农政策使得农村社会经济快速发展，增加了农民收入，农村消费市场的巨大潜力逐步释放。秦中春认为惠农政策的持续发力是农村消费快速增长的原因。还有一些人认为，随着近年对“三农”的投入逐年加大，粮食产量逐年增加，农村消费潜力逐步释放。农村医疗、教育、保险等逐步健全，也就减少了农民消费的后顾之忧，消费信心得到提升。黄国雄认为农村消费增速快于城市，说明农村市场正稳定、健康地朝好的方向发展，国家连续多年实施的支农惠农政策初见成效。还有人认为，惠农政策促进消费升级，进军农村市场大有可为，惠农政策可以催熟农村市场。

还有一些学者从政策的结构角度认为：邓大才认为，经济类政策成效较好，如家电下乡、汽车摩托车、农机下乡、建材下乡政策以及以旧换新政策不管是从民心还是扩大内需角度都是比较成功的。

还有人从政策的供给特点角度认为扩大收入类农业税减免、农资综合直补、粮食直补等使农民手中增加了现金收入，增强了农民的即期消费能力和愿望;促进消费类政策包括家电下乡，汽车摩托车下乡等，更多的是一次性措施，农民手中没有即期收入增加的感觉，对农民长期消费意愿有一定的促进作用;提供保障类如五保供养、合作医疗、农村低保等增强了农民的生活稳定感和收入、消费预期，是国家政策出台的趋势和方向。

二、惠农政策的不足

随着惠农政策的逐步贯彻实施，也会出现众多不足，学者对此也有颇多研究，同时这种研究也为更好地落实这一政策提供思路。籍此，对惠农政策不足的研究作出一个详细、客观的梳理。

(一)基层政府的问题

1.基层乱收费

刘建、张军、宋振远认为惠农政策的增多，加重了农民的负担，这主要是因为地方政府收费“口子”不断增加，摊派集资重新抬头，并且滋长“有钱吃饭无钱干事”的作风，乡村干部开始“乱伸手”。李镭、陈志江、桑毅认为由于当前惠农政策中收费政策落实存在一些问题，影响了国家惠农政策的公信力和执行力，乱收费现象依然影响这改善农民生活的部分优惠政策的落实。张剑虹认为国家在实施一系列惠农政策，力图卸掉农民的重负，给农业和农村的发展增添后劲。但是由于地方乱收费，会使中央惠农政策闪了“腰”。

2.基层农技推广不完善

哈斯、马微、郭世霞认为基层农业农业技术推广体系的不完善导致农业发展后劲不足，农民增收难，惠农政策好处难以体现。

3.基层财政难、人力不足

李廷海认为当前惠农政策在落实中，农村基层面临更多困难，主要是基层财政的不足，加之在改革中强制规定不许向农民收费，无财政来源，惠农政策难以很好落实。还有人认为，许多乡镇都背负着沉重的债务，正常支出捉襟见肘，因而在兴修水利、道路等公益事业上缺乏正常投资，严重影响了惠农政策的贯彻实施，在很大程度上是惠农政策“只有其政策，不见其落实”。还有人认为乡镇民政办人力和工作经费不足，影响到中央政策的贯彻落实，并提出“谁是惠农政策的‘守夜人’?

4.基层截留、挤占和挪用直补资金

曾小虎认为村干部扣留农户直补资金影响到政策的落实，这种现象已具有一种普遍性，落实国家惠农政策已经成为一种隐痛。刘砺平、李俊义、张云龙认为一些乡镇在贯彻落实国家惠农政策过程中存在不规范行为，导致了部分惠农资金被截留、挤占和挪用等。如良种推广补贴项目干部代替农民签字;对上虚报冒领对下隐瞒实情等等。陈正府在调查中发现，有不少农民认为惠农资金存在着截留、挪用、抵扣和暗箱操作等现象。

5.基层工作人员素质不高，工作进展不顺利

舒广宏认为由于基层人员业务素质参差不齐及其他一些原因，在惠农政策信息输入、资金发放等方面存在着问题，惠农政策实施效果会受影响。谭娟、许霞、王良健、罗凤认为基层干部文化素质较低，误解惠农政策信息本意，且政策在执行中会走样，不能为农民办事，使得惠农政策没有真正惠及农民。

6.基层传播信息会失真

谭娟、许霞认为基层政府对惠农政策信息的选择与传播不当并且在惠农政策信息反馈中“报喜不报忧”，致使反馈信息失真。王良健、罗凤认为地方基层政府在落实“三农”政策上执行不力，甚至欺上瞒下，使得国家的惠农政策在地方走了样，缩了水。

(二)农民自身问题

1.无知情权

有人认为有关减轻农民负担的政策法规是农民监督和抵制负担增长的有力武器，但由于农户与政府间存在着“信息的不对称”，加之政府减少这种信息传播，使得农民无知情权，造成农民难以监督政策的实施。

2.素质不高

谭娟、许霞认为由于众多农民的参政、议政意识薄弱，不会主动与政策执行人员交流政策的实施效果;农民有限的文化素质妨碍接受惠农政策信息。惠农政策实施的对象是文化水平普遍不高的农民，政策宣传存在一定难处;农民缺少对惠农政策信息反馈的意识。

3.义务观念淡薄

李廷海认为农民在村级公益事业费上还要承担相应义务，但是长期以来没有明确这种权力与义务，相当一些地方存在只要权利不尽义务的“钉子户”，使得惠农政策难以有效持续进行。

4.守法成本过高

冯眉子认为国家针对农民出台了一系列优惠政策，千方百计减轻农民负担。但是由于农民的守法成本过高，使党和国家的惠农政策大打折扣，也直接影响了和谐社会的构建和“以民为本”的执政理念。

(三)消费市场不规范

1.农资价格上涨

王俊秀、哈斯、马微、郭世霞认为农业生产资料原材料价格上涨、运输成本提高以及农资市场不尽规范等因素，农业生产资料价格一路飙升，远远超过了同期农产品价格上涨幅度，农民生产成本大幅增加，进而抵消了惠农政策给农民带来的实惠。王来、薛春雷、陈正府认为农资价格上涨，增加了农业生产成本，降低了收益，部分惠农资金被生产资料的价格上涨所抵消，这些使得惠农政策给农民带来的实惠大打折扣。也有人认为，尽管国家的惠农政策给农民带来了实惠，仍主要担心“三高”——土地、化肥以及汽油、柴油价高。孙勇、田玉慧、王良健、罗凤认为农资价格的上涨、政策未得到落实等问题的存在弱化了惠农政策的绩效。王慧敏认为惠农政策带来一定的好处，但时常被农资价格上涨销蚀，并认为出台的惠农政策很重要，但增强惠农政策的刚性，让惠农政策不“跑、冒、滴、漏”，更为重要。还有人认为肥料涨价，等同于缴税，这不仅损失了农民的利益，也使政府受到“伤害”，极大地消解了国家惠农政策，使农民把损失的责任归咎于政府而不是市场。孙勤学认为国家实行惠农政策，确实大大减轻了农民的负担。但由于农业生产资料却在大幅度涨价，使惠农政策效果大打折扣，并认为既要稳定粮食市场，也得稳定化肥市场;既要维护吃粮人的利益，更要维护种粮人的利益。

2.农产品价格下降

王来、薛春雷认为农产品市场不稳定，农产品价格忽高忽低，加之农资价格飙升，这些给农户经营带来了更高的风险。还有人认为由于农产品价格总体下滑，农民增收拉动力减弱，影响农民的增收。中央多项“惠农政策”被农业价格“一高一低”吞噬，没能使农民收到实实在在的利益。

(四)惠农政策的不足及其落实出问题

1.政策自身的不足

(1)惠农资金发放出问题。哈斯、马微、郭世霞认为财政惠农资金使用中存在“三多”。一是拨付环节多，周转慢。二是过渡层次多，资金监控难，风险隐患大。三是监管部门多，信息不对称，影响了补贴资金的社会效益。王来、薛春雷认为惠农补贴资金发放操作成本高，一些地方发放不及时。王新卫、陈敬、冯国章认为部门职能交叉，多头管理，部分惠农补贴资金到位不及时、补贴项目范围小、标准低、补贴资金分散、补贴效果不明显。刘川认为惠农资金发到农民手中程序繁多，错过粮食播种时节，惠农补贴资金发放存在季节性滞后，补贴款未能起到及时补助粮食生产的作用。孙勇、田玉慧认为补贴资金发放工作涉及农户多、工作量大、时间紧，且工作人员少，没能把补贴资金及时发放给农户良种补贴在执行上有不合理之处。还有人认为对于惠农资金的发放，要把好资金的直达关，杜绝出现截留、挪用等现象的发生。还有一些人认为惠农政策不惠农、下乡补贴难申领。

(2)惠农资金总量不足和结构不合理。刘川认为惠农资金的补贴额尽管逐年增加，但是面对农资价格的猛涨，政策性惠农补贴资金难以真正有效地调动起农民种粮积极性，况且惠农补贴资金对农业粗放经营模式触动不大。王来、薛春雷、哈斯、马微、郭世霞认为惠农政策投入的资金总量的不足和结构的分散，难以满足农村的需求。

(3)政策补贴不规范。温家宝认为惠农政策需要进一步的“巩固、完善、加强”。陈锡文认为惠农政策体系需要进一步完善以加强。舒广宏认为财政补贴农民资金软件亟待完善。黄莉、王康认为补贴政策欠规范，农业补贴管理体制不合理这都影响惠农政策的效用。王体权、王来、薛春雷惠农政策激励作用减弱。并且王体权认为惠农政策应加入激励机制，不然惠农政策缺少这个机制，会成为一种养懒汉的政策。利言认为惠农政策没有结合实际细化，操作性不强，这需要逐步改善。张爱国认为要“打包”惠农政策，将以前的惠农政策进行整合，以明确补贴额度和下拨时间。田恩梅认为补贴目录方面要因地制宜，因势利导，并完善相应的惠农政策。李定春认为惠农政策效应不明显，补贴政策不规范、工作成本高。魏仲生认为惠农政策对全体农民实行“撒胡椒面”式的“普惠”补贴，有悖于国家粮食补贴政策初衷，起不到作用。

2.惠农政策难落实

(1)政策宣传不到位。沈小平认为宣传渠道不畅通、会议贯彻落空以及少数干部认识偏差，使得惠农政策在落实上“悬空”。利言认为切实增强宣传效果，用实惠吸引农民。应采取农民喜闻乐见的形式大力宣传党和政府的政策。孙勇、田玉慧认为由于国家实行农业补贴政策时间不长，对惠农政策及其重要性宣传不到位，农民对这些政策了解得还不够全面深入。惠农政策宣传有待加强。田恩梅认为基层干部对惠农政策重要性认识不够，对该项政策宣传不力，覆盖面不广，农民对一些政策了解不深入，从而影响惠农政策的实施成效。还有人认为政策宣传太单一，要采取广播、宣传车、宣传栏、宣传单等形式广泛深入地宣传党的惠农政策，使其家喻户晓。

(2)执行有阻碍。谢来位认为惠农政策所具有的特殊的政策问题性质、政策执行环境、政策目标群体以及政策执行机构的特点加剧了这种惯常的政策执行模式所孕育的内在的逻辑冲突，为惠农政策执行效力提升造成了结构性的障碍。刘学剑认为不公开、不透明或不坚决，甚至打折扣，搞“上有政策、下有对策”，项目设置交叉重复，计划与实际需要脱节等不良现象，影响了国家和地方支农惠农政策的全面落实。

(3)执行中相应法制不健全。李廷海认为今天的“惠农”之举前所未有，但仍必须清楚看到在政策执行过程中缺乏有力的规章和纪律作保证，进而影响惠农政策的落实。

还有一些学者从政策的结构角度来谈：邓大才认为国家的惠农政策注重经济、民生，但医疗、养老、留守儿童教育问题、住房这样的社会政策供给严重不足，因为国家惠农政策比较侧重经济、民生;基础性政策缺少总体规划，如赋权政策、发展基础政策。并认为国家惠农政策结构不合理需要进一步的转型。

还有人从政策的供给特点出发，认为扩大收入类政策如粮食直补、退耕还林等多数具有救济性、短期性特征和持续性不强。促进消费类如家电下乡、汽车摩托车下乡等?更多的是一次性措施，且部分惠农政策由于设计缺陷和宣传、传导不到位等因素，导致政策设计初衷与现实一定程度的背离，未能增加农民收入。

三、反思与讨论

惠农政策不仅是一项强农政策，更是一项民心工程。惠农政策自实施以来，政府已经连续出台多项政策，也产生了一定的成效，有其成绩，也有不足。惠农政策在当前形势下如何持续、转型、优化值得进一步思考与讨论。针对上述惠农政策在若干方面的不足，从以下视角进行试析：

1.完善政策相关环节。重视惠农政策立法工作，将惠农政策相关措施上升到法律的层面，使其政策具有一定的可操作性和威严性。不断完善惠农政策的制定，重视惠农政策结构的逐步转型与优化，同时不断强化政策监督机制，保证政策有序、有理、有节地执行。

2.改善政策执行环境。重视惠农政策执行环境的改善，切实将政府、农民以及市场三方有机结合起来，拓宽信息沟通渠道，加强服务型政府建设，提高农民素质，完善市场机制，避免信息的不对称，降低政策执行成本，提高政策运行效率。

3.建立健全基层利益表达机制。不断扩大基层利益表达机制，尤其是建立一个能够稳定、长效地表达广大群众利益的有效机制，健全和拓宽基层利益表达渠道，赋予农民话语权，能够最直接、最广泛地获取翔实的有效信息。

4.完善惠农资金的相关机制。惠农资金总量不足、结构分散以及发放、监管等问题，都制约着惠农政策的效果。针对这些问题，要进一步加大惠农资金投放力度，不断完善惠农资金的结构，着力推动农民补贴信息网络建设，强化涉农信息管理。依托构建一个财政服务“三农”的绿色通道为平台，建立健全惠农资金的动态反馈和监督机制。做到监督有效、信息公开、措施得当、惩罚到位、制度健全，保证惠农资金真正惠及农民。

注 释：

①徐勇向和讯网表示发改委网站公布《国家将进一步加大强农惠农政策力度积极支持粮食和农业生产》时所言。

②于建嵘在做客“新浪嘉宾访谈”时，就十七届三中全会后国家再次出现新惠农政策所谈。

③新华网.高扬、张永军.专家点评：国务院惠农政策有利于稳定粮食格.［EB/OL］http://news.xinhuanet.com/fortune/2008-03/28/.htm.

④中国乡村网.吴敏先.实施惠农政策的成效.［EB/OL］http://www.zgxc.org.cn/html，2009-08-17.

⑤新华网.刘春、王保东、郭田勇.惠农政策不会推高通胀.［EB/OL］http://news.xinhuanet.com/fortune/2008-10/21/.htm.

⑥新华网.傅玉祥.“危”中寻“机”品牌制胜-CCTV-7农业频道耕耘在华南，力拓蓝海新天地.［EB/OL］http://news.xinhuanet.com/newmedia/2009-07/17.

⑦韩俊，王小映，秦中春，黄国雄.惠农政策初见成效，消费需求待释放.［EB/OL］http://blog.ce.cn/html/14/115014-307376.html.

⑧新华网.魏仲生.种粮直补款，开始与种粮脱钩.［EB/OL］http://www.xinhuanet.2010-06-01.

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(责任编辑：邓秀丽)

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1008-8091(2011)01-0072-07

2010-09-21

赵莎莎(1985- )，女，汉族，陕西咸阳人，华中师范大学政治学研究院政府经济学硕士研究生，研究方向：发展经济学与政府规划。